SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0303/2024-S4

         Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

         Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

         Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley-  sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

         Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas son añadidas).

         Por su parte, la SC 1312/2011 de 26 de septiembre, refiriéndose a esta acción de defensa y su ingeniería dogmática a la luz del nuevo orden constitucional, en el Fundamento Jurídico III.2, precisó que: “…esta garantía jurisdiccional, responde precisamente a una visión de ‘construcción colectiva del Estado’, ya que un eventual incumplimiento a un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente tanto de preceptos constitucionales como de la ley en su sentido formal o material, tal como ya se dijo, no solamente afecta un derecho individual, como es el derecho a la igualdad entre otros, sino que también, considerando que la Norma Suprema y la ley se caracterizan por su generalidad, este supuesto incumplimiento, podría también irradiar negativamente en una colectividad, por tanto, frente a esta circunstancia, este medio específico garantiza un efectivo respeto a ‘derechos individuales no aislados de una colectividad’” (las negrillas son nuestras).

         Más adelante, la Sentencia Constitucional citada en el párrafo precedente, al referirse a la naturaleza procesal de la acción de cumplimiento, en cuanto a sus principios estructurales, concretamente al de no supletoriedad, señaló lo siguiente: “Así también, el principio de no supletoriedad, implica que la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido; sin embargo, es preciso aclarar que en la acción de cumplimiento, este principio no puede equipararse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, ya que de acuerdo a la esencia de este mecanismo de defensa, como se dijo, la apertura de un procedimiento administrativo o uno judicial, dentro de los cuales debería agotarse las instancias existentes, constituye una causal de exclusión de tutela a través de la acción de cumplimiento, por tanto, la petición previa, especialmente en materia administrativa y también en vía judicial, debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, aspecto con el cual, podrá establecerse una diferencia perceptible entre ambas acciones tutelares.

         En efecto, contra esta petición previa -que no implique apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional-, la autoridad que omitió el incumplimiento de un mandato inserto en una norma constitucional o la ley, tendrá el deber de resolverla, allanándose o no a dicha solicitud; en el primer caso, efectivamente el cumplimiento del deber omitido estará garantizado, empero, en el segundo supuesto, es decir, en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento, momento a partir del cual, quedará expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento.

         En este estado de cosas, es absolutamente pertinente resaltar que en caso de existir una instancia superior a aquella autoridad renuente en el cumplimiento de un mandato inserto en la Constitución Política del Estado o la ley, no será necesario impugnarla, puesto que -como ya se dijo-, el principio de no supletoriedad de la acción de cumplimiento no puede equiparse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, en ese contexto, con la resolución que resuelva la petición de cumplimiento, queda expedita la vía tutelar a través de la acción de cumplimiento” (las negrillas son añadidas).

         Del marco normativo constitucional, legal y jurisprudencial desglosados anteriormente se puede concluir que, la acción de cumplimiento es un mecanismo de tutela constitucional reconocido en la Norma Suprema para garantizar el cumplimiento de un deber o mandato expreso, claro y exigible previsto en la Constitución o la Ley (entendiendo en el caso de esta última no solo a la ley en sentido formal sino también material), mandato que debe estar vigente y no sujeto a condición; la cual solo puede ser activada siempre que la autoridad que omite el cumplimento del mandato haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia al mismo, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido, conforme se tiene previsto en el art. 66.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

III.2. Improcedencia de la acción de cumplimiento por sustracción de materia

         Un proceso debe ser entendido como una serie de actos desarrollados a manera de secuencia lógica, el cual tiene un inicio y un final, que regularmente concluye con una sentencia o resolución definitiva que pone fin al proceso y a la controversia suscitada, siendo esa la forma usual de conclusión de cualquier proceso.

         No obstante, también es evidente que existen otros modos extraordinarios de conclusión del proceso, entre los que se tienen a la sustracción de materia, que consiste básicamente en la desaparición de los supuestos de hecho o normativos que sustentan una determinada acción, de manera que, cuando esto ocurre, la autoridad competente no puede decidir o pronunciarse sobre algo que ya no tiene hechos o normas que las sustenten.

         Aplicando dicho razonamiento en la acción de cumplimiento, regulada en los arts. 134 de la CPE y 67 del CPCo, se tiene que, si el Tribunal o Juez de garantías, o la Sala Constitucional, determina el incumplimiento o la omisión de una norma constitucional o legal, la resolución constitucional a ser emitida debería disponer el cumplimiento del deber omitido, o en su caso, otorgar un plazo perentorio para tal efecto; empero, si desaparece el hecho o las normas que sustentan la acción de cumplimiento, dicho propósito será de imposible cumplimiento.

         En ese sentido, la citada doctrina constitucional resulta plenamente aplicable a la acción de cumplimiento, conforme al entendimiento asumido en la SC 1467/2011-R de 10 de octubre, en la que, la parte impetrante de tutela pretendía, mediante la acción de cumplimiento, anular un instructivo por el cual se suspendía la tramitación de la aprobación de planos en un municipio; sin embargo, al haber advertido, de la revisión de los datos del proceso, que dicho instructivo quedó sin efecto con anterioridad a la presentación y notificación a la autoridad demandada con la acción de tutela constitucional formulada, se concluyó que el objeto de la tutela desapareció, aplicando en consecuencia la teoría de la sustracción de la materia.

         Lo señalado precedentemente tiene coherencia si se tiene en cuenta que, si los elementos principales de toda acción de tutela constitucional, entre ellas, la acción de cumplimiento, son: a) La causa de pedir, determinada por el incumplimiento o la omisión de una norma constitucional o legal, a través de un acto omisivo, de no hacer; y, b) La petición, que involucra la solicitud de cumplimiento inmediato del deber omitido o la otorgación de un plazo perentorio para dicho efecto. Elementos que procesalmente configuran el objeto de la tutela que debe ser brindada por los órganos de protección constitucional; pues no resultaría razonable que, ante la desaparición de la situación de hecho que configura uno de los elementos esenciales de la pretensión de la acción de cumplimiento, el órgano de tutela constitucional deba decidir o pronunciarse sobre el fondo, ordenando el cumplimiento del deber omitido cuando este ya fue cumplido, por lo que se entiende que desapareció el objeto de la tutela, en consecuencia la pretensión debe ser denegada.

III.3. Análisis del caso concreto

         En el caso de análisis, la parte solicitante de tutela denunció como norma legal incumplida, la Disposición Transitoria Única de la Ley 1223; la misma que establecía como plazo máximo para su reglamentación por el Órgano Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Salud, ciento veinte días hábiles a partir de su publicación, el cual no fue cumplido por la autoridad demandada, habiendo transcurrido más de tres años desde la vigencia de la norma sustantiva, sin que se apruebe su reglamentación.

         De la revisión de los antecedentes que se adjuntan al legajo constitucional y conforme a las conclusiones del presente fallo, se tiene que, el 5 de septiembre de 2019, se publicó en la Gaceta Oficial de Bolivia la Ley 1223 –Ley del Cáncer–, la misma que, de acuerdo a lo dispuesto en su art. 1, tiene como objeto garantizar el acceso universal e integral de las personas con cáncer, mediante la prestación de servicios de vigilancia epidemiológica, promoción, prevención, detección temprana, atención, tratamiento y cuidados paliativos, incluyendo acciones intersectoriales y transdiciplinarias, de manera progresiva y paulatina, de acuerdo al perfil epidemiológico y al financiamiento existente en el marco del SUS y los principios establecidos en la Ley 1152 de 20 de febrero de 2019, “Hacia el Sistema Único de Salud Universal y Gratuito”.

         La Disposición Transitoria Única de la señalada Ley, dispuso que, el Órgano Ejecutivo, mediante Decreto Supremo, a propuesta del Ministerio de Salud, debía aprobar la reglamentación de la misma, en el plazo máximo de ciento veinte días hábiles a partir de su publicación.

         Ante la falta de aprobación del reglamento ordenado en la precitada ley,  mediante minuta de comunicación (sin fecha ni número), suscrita por Lily Gladys Fernández Vargas, diputada nacional, se recomendó a la autoridad ahora demanda, realizar la reglamentación de la Ley del Cáncer, en cumplimiento a la Disposición Transitoria Única, cuyo mandato consideró que no fue cumplido; documento que fue remitido por la indicada diputada nacional al Presidente de la Comisión de Educación y Salud de la Cámara de Diputados, mediante nota de 14 de octubre de 2022.

         La indicada minuta de comunicación fue respondida mediante nota MSyD/AP/CE/346/2022 de 22 de noviembre, dirigida al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, con constancia de recepción el 5 y 7 de diciembre de igual año, por la cual, Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes, otorgó respuesta, precisando que el Ministerio a su cargo, a través del Programa Nacional de Lucha Contra el Cáncer, elaboró el proyecto de Decreto Supremo que reglamenta la Ley 1223, el mismo que se encuentra en fase de aprobación del plan de socialización con las organizaciones científicas involucradas en el tema de cáncer y la sociedad civil organizada, a fin de consensuar el documento y continuar con las vías de aprobación de la norma reglamentaria, manifestando al mismo tiempo que, dicho Ministerio viene garantizando la atención integral de los pacientes con cáncer a través de los subsectores que conforman el Sistema Nacional de Salud en el marco del SUS; por lo que, los derechos de las personas con cáncer se encontraban garantizados.

         Con base en esos antecedentes, los ahora accionantes consideraron que el Ministro de Salud y Deportes no había cumplido con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Única de la Ley 1223, toda vez que, el plazo dispuesto para aprobar el reglamento de la mencionada ley, era de ciento veinte días hábiles desde su publicación, señalando que habían trascurrido más de tres años desde aquel momento y no se contaba con dicha norma reglamentaria que operativice lo dispuesto en la norma sustantiva; sin embargo, cursa en antecedentes el DS 4881 de 22 de febrero de 2023, por el cual se reglamenta la Ley tantas veces citada, con la finalidad de garantizar la atención integral de las personas con cáncer en el territorio boliviano.

         Conforme fue señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, el art. 134.I de la CPE, determina que la acción de cumplimiento procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; característica última que debe guiar, entre otros, al Juez constitucional para conceder o denegar la tutela impetrada, debido a que, como se anotó anteriormente, esta acción de defensa constitucional busca garantizar el cumplimiento del deber contenido en la Constitución Política del Estado o la Ley, ésta última entendida en sentido material, es decir, independientemente de la fuente normativa; de manera que, solo es posible otorgar tutela si el deber contenido en la norma alegada como no cumplida es evidente, lo cual resulta coherente con lo dispuesto en la parte final del art. 134.III de la CPE, que refiriéndose a las formas de resolución de la acción de cumplimiento, señala: “La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido” (las negrillas son agregadas).

         En la causa de análisis, como se señaló anteriormente, cursa en el legajo constitucional el DS 4881 de 22 de febrero de 2023, que reglamenta la Ley 1223, con el fin de garantizar la atención integral de las personas con cáncer en el territorio boliviano; y como se advertirá, dicha norma reglamentaria fue emitida antes de la citación a la autoridad demandada con la presente acción de defensa (17 de marzo de 2023), lo que conlleva a la improcedencia de la presente acción de defensa, por sustracción de la material constitucional, que conforme fue señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo, consiste en la desaparición de los supuestos de hecho o normativos que sustentan una determinada acción, de manera que, cuando esto ocurre, la autoridad competente no puede decidir o pronunciarse sobre algo que ya no tiene hechos o normas que las sustenten, lo que ocurre en el caso de análisis, dado que el deber denunciado por los ahora accionantes como omitido por la autoridad demandada, más allá de la inobservancia del plazo otorgado para ello, fue cumplido efectivamente por esta última, de manera que, remitiéndonos a lo indicado en el párrafo precedente, carecería de sentido conceder la tutela cuando el deber denunciado como omitido, en los hechos fue cumplido, desapareciendo de esa manera el supuesto de hecho que sustenta esa acción de defensa constitucional.

         Es importante dejar establecido que la insuficiencia de la norma reglamentaria o la falta del consenso previo de la misma, como argumentó la parte accionante en audiencia respecto al DS 4881, no pueden ser objeto de la acción de cumplimiento presentada, que como fue señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, tiene como objeto únicamente ordenar el cumplimiento de la norma legal o constitucional omitida, que en el caso concreto tiene que ver con el deber de emitir el citado reglamento; lo cual, como se anotó precedentemente; ya fue cumplido. 

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución 68/2023 de 20 de marzo, cursante de fs. 229 a 231, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los Fundamentos Jurídicos del presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

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