SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0308/2024-S2

El accionante denuncia la lesión de su derecho al acceso a la información, aduciendo que el demandado se niega a proporcionarle las instructivas y directrices de carácter procesal penal emitidas por la Fiscalía General del Estado dirigidas a los fiscales para el manejo cotidiano de sus casos, que requiere para culminar un trabajo académico de la normativa procesal penal, desconociendo que constituyen documentos institucionales de naturaleza pública y que no estarían sujetos a la regla de reserva o secreto de Estado, abstrayéndose de regulaciones constitucionales como la transparencia del ejercicio del poder público, el control social y la rendición pública de cuentas.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el derecho a la información

Al respecto, la SCP 1015/2017-S2 de 25 de septiembre, haciendo referencia a la SCP 0155/2017-S2 de 6 de marzo, sostuvo que: [«…el derecho a la información se halla previsto en el Capítulo Tercero de la Norma Suprema, referido a los derechos civiles y políticos, que en su art. 21 refiere que las bolivianas y los bolivianos tienen los siguientes derechos: “…6. A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectiva”.

En ese contexto, la SC 0188/2006-R de 21 de febrero, expresó el siguiente entendimiento: “En ese orden, el derecho a la información forma parte del derecho a la libre expresión e implica la facultad de toda persona a solicitar información de las instituciones públicas, quienes se encuentran obligadas a proporcionarla, salvo algunos supuestos en los que se determina la confidencialidad de los datos; confidencialidad que debe ser razonable y destinada a la protección de determinados valores.

La doctrina establece que las solicitudes deben estar dirigidas a obtener información pública, entendida por Ernesto Villanueva como ‘El conjunto de datos y hechos ordenados que tienen como propósito servir a las personas para la toma de decisiones, de manera que se enriquezca la convivencia y participación democrática’. En ese sentido, la información pública tiene una doble perspectiva, pues opera como un ‘deber del Estado de dar a conocer a la sociedad sus propias decisiones y derecho de los ciudadanos a acceder a dicha información pública’”».

Por su parte, la SC 0788/2011-R de 30 de mayo expresó lo siguiente: «…abarca la prerrogativa de dar y recibir noticias sin restricciones previas, sin control total y sin limitación de fronteras, el derecho a la información implica un conjunto de derechos, entre los que se encuentran el derecho a conocer hechos, que supone el amplio acceso a la información, el derecho a los juicios, que supone la posibilidad de emitir una valoración sobre los mismos, el derecho a comunicar libremente, que significa la libre transmisión de los hechos, ideas y criterios a más de juicios de valor, el derecho a la discusión pública, o sea, la posibilidad de amplio debate de ideas. El derecho a ser informado, por su parte, abarca la posibilidad de recibir datos, escuchar criterios, relatos de hechos, discusiones, etc. Son sujetos del derecho a la información en su dimensión activa, los medios de comunicación social; las personas individuales; en general grupos sociales de cualquier naturaleza; y sujetos pasivos, las personas individuales o grupos colectivos».

Asimismo, la SCP 1512/2013 de 30 de agosto, expresó lo siguiente: «toda persona tiene la facultad de solicitar información de carácter público; es decir, podrá recurrir ante la institución o entidad que posea los datos o información que solicite o requiera, debiendo los funcionarios a cargo de la misma, proporcionarla como una forma de resguardar la transparencia, legalidad, eficiencia y eficacia de sus actos, salvo que dicha información no le sea permitido brindar por la confidencialidad que deba guardar en protección de otros derechos o valores, como ejemplo, que pueden afectar a menores de edad, intimidad y privacidad personal o familiar».

Ahora bien, tanto el derecho a la petición como a la información se hallan relacionados entre sí; así lo entendió este Tribunal a través de la SCP 1831/2012 de 12 de octubre, al señalar: «…debe tenerse presente que, el derecho de petición se encuentra en directa relación con el derecho de acceso a la información, de donde podemos concluir que la negativa a la solicitud oral o escrita-sea requiriendo copias, informes, certificaciones u otros análogos, constituye un límite del libre acceso a la información. Consiguientemente y considerando que el derecho de petición constituye un derecho civil que reviste la dignidad humana, no es permisible en un Estado de Derecho, la autoridad o particular a quien se dirige una solicitud de diversa índole, rehúse conocer o recibir la presentación de una petición, o no la atienda de manera clara y congruente, debiendo incluso poner a conocimiento del peticionante el resultado positivo o negativo de su solicitud, elementos que hacen a la real configuración del derecho objeto de análisis»] (las negrillas corresponden al texto original).

Por su parte, sobre el citado derecho específicamente de acceso a documentos públicos, la SCP 0213/2013 de 5 de marzo, a partir de fallos de la Corte Constitucional de Colombia, entendió que: “…el derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con éstos su núcleo axiológico esencial, tiene también un contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales”.

Así, la Sentencia T-266/2004 de 18 de marzo, emitida por esta Corte, ha establecido: “El artículo 74 de la Constitución garantiza el derecho de todo ciudadano a acceder a los documentos públicos. Con este derecho se concretiza el principio de publicidad que rige cualquier estado de derecho. Por definición, en un estado de derecho el Estado ha de actuar de manera transparente. La transparencia se entiende como correspondencia entre la actuación estatal y el mandato normativo. La transparencia se logra cuando los ciudadanos tienen la posibilidad de revisar las actuaciones públicas, sea para ejercer la propia defensa, controlar el ejercicio del poder público o controvertir las decisiones adoptadas o sus fundamentos.

La Constitución establece que todo documento público es de libre acceso “salvo los casos que establezca la ley”. Estas reservas solamente pueden ser establecidas por el legislador.

El secreto de un documento no puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su existencia ha de ser pública, a fin de garantizar que los ciudadanos tengan oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna manera, el derecho fundamental al control del poder público. No resulta compatible con un estado de derecho y, mucho menos, con una democracia constitucional de corte participativa como la colombiana, que el sigilo en materia documental llegue hasta el extremo que los ciudadanos no puedan ejercer, de manera razonable, control sobre las actuaciones estatales.

Por otra parte, los documentos con contenido privado, en manos del Estado, son públicos y, mientras no exista ley que prohíba su exhibición, debe garantizarse el acceso al mismo.

En cuanto a la información personal reservada que, por alguna circunstancia está contenida en documentos públicos, nunca podrá ser revelada y no puede predicarse de éste el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos. Respecto de documentos públicos que contengan información personal privada y semi-privada, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos se ejerce de manera indirecta, por conducto de las autoridades administrativas o judiciales y dentro de los procesos estatales respectivos. De lo anterior fluye que sólo los documentos públicos que contengan información personal pública pueden ser objeto de libre acceso.

Asimismo, la Sentencia T-161/11 de 10 de marzo, de la misma Corte, expresa: ‘…Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley’. En Sentencia C- 488 de 93 se definió la noción de lo de este derecho de la siguiente manera: ‘un derecho que expresa la tendencia natural del hombre hacia el conocimiento. El ser humano está abierto a la aprehensión conceptual del entorno para reflexionar y hacer juicios y raciocinios sobre la realidad. Es en virtud de esta tendencia que a toda persona se le debe la información de la verdad, como exigencia de su ser personal’.

En ese sentido, si bien nuestra norma constitucional no define ni establece el derecho de todo ciudadano a acceder a documentos públicos, bajo la orientación contenida en la jurisprudencia glosada supra, se concluye que el acceso de toda persona al conocimiento de documentos públicos es una manifestación concreta del derecho de petición consagrada por el art. 24 de la CPE y del derecho a la información instituida por su art. 21.6, coligiendo de esta manera, tal cual lo refiere la jurisprudencia citada supra, que en un estado de derecho, el Estado mediante sus órganos públicos debe actuar de manera transparente, teniendo todo ciudadano la aptitud de poder revisar las actuaciones públicas, pues tal cual lo expresa la jurisprudencia comparada, los documentos con contenido privado, en manos del Estado, son públicos y mientras no exista ley que prohíba su exhibición, debe garantizarse el acceso al mismo, siempre que el interesado acredite su interés legítimo para acceder a los documentos que solicita” (las negrillas fueron adicionadas).

Por su parte, la SCP 0105/2018-S4 de 10 de abril, señaló que: “Respecto a los alcances del derecho de acceso a la información, el   art. 21.6 de CPE establece que, las bolivianas y los bolivianos tienen derecho: ‘A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectivaʼ; en ese contexto, la SC 0788/2011-R de 30 de mayo, respecto a los alcances del referido derecho señalo que: ‘…abarca la prerrogativa de dar y recibir noticias sin restricciones previas, sin control total y sin limitación de fronteras, el derecho a la información implica un conjunto de derechos, entre los que se encuentran el derecho a conocer hechos, que supone el amplio acceso a la información, el derecho a los juicios, que supone la posibilidad de emitir una valoración sobre los mismos, el derecho a comunicar libremente, que significa la libre transmisión de los hechos, ideas y criterios a más de juicios de valor, el derecho a la discusión pública, o sea, la posibilidad de amplio debate de ideas. El derecho a ser informado, por su parte, abarca la posibilidad de recibir datos, escuchar criterios, relatos de hechos, discusiones, etc. Son sujetos del derecho a la información en su dimensión activa, los medios de comunicación social; las personas individuales; en general grupos sociales de cualquier naturaleza; y sujetos pasivos, las personas individuales o grupos colectivosʼ.

Este derecho se encuentra también reconocido por los instrumentos internacionales, entre ellos, en el art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), en cuyo texto, después de proclamar el derecho a la libre expresión, afirma que: ʽ…este derecho incluye el de (…) recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresiónʼ, concordante con el art. IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, donde se dispone que: ʽToda persona tiene derecho a la difusión del pensamiento por cualquier medioʼ; en los arts. 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 13.1 de La Convención Americana sobre los Derechos Humanos, que de manera idéntica, lo consagran como parte del derecho a la libertad de expresión en sentido que ʽ…comprende a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideraciones de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elecciónʼ. En ese mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, interpretando el art. 13 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, en la opinión consultiva sobre ‘La Colegiación obligatoria de periodistasʼ, señaló que la libertad de pensamiento y expresión ʽcomprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole y, en consecuencia, existe una doble dimensión del derecho: individual y social. Así en la dimensión individual, nadie puede ser arbitrariamente impedido de manifestar su pensamiento, comprendiendo además, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundirlo; en la social, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.

En ese orden, el derecho a la información forma parte del derecho a la libre expresión e implica la facultad de toda persona a solicitar información de las instituciones públicas, quienes se encuentran obligadas a proporcionarla, salvo algunos supuestos en los que se determina la confidencialidad de los datos, confidencialidad que debe ser razonable y destinada a la protección de determinados valoresʼ.

Se trata de un derecho fundamental que consolida el funcionamiento y la preservación de los sistemas democráticos, con relación al cual, es posible establecer que se lo satisface cuando: a) Se pone a disposición la información; b) Se justifican las razones de su negativa, cuando existe alguna causal que implique información de acceso restringido; y, c) Se acredita la inexistencia de la información” (las negrillas fueron adicionadas).

III.2.  Análisis del caso concreto

De la compulsa realizada al legajo procesal probatorio, se tiene una primera nota presentada el 17 de marzo de 2021, por el accionante ante Nuria Gisela Gonzáles Romero, Fiscal Departamental de Cochabamba, peticionando se le proporcioné: “…instructivas de orden estrictamente procesal que se emite en la Fiscalía General del Estado y la Fiscalía Departamental de Cochabamba…” (sic), siendo respondida mediante proveído PROV. 650/N.G.G.R./2021 de 18 de marzo, en sentido que: “…el solicitante deberá acudir al fin peticionado a la Fiscalía General del Estado…” (sic [Conclusión II.1]); asimismo, se arrimó escrito con recepción de 9 de marzo de 2022, por la Fiscalía General del Estado, donde el impetrante de tutela requirió: “A fin de culminar un trabajo académico sobre el Código de Procedimiento Penal, me gustaría complementar dicho trabajo, interpretando y corroborando ciertos criterios que se plasman en las instructivas de orden estrictamente procesal que se emiten en la Fiscalía General del Estado y que se comunican a los fiscales para el manejo cotidiano de sus casos, información que considero es p[ú]blica, y no está sujeta a reserva legal alguna, por lo que pido muy respetosamente, se me extiendan las mismas (…) aclarando que solo me interesan las instructivas de carácter procesal penal, y no aquellas de carácter interno o reservado…” (sic), siendo contestado a través de Nota CITE: FGE/DAJ 204/2022 de 25 de marzo, que: “…no corresponde dar curso a lo impetrado por su persona, en razón a que las instructivas de orden procesal encuentran su fundamento en la normativa procesal penal vigente de acceso y conocimiento general, constituyéndose además en instrumentos de uso interno dirigidos exclusivamente a los Fiscales, personal de apoyo a la función fiscal y otros relacionados al ejercicio de la acción penal pública” (sic [Conclusión II.2]).

Ante dicho rechazo, el peticionante de tutela activó la presente acción tutelar, aduciendo que el Fiscal General demandado se niega a proporcionarle las instructivas y directrices de carácter procesal penal para fiscales en el manejo cotidiano de los casos asignados, documentación que le fuera útil para culminar un trabajo académico de la materia procesal penal, constituyendo estas instrucciones institucionales de naturaleza pública no sujetas a la regla de reserva o secreto de Estado, cuya negativa no garantizaría la transparencia del ejercicio del poder público, el control social y la rendición pública de cuentas.

Sobre el derecho al acceso a la información, que es objeto de análisis en la problemática descrita ut supra, la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, fue enfática al definirlo como una potestad en favor de toda persona para requerir información de carácter público a las entidades públicas con el fin de interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o colectiva; sin embargo, si bien las mismas se encuentran en la obligación de proveerla, existen salvedades donde su facilitación deberá ser mesurada y razonable en sentido de proteger ciertos valores o la confidencialidad de datos, así como, en circunstancias en que la ley prohíba su exhibición, estableciéndose expresamente que una solicitud se entenderá por satisfecha cuando: “…a) Se pone a disposición la información; b) Se justifican las razones de su negativa, cuando existe alguna causal que implique información de acceso restringido; y, c) Se acredita la inexistencia de la información…” (SCP 0105/2018-S4 de 10 de abril).

En el caso de autos, de la compulsa a los antecedentes descritos en la parte conclusiva del presente fallo constitucional, se tiene que inicialmente el impetrante de tutela peticionó se le faciliten los instructivos del Ministerio Público para fiscales ante la Fiscalía Departamental de Cochabamba, cuya titular le hizo conocer el proveído PROV. 650/N.G.G.R./2021, indicándole que debe acudir ante la Fiscalía General del Estado, oficina a la cual -previniendo dicha respuesta- con el tenor de lo impetrado mediante nota el 9 de marzo de 2022, aclarando que requiere dicha documentación para terminar un proyecto académico, mereció respuesta a través de Nota CITE: FGE/DAJ 204/2022, comunicándole que: “…no corresponde dar curso a lo impetrado por su persona, en razón a que las instructivas de orden procesal encuentran su fundamento en la normativa procesal penal vigente de acceso y conocimiento general, constituyéndose además en instrumentos de uso interno dirigidos exclusivamente a los fiscales, personal de apoyo a la función fiscal y otros relacionados al ejercicio de la acción penal pública” (sic), siendo este el motivo principal de reclamación de esta acción de tutela.

Ahora bien, para el análisis del caso de autos, cabe considerar el contendido de la solicitud requerida por el accionante el 9 de marzo de 2022, a través de la cual le pide a la autoridad demandada: “A fin de culminar un trabajo académico sobre el Código de Procedimiento Penal, me gustaría complementar dicho trabajo, interpretando y corroborando ciertos criterios que se plasman en las instructivas de orden estrictamente procesal que se emiten en la Fiscalía General del Estado y que se comunican a los fiscales para el manejo cotidiano de sus casos, información que considero es p[ú]blica, y no está sujeta a reserva legal alguna, por lo que pido muy respetosamente, se me extiendan las mismas (…) aclarando que solo me interesan las instructivas de carácter procesal penal, y no aquellas de carácter interno o reservado…” (sic), tendiéndose de una lectura meticulosa al tenor y narrativa de lo solicitado, el accionante no pidió una información personal, sino, hizo referencia a documentación relacionada con la funcionalidad y actividad propia del Ministerio Público en relación a su personal, instrucciones y directrices para la organización y forma de trabajo del mismo, cuya información no tiene ningún vínculo con la administración pública propiamente, o con asuntos de interés público, más aún si en el caso, el nombrado lo pide para poder efectuar un labor académica sin especificar sobre qué, o cuando menos presentar en qué medida lo requerido pueda ser utilizado en beneficio público.

A ello se suma que lo impetrado por el peticionante de tutela referente a solicitar todas las instructivas, resulta general e impreciso, que si bien procura aclarar que se refiere a las de carácter procesal penal, no indica en específico a cuáles concretamente alude; es decir, de qué gestiones, de qué lugares o distritos jurisdiccionales, si se refiere a las de gestiones pasadas, las vigentes o las que fueron dejadas sin efecto, que al no advertirse del contenido de la solicitud dichas referencias deriva en una reclamación imprecisa; lo que, impide tener certeza de lo requerido a efectos de compulsar la negativa con la pretensión de la acción tutelar activada.

Por otro lado, tal como se tiene descrito en el punto de conclusiones de este fallo constitucional, la respuesta otorgada mediante Nota CITE: FGE/DAJ 204/2022, haciendo conocer al impetrante de tutela la negativa de proporcionarle la documentación que requiere; así como, le explica los motivos y razones de su impedimento, precisando que las instructivas son de orden procesal, cuyo contenido se encuentra en la normativa procesal penal vigente de acceso y conocimiento público general, además, que dichas directrices son de uso interno institucional y están dirigidos exclusivamente a los fiscales y al personal de apoyo que realiza la función fiscal y ejerce la acción penal pública, respuesta que según la jurisprudencia glosada en la parte in fine del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cumple con el segundo presupuesto de satisfacción desarrollado; en sentido de que, se justifican los motivos de la negativa de poder proveerlos en la respuesta, acomodando su accionar en el segundo inciso relativo a los supuestos en los que se entiende como satisfecho el derecho de acceso a la información; puesto que, si bien negó la entrega de lo solicitado; empero, se justificó en virtud a que constituye en flujo de documentación institucional que tiene un uso interno para el personal del Ministerio Público.

Consiguientemente, no se tiene que el Fiscal General demandado hubiese negado el acceso a la documentación requerida por el accionante, sino que no podía proporcionarla, en ese marco justificó y explicó de manera razonable los motivos de su negativa, en observancia de la jurisprudencia constitucional precisada, máxime si la solicitud impetrada por el nombrado era imprecisa y general, cuya respuesta dada -según lo desarrollado líneas arriba- hubiera satisfecho su pretensión, no evidenciándose lesión alguna al derecho de acceso a la información, correspondiendo en consecuencia denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, obró de forma correcta.