SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0385/2024-S3

El accionante denuncia el incumplimiento del art. 92.II de la LRDPB; alegando a la vez la vulneración de su derecho a la presunción de inocencia, debido a que, conforme a esa norma, en caso de absolución con resolución ejecutoria se le repondrá el salario no pagado sin pérdida de antigüedad y el Comando General de la Policía Boliviana restituirá al absuelto a sus funciones a la conclusión del proceso, y si bien en su caso fue restituido a su función policial por el Comando General de la Policía Boliviana al haberse pronunciado Resolución absolutoria a su favor; empero, con argumentos discrecionales el Director Nacional de Personal a.i. y el Director Administrativo, ambos de la Policía Boliviana, ahora accionados, no restituyeron su antigüedad y menos los salarios no percibidos por el lapso de veintinueve meses, pretendiendo no dar cumplimiento con el mandato normativo previsto por el art. 92.II de LRDPB.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la Constitución Política del Estado (CPE) establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de los servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

De la misma forma, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), expresamente determina que: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, señaló que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley”.

Ahora bien, respecto al objeto de esta acción tutelar, el referido fallo constitucional señaló que busca: “…garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional (las negrillas son nuestras).

Respecto a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: “a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas nos corresponden).

III.2. Diferencia entre la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional por omisión

         La SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, mencionando a la SCP 0777/2012 de 13 de agosto, precisó que: “La acción de amparo constitucional por omisión, encuentra su diferencia frente a la acción de cumplimiento, conforme lo ha establecido la línea jurisprudencial en la SC 0258/2011-R, al señalar que: ‘…corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”’ (las negrillas nos corresponden).

III.3. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0548/2013, estableció que: “…ante la presentación de una acción de cumplimiento debe analizarse por el juez o tribunal de garantías i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte la SCP 0447/2019-S2 de 24 de junio, respecto a la improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible, señaló que: “Sobre el objeto que da lugar a la procedencia en esta acción de defensa, José Antonio Rivera Santivañez, refirió que: “La acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal, no debiendo estar sujeto dicho mandato, deber u obligación a condición alguno y el mismo emerja de manera indubitable y directa norma constitucional y legal”.

De igual modo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SC 0258/2011-R, reiterada por la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, entre otras, fue preciso al establecer la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible como elemento necesario para la viabilidad de esta acción tutelar consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal.

En ese entendido, si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambiguos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigua.

La jurisprudencia constitucional, también estableció la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento -la realización de un deber omitido por la administración pública- y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos, por cuanto no resulta ser lo mismo el incumplimiento de un deber concreto, objetivo, específico previsto en la Norma Suprema o en las leyes, que la omisión de un deber genérico y además subjetivo, ambos vinculados a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este último caso se halla en el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional (SSCC 0258/2011-R y 1325/2011-R de 26 de septiembre; y, SCP0991/2017-S3 de 29 de septiembre, entre otras)” (las negrillas son nuestras).

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia el incumplimiento del art. 92.II de la LRDPB; alegando a la vez la vulneración de su derecho a la presunción de inocencia, debido a que, conforme a esa norma, en caso de absolución con resolución ejecutoria se le repondrá el salario no pagado sin pérdida de antigüedad y el Comando General de la Policía Boliviana restituirá al absuelto a sus funciones a la conclusión del proceso, y si bien en su caso fue restituido a su función policial por el Comando General de la Policía Boliviana al haberse pronunciado Resolución absolutoria a su favor; empero, con argumentos discrecionales el Director Nacional de Personal a.i. y el Director Administrativo, ambos de la Policía Boliviana, ahora accionados, no restituyeron su antigüedad y menos los salarios no percibidos por el lapso de veintinueve meses, pretendiendo no dar cumplimiento con el mandato normativo previsto por el art. 92.II de LRDPB.

Identificado el objeto procesal de la presente acción de defensa, se tiene que el art. 92.II de la LRDPB, relacionado a la resolución absolutoria emitida dentro de procesos administrativos disciplinarios policiales, señala que: “En caso de absolución con Resolución Ejecutoriada se le repondrá el salario no pagado, sin pérdida de antigüedad y el Comando General de la Policía Boliviana le restituirá a sus funciones y publicará un comunicado interno sobre la absolución”.

Ahora bien, conforme a lo establecido en los Fundamentos Jurídicos precedentes de este fallo constitucional, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional, precisó el objeto, la naturaleza jurídica y los presupuestos de improcedencia de esta acción de cumplimiento; es así que, para que sea viable la presente acción de cumplimiento la misma debe cumplir con la existencia de requisitos a ser corroborados en cuanto a que el deber omitido debe encontrarse enunciado de manera imperativa, clara, concreta y exigible, debiendo encontrarse vinculado con la conducta omisiva del servidor público que tiene la facultad y competencia para cumplir con ese deber, tomando en consideración además, que el propósito concreto de esta acción tutelar es efectivizar el cumplimiento de deberes que deben encontrarse de manera expresa y específica en la norma constitucional o legal e igualmente tiene que estar vinculada a una autoridad concreta competente; ya que, la presente acción de defensa, no tiene como fin el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional o legal, sino el acatamiento de su finalidad siendo por ello categorizado como finalista más que formalista.

En ese marco, si bien en la segunda parte de la disposición ahora cuestionada de incumplida, -art. 92.II de la LRDPB-, establece con claridad que “…el Comando General le restituirá a sus funciones y publicará un comunicado interno sobre la absolución”; -hablando de los funcionarios policiales que fueron sometidos a un proceso administrativo disciplinario policial, y que merecieron una resolución de absolución -; sin embargo, en cuanto a que la absolución con la resolución ejecutoriada “…se le repondrá el salario no pagado, sin pérdida de antigüedad…” (sic), dicho contenido no alude ni determina de manera específica ni concreta qué servidor público o autoridad deberá asumir ese mandato; por lo que, esa disposición no contiene una orden exigible a una autoridad específica, como señala la jurisprudencia constitucional referida en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional; puesto que,  como se indicó, la finalidad de la presente acción tutelar es exigir el cumplimiento de deberes taxativamente previstos en el contenido de la norma, impidiendo la posibilidad que a través de interpretaciones se sustituya esa ausencia y se generen obligaciones inexistentes en el contenido normativo; de la misma manera se debe aclarar que las disposiciones supuestamente incumplidas deben tener un carácter imperativo, específico y concreto, no pudiendo por ello estar consignados de manera general o ambigua, situación que en el caso hoy analizado ocurre, por cuanto al no especificar de manera concluyente qué autoridad debe reponer los salarios no pagados a consecuencia de la instauración de un proceso administrativo disciplinario policial sobre el cual se pronunció una resolución absolutoria ejecutoriada, dicha norma se encuentra formulada de manera genérica y además de aplicación subjetiva, situación que implica una vinculación a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales encontrándose en el ámbito de protección y tutela de la acción de amparo constitucional; es así que, lo solicitado por el accionante no se encuentra relacionado con un deber expreso y exigible, presupuestos que al no encontrase concurrentes establecen que los Directores ahora accionados, no incurrieron en el incumplimiento del art. 92.II de la LRDPB; por consiguiente, no corresponde conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera incorrecta.