SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0386/2024-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, a la petición, a la protección de un adulto mayor y, al acceso a una justicia pronta y oportuna; toda vez que, habiéndose acogido al beneficio de la jubilación al haber desempeñado funciones en COSSMIL por más de ocho años como enfermera, se vio sorprendida; en virtud a que, la citada entidad de manera arbitraria determinó desafiliarla del indicado seguro de salud, pese a que fue su último ente gestor de salud y a su vez procedió con el descuento del 5% de su renta para dicha cobertura; por tal circunstancia, habiendo reclamado ese hecho y siendo rechazada su petición de ser habilitada en el mencionado seguro, interpuso en primera instancia recursos de reclamación ante el Gerente de Seguros y la Junta Superior de Decisiones de esa institución; empero, transcurridos treinta y seis días sin que exista respuesta a lo impetrado, formuló ante las referidas instancias recursos de apelación alegando la existencia del silencio administrativo negativo, sin que dichas impugnaciones fueran respondidas hasta la interposición del presente mecanismo de defensa, soslayándose su calidad de persona adulta mayor y su delicado estado de salud.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Improcedencia del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo

Con relación al tópico, la SCP 0156/2022-S3 de 31 de marzo, citando a la SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre, estableció que: “‘…a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: b.1) Ausencia de respuesta formal; b.2) Falta de respuesta material; b.3) Inexistencia de argumentación motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, c) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito’.

Por su parte, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0249/2017-S3 de 27 de marzo y 0124/2018-S4 de 16 de abril, entre otras, establecieron que no corresponde la tutela del derecho de petición cuando la petición se encuentre vinculada a la pretensión contenida en una demanda o un recurso de impugnación dentro de un proceso judicial o administrativo” (énfasis agregado).

Por otra parte, respecto a los alcances del derecho a la petición y su diferenciación de una pretensión procesal este Tribunal a través de la SCP 0124/2018-S4 de 16 de abril, asumiendo la línea de la                SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, sostuvo que: «…“Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que            -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionarioʼ.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso”.

Respecto a los ámbitos procesales de aplicación del citado precedente, la SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, estableció que: “…por sus implicancias resulta plenamente aplicable en todo proceso contencioso, es decir, dentro una causa donde se constituyan partes procesales en controversia, donde una es la parte actora que tiene una pretensión y otra que se oponga a ella, debiendo las mismas ser sustanciadas en el marco de una norma adjetiva y resueltas en observancia del debido proceso, en ese entender será la norma procesal la encargada de regular los plazos, etapas e instancias procesales, al que las partes, coadyuvantes y otros sujetos procesales se encuentran sometidas, en razón a que las normas procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio; por lo que, toda pretensión activada dentro de un proceso no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición de manera pura y llana, sino se encuentran sometidas a la observación de un procedimiento, a términos y plazos procesales”.

En conclusión, a la luz de la doctrina, entendimientos y jurisprudencia constitucional glosada, el derecho de petición no puede ser invocado dentro de un procedimiento judicial o administrativo para solicitar a una determinada autoridad la ejecución de un acto procesal que por imperio de la ley esta compelida a realizarla, debiendo en todo caso, únicamente observar las reglas del debido proceso, los plazos establecidos a tal efecto y la “pretensión” de las partes en relación al citado acto» (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

De los hechos que motivan la presente acción tutelar se tiene que, la accionante denuncia la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, a la petición, a la protección de un adulto mayor, y al acceso a una justicia pronta y oportuna; toda vez que, habiéndose acogido al beneficio de la jubilación, al haber desempeñado funciones en COSSMIL por más de ocho años como enfermera, se vio sorprendida; en virtud a que, la citada entidad de manera arbitraria determinó desafiliarla del indicado seguro de salud, pese a que esa instancia fue su último ente gestor de salud y a su vez procedió con el descuento del 5% de su renta para dicha cobertura; circunstancia por la cual, habiendo reclamado ese hecho y siendo rechazada su petición de ser habilitada en el mencionado seguro de salud, interpuso en primera instancia recursos de reclamación ante el Gerente de Seguros y la Junta Superior de Decisiones de esa institución; empero, transcurridos treinta y seis días sin que exista una respuesta a lo impetrado, formuló ante las referidas instancias recursos de apelación, alegando la existencia del silencio administrativo negativo; no obstante, dichos recursos no fueron respondidos hasta la interposición del presente mecanismo de defensa, sin considerar su calidad de persona adulta mayor y su delicado estado de salud.

De la compulsa de antecedentes, se tiene memorial presentado el 4 de febrero de 2022, por la accionante a la Gerencia de Seguros de COSSMIL, solicitando proceder con su habilitación al seguro médico, alegando que al haberse jubilado de esa institución y en mérito a que la misma habría procedido con el descuento del 5% de su renta de jubilación, le correspondía dicho beneficio (Conclusión II.1); la cual fue respondida por el mencionado Gerente mediante Nota GSE. DAFI. 127/2022 de 15 de marzo, en la que comunicó a la prenombrada que de acuerdo a la aceptación de su renuncia voluntaria, y desde su baja no se encontraría dentro del alcance dispuesto en el art. 3 de la Ley de Seguridad Social Militar, la cual refiere que los empleados de dicha institución son igualmente protegidos por el sistema integral de prestaciones (Conclusión II.2); por lo que, el 1 de abril de 2022, interpuso recursos de reclamación contra dicha decisión ante la Gerencia de Seguros y la Junta Superior de Decisiones, ambas de COSSMIL, solicitando se remita obrados a las mismas o en su caso a la autoridad correspondiente a objeto de resolver la impugnación planteada (Conclusiones II.3 y 4); sin embargo, ante la no respuesta a esas impugnaciones, operando el silencio administrativo negativo, el 6 de mayo del mismo año, presentó ante las prenombradas instancias, recursos de apelación respectivamente (Conclusiones II.5 y 6).

Posteriormente, a través del memorial desplegado el 13 de mayo de similar año, la peticionante de tutela pidió pronunciamiento expreso a sus recursos interpuestos (Conclusión II.7); por lo que, el citado Gerente de Seguros      -demandado-, dando respuesta a lo impetrado, por medio de la Nota GSE/DAFI. 361/2022 de 16 de mayo, manifestó que el departamento de afiliaciones de la mencionada Gerencia se encontraría realizando las gestiones necesarias ante las instancias correspondientes de COSSMIL, para recabar mayor información referente a la problemática expuesta (Conclusión II.8); no obstante, se tiene a su vez la Nota GSE/DAFI. 481/2022 de 23 de mayo, a través de la cual, el mencionado Gerente en respuesta al recurso de reclamación presentado por la accionante, manifestó que, conforme a lo establecido en el art. 183 de la Ley de Seguridad Social Militar, las decisiones de las Comisiones de Prestaciones, podrán ser observadas por los asegurados a través del recurso de reclamación planteado ante la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL “…no siendo posible la interposición de un Recurso de Reclamación a Notas, como se puede identificar en el presente caso” (sic [Conclusión II.9]); cursando finalmente la Nota JSD – A.J. 484/2022 de 18 de agosto, emitida por William Maldonado Averanga, representante de Oficiales del Servicio Activo de la Fuerza Aérea Boliviana a.i. de la Honorable Junta Superior de Decisiones de COSSMIL, mediante la cual, en mérito al recurso de apelación interpuesto por la impetrante de tutela, puso en conocimiento de la misma, que de acuerdo a lo establecido en el DL 11901 no corresponde emitir criterio alguno o derivarse el mismo, más aun teniendo en cuenta que su recurso de reclamación no fue elevado a la Junta respectiva como corresponde; por tal aspecto no podría interponerse recurso de apelación, alegando que en el presente caso habría operado el silencio administrativo (Conclusión II.10).

           Conforme a lo glosado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, impele tener presente que el derecho a la petición no puede ser invocado dentro de un procedimiento judicial o administrativo a efecto de solicitar a una determinada autoridad la ejecución de un acto procesal que por imperio de la ley está compelida a realizar; toda vez que, la tutela del citado derecho no corresponde cuando este se encuentra vinculado a la pretensión contenida en una demanda o recurso de impugnación dentro de un proceso judicial o administrativo.

Ahora bien, conforme los antecedentes glosados y las Conclusiones arribadas en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se advierte que la accionante después de haber desempeñado funciones como enfermera en COSSMIL por más de ocho años y posteriormente haberse acogido al beneficio de la jubilación, se vio sorprendida; debido a que, la citada entidad de seguridad social de manera arbitraria determinó desafiliarla del indicado seguro de salud, donde no tomó en cuenta que esa instancia fue su último ente gestor de salud y que a su vez procedió con el descuento del 5% de su renta de jubilación para dicha cobertura; por tal circunstancia, reclamando ese hecho a través del memorial presentado el 4 de febrero de 2022, fue respondida por el Gerente demandado mediante Nota GSE. DAFI. 127/2022, comunicando a la nombrada, que en mérito a la aceptación de su renuncia voluntaria, la misma desde su baja no se encontraría dentro del alcance dispuesto en el art. 3 de la Ley de Seguridad Social Militar, el cual refiere que los empleados de dicha institución son protegidos por el sistema integral de prestaciones; situación por la que, presentó recursos de reclamación ante el Gerente de Seguros y la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL; sin embargo, estas al no manifestarse respecto a las solicitudes impetradas en el lapso de tiempo de treinta y seis días, dio curso a que la mencionada formule ante esas instancias recursos de apelación alegando la existencia del silencio administrativo negativo; pese a ello, dichos recursos -tanto los de reclamación como de apelación- no fueron respondidos hasta la interposición del presente mecanismo de defensa.

No obstante ello y, de acuerdo a lo manifestado por la impetrante de tutela, corresponde tener presente que si bien esta refiere que los actos administrativos emanados por los demandados no otorgaron una respuesta clara y concreta a sus solicitudes presentadas; impele tener en cuenta que las mismas fueron dadas dentro del establecimiento de un procedimiento administrativo sujeto a leyes y normas reglamentarias que contemplan requisitos y plazos a efecto de decidir el fondo de la pretensión; circunstancia por la cual, de acuerdo a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que el derecho a la petición no puede ser invocado en virtud de obtener tutela dentro de un procedimiento administrativo reglado, en el cual la prenombrada asumiendo que la Nota GSE. DAFI. 127/2022 puso fin a una solicitud, conforme lo dispuesto en los arts. 183 y 184 de la Ley de Seguridad Social Militar, formuló ante el Gerente de Seguros y la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL -ahora demandados- recursos de reclamación y posteriormente de apelación en mérito a haberse suscitado el silencio administrativo; circunstancia que evidencia la existencia de un procedimiento administrativo en el que está en discusión una pretensión, correspondiendo en consecuencia de acuerdo a lo señalado precedentemente, denegar la tutela impetrada, en relación a la presunta vulneración del derecho a la petición.

III.3.  Sobre el dimensionamiento de los alcances de la parte resolutiva de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional

           Dada la situación fáctica del caso concreto, es pertinente tomar en cuenta el alcance de la concesión de tutela inicialmente otorgada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que provocó efectos jurídicos en el entendido que la Resolución 181/2022 de 23 de agosto, es de ejecución y cumplimiento inmediato -art. 40.I del Código Procesal Constitucional (CPCo)-; en tal sentido, corresponde traer a colación lo establecido en la SC 0595/2010-R de 12 de julio, que respecto al dimensionamiento de los efectos de los fallos constitucionales determinó que: “…no obstante, en atención a la facultad previsora el Tribunal Constitucional, puede dimensionar los efectos de la Sentencia Constitucional, y de acuerdo a las circunstancias del caso y de manera excepcional toma determinaciones de tal manera que no se genere inseguridad jurídica”.

           Por tal motivo, con base en los principios de previsibilidad y seguridad jurídica, corresponde mantener los efectos de la concesión de tutela dispuesta por la citada Sala Constitucional, mediante la Resolución 181/2022, con la finalidad de evitar que se genere repercusión negativa o menoscabo en el ejercicio de los derechos de la peticionante de tutela, más aun tomando en cuenta la calidad de la misma, quien es adulta mayor y al encontrarse en un delicado estado de salud; debido a que, padece diversas patologías como osteoporosis y ostioartrosis, merece tutela judicial reforzada; por ende, en mérito a lo establecido en la SCP 2353/2012 de 16 de noviembre, resulta necesario tener presente que: “…la protección que las autoridades deben brindar a las personas adultas mayores, debe traducirse en la formulación de políticas públicas (generales) pero también a momento de tomar decisiones particulares que afecten a dicho grupo social, ello en virtud al efecto normativo de los derechos de las personas adultas mayores reconocidos en el art. 67 de la CPE, y la prohibición de abandono establecido en el art. 68 de la Norma Suprema, que conforme al art. 108.1 de la Ley fundamental, alcanza a las autoridades jurisdiccionales”.

Finalmente, en referencia a la transgresión de los derechos a la vida, a la salud, a la protección de un adulto mayor, y al acceso a una justicia pronta y oportuna, invocados por la accionante, corresponde señalar que al no haber argumentado de qué manera los mismos hubiesen sido lesionados, este Tribunal se ve impedido de emitir criterio al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela solicitada, no obró de forma correcta.