SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0387/2024-S3

El accionante denuncia el incumplimiento de la Ordenanza Municipal 101/94 HAM - HCM 102/94 de 13 de septiembre de 1994 y promulgada el 21 de igual mes y año, elevada a rango de ley mediante Ley Municipal Autonómica 078 de 14 de mayo de 2014 y promulgada el 10 de junio del referido año, Ordenanza Municipal G.A.M.L.P. 442/2016 de 25 de octubre y promulgada el 27 del mismo mes de 2016; pese a haber solicitado a los hoy accionados en septiembre y noviembre de 2022, a que cumplan las mismas de manera escrita, controlando los asentamientos ilegales de los comerciantes en las aceras del centro comercial que ocupan y procedan a su reubicación si corresponde; ya que, impiden el ingreso y la libre circulación de las personas, y el desarrollo de sus actividades; notas que no fueron atendidas “a la fecha” de interposición de esta acción de defensa, a pesar de haber acudido ante la máxima autoridad del Gobierno Autónoma Municipal de La Paz.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la CPE establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de los servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

De la misma forma, el art. 64 del CPCo, expresamente determina que: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado” (las negrillas son nuestras).

En ese sentido, toda persona natural o jurídica que considere que un servidor o autoridad pública omitió cumplir una disposición constitucional o legal, tiene la aptitud jurídica para activar este mecanismo constitucional.

Ahora bien, respecto al objeto de la acción de cumplimiento, la citada SC 0258/2011-R de 16 de marzo, señaló que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (las negrillas son nuestras).

Ahora bien, respecto al objeto de la acción de cumplimiento, la citada SC 0258/2011-R señaló que se busca: “…garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

(…)

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas nos pertenecen).

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, estableció que: “a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  La renuencia en la acción de cumplimiento

La SCP 0436/2021-S3 de 10 de agosto, señaló que: «La SCP 0620/2018-S1 de 11 de octubre, citando las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1284/2016-S3 de 22 de noviembre, 0825/2012 de 20 de agosto y 0548/2013 de 14 de mayo, precisó que: “…es deber de los jueces o tribunales de garantías antes de la admisión de una acción de cumplimiento analizar ‘…i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas’’”» (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia el incumplimiento de la Ordenanza Municipal 101/94 HAM - HCM 102/94 de 13 de septiembre de 1994 y promulgada el 21 de igual mes y año, elevada a rango de ley mediante Ley Municipal Autonómica 078 de 14 de mayo de 2014 y promulgada el 10 de junio del referido año, Ordenanza Municipal G.A.M.L.P. 442/2016 de 25 de octubre y promulgada el 27 del mismo mes de 2016; pese a haber solicitado a los hoy accionados en septiembre y noviembre de 2022, a que cumplan las mismas de manera escrita, controlando los asentamientos ilegales de los comerciantes en las aceras del centro comercial que ocupan y procedan a su reubicación si corresponde; ya que, impiden el ingreso y la libre circulación de las personas, y el desarrollo de sus actividades; notas que no fueron atendidas “a la fecha” de interposición de esta acción de defensa, a pesar de haber acudido ante la máxima autoridad del Gobierno Autónoma Municipal de La Paz.

Ante la denuncia de incumplimiento de normativa municipal por parte del accionante, corresponde señalar que de acuerdo a los razonamientos mencionados en los Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se estableció que la finalidad de la acción de cumplimiento es el de garantizar que los deberes concretos contenidos en las normas constitucionales y legales se cumplan, cuando son omitidas por los servidores públicos u órganos del Estado, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; asimismo, en lo que respecta a las causales de improcedencia de la citada acción tutelar, el art. 66.2 del CPCo, refiere que la misma no procede: “Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido”; en consecuencia, la jurisprudencia constitucional determinó que debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, “…que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal” ([SCP 1191/2013 de 1 de agosto] las negrillas son nuestras), y ante la renuencia tácita o expresa de este último, recién se activa esta jurisdicción.

Bajo ese contexto jurisprudencial y de la problemática identificada en la presente acción de defensa, corresponde señalar que la Ordenanza Municipal 101/94 HAM - HCM 102/94 elevada a rango de ley mediante Ley Municipal Autonómica 078, establece que: “Artículo primero.- Disponer la inamovilidad de puestos de venta de gremiales, artesanos, comerciantes minoristas que cuenten con las autorizaciones respectivas, mientras se elabore el Proyecto de Reglamentación de Mercados y de Asentamientos y se apruebe en el H. Concejo Municipal, conforme a nuevas políticas de desarrollo municipal. Artículo Segundo.- Queda terminantemente prohibido, a partir de la fecha, más asentamientos conforme a nuevas políticas de desarrollo municipal”.

Por su parte, la Ordenanza Municipal G.A.M.L.P. 442/2016, prevé que: “ARTÍCULO PRIMERO.- Abrogar la Ordenanza Municipal G.A.M.L.P. N° 509/2014 de 12 de marzo de 2015 y consecuentemente, dejar sin efecto legal alguno la suspensión del Proceso de Carnetización Gremial. ARTÍCULO SEGUNDO.- El Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, deberá llevar adelante el Proceso de Carnetización en todo el Municipio de La Paz. Este proceso de carácter voluntario y gratuito estará sujeto a reglamentación y evaluación periódica, para garantizar la carnetización de la totalidad de los comerciantes minoristas existentes legalmente autorizados. ARTÍCULO TERCERO.- El Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, deberá llevar adelante el Proceso de Carnetización, garantizando el respeto a los procesos administrativos vigentes como ser rectificación de medidas u horarios, cambio de nombre, rubro o mueble, atención secundaria, reubicación y otros que atingen al comercio minorista en vía pública. ARTÍCULO CUARTO.- El Proceso de Carnetización en ningún caso implica el retiro de los puestos legalmente autorizados, ni la emisión de nuevas autorizaciones de asentamiento. ARTÍCULO QUINTO.- La Dirección de Mercados y Comercio en Vías Públicas, instancia competente para la administración del comercio en vía pública, elaborará la reglamentación específica para el Proceso de Carnetización, en coordinación con las federaciones legalmente establecidas. ARTÍCULO SEXTO.- El Órgano Ejecutivo Municipal queda encargado del cumplimiento de lo establecido en la presente Ordenanza Municipal”.

Considerando lo expuesto y revisadas las notas presentadas por el accionante el 16 de septiembre de 2022, ante el entonces Jefe de la Unidad de Mercados y Comercio en Vías Públicas -ahora coaccionado-; el 26 de mismo mes y año, ante el Alcalde hoy accionado; y, el 11 de noviembre de igual año, ante la entonces Presidenta del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (Conclusiones II.1. II.2. II.3. y II.4.), no se advirtió que en las mismas se hubiese reclamado expresamente, ni exigido el cumplimiento de las Ordenanza Municipales en la presente acción tutelar; puesto que, en dichas notas simplemente solicitó la reubicación de puestos de venta, aspecto que tampoco guarda relación con el fondo de las disposiciones legales municipales; en ese sentido y en coherencia con el marco jurisprudencial mencionado en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, no se evidencia la existencia de un reclamo previo y de manera documentada ante las autoridades mencionadas, y menos ante la Secretaria de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero y el Director de Actividades Económicas y Mercados, ambos del citado Gobierno Autónomo Municipal hoy coaccionados, relacionado con el cumplimiento legal del deber omitido, que le permita al accionante acudir a la jurisdicción constitucional interponiendo este mecanismo de defensa.

Por todo lo expuesto, al concurrir en el caso analizado la causal de improcedencia regulada por el art. 66.2 del CPCo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2. que imposibilita el análisis y pronunciamiento de fondo de la problemática expuesta en esta acción de defensa, corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.