SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0389/2024-S3

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’ .

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’” (las negrillas son nuestras).

III.2. Sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento por falta de legitimación pasiva   

Al respecto, la SCP 0051/2013-L de 8 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció que:

“…también resulta pertinente complementar y aclarar al respecto que, esta acción procede contra la autoridad o servidor público, que tiene la suficiente potestad y competencia, para cumplir la disposición constitucional o legal omitida, así la legitimación pasiva guarda directa relación con la omisión del deber concreto, pues si contra quien se demanda no tiene atribuciones para cumplir lo omitido, importará la ineficacia de la acción de cumplimiento” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

La parte accionante alega que la Ministra de Salud y Deportes, no dio cumplimiento a la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 1189 de 17 de junio de 2019; no obstante haberle cursado la Minuta de Comunicación 352/2022-2023, la cual no fue respondida en el plazo previsto por el art. 162 del Reglamento General de la Cámara de Senadores.

Con carácter previo, establecido el problema jurídico material planteado por la parte accionante, debemos establecer si en el presente caso se cumplen con los presupuestos para la procedencia de la acción de cumplimiento; en ese contexto, resulta necesario referirnos a la legitimación pasiva de la accionada.

De los antecedentes y lo obrado en la presente acción de tutela, cabe destacar que se denuncia el incumplimiento, por parte de la accionada, de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 1189 de 17 de junio de 2019, esta norma, prevé textualmente: “En un plazo de hasta sesenta (60) días hábiles a partir de la publicación de la presente Ley, los reglamentos previstos en la presente norma serán aprobados mediante Decreto Supremo” (sic). Nótese, que la norma en cuestión establece, que los reglamentos previstos en dicha Ley, serán aprobados mediante Decreto Supremo.

Bajo ese contexto, cabe destacar que el proyecto de Decreto Supremo que tiene por objeto reglamentar la Ley 1189 -ahora denunciado de incumplido-, conforme se evidencia de la Conclusión II.3 del presente fallo, fue remitido por el Ministro de Salud y Deportes, a la Ministra de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, para su tratamiento conforme a lo establecido en el art. 124 del DS 4857 de 6 de enero de 2023.

Este DS 4857, en su art. 124 prevé el trámite que deben correr todos los decretos supremos, para incorporarlos a la agenda del Consejo de Ministros, para que el Presidente del Estado, conforme a su atribución establecida por el art. 172.8 de la Constitución Política del Estado, dicté

el Decreto Supremo.

Consiguientemente, la labor de dar cumplimiento o no a la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 1189, es decir, de aprobar el Decreto Supremo para reglamentar dicha norma, no corresponde únicamente al Ministerio de Salud y Deportes, por cuanto dicha obligación, conforme a las normas referidas en el párrafo anterior, recae también en el Presidente del Estado, el Consejo de Ministros, los Ministerios de la Presidencia y de Planificación del Desarrollo; y, el Consejo de Política Económica y Social.

De lo desarrollado supra, la Ministra de Salud y Deportes demandada, si bien forma parte del Consejo de Ministros, no es sólo su responsabilidad asumir la labor de aprobar el Decreto Supremo reglamentario. Por lo que, se concluye que la legitimación pasiva no se encuentra acreditada, de acuerdo al entendimiento establecido en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo Constitucional que señala que esta acción tutelar procede contra la autoridad o servidor público, que tiene la suficiente potestad y competencia, para cumplir la disposición constitucional o legal omitida, así la legitimación pasiva guarda directa relación con la omisión del deber concreto, pues si contra quien se demanda no tiene atribuciones para cumplir lo omitido, importará la ineficacia de la acción de cumplimiento. Máxime si en esta causa, dicha autoridad accionada, cumplió con la remisión al Ministerio de la Presidencia, del proyecto de Decreto Supremo que tiene por objeto reglamentar la Ley 1189; situación que evidencia que la Ministra de Salud y Deportes como autoridad accionada, no cuenta con legitimidad pasiva, si consideramos que la emisión del Decreto Supremo extrañado, se constituye en el fondo de los fundamentos, de esta acción tutelar.

No puede soslayarse en este análisis que, la parte accionante en audiencia pública manifestó expresamente que la razón por la que continuaron con esta acción de cumplimiento, es porque en la respuesta de 13 de abril de 2023, la Ministra de Salud y Deportes accionada, no dio certeza que se estén elaborando los tres reglamentos. Aspecto del cual se advierte, por un lado que, la accionante conoció antes de la presentación de esta acción tutelar, que la autoridad demandada remitió al Ministerio de la Presidencia, el proyecto de Decreto Supremo reglamentario, para su tramitación; y, por otra parte que, la pretensión de tutela manifestada por la accionante en audiencia pública, no condice con el objeto de la acción de cumplimiento, conforme al alcance del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que establece que, el objeto de esta acción tutelar es garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado.

De todo lo relacionando, se tiene que la accionante no ha acreditado la legitimación pasiva de la Ministra accionada, por lo que sin ingresar al análisis de fondo de esta acción tutelar, corresponde denegar la tutela postulada.

En consecuencia, la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, al denegar la tutela, aunque con otros fundamentos, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado, y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve CONFIRMAR la Resolución 158/2023 de 14 de agosto, cursante de fs. 132 a 138 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO