SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0396/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 6 y 17, ambos de junio de 2022, cursantes de fs. 195 a 202; y, 206, la accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde 2015 fue trabajadora del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de El Alto del departamento de La Paz, ocupando el cargo de Secretaria del Despacho de la Alcaldesa Municipal, siendo desvinculada de su fuente laboral de manera intempestiva e injustificada a través del Memorándum de Agradecimiento de Funciones DTH/B/0359/2021 de 27 de mayo, sin que para el efecto se haya desarrollado ningún proceso disciplinario previo o incurrido en alguna falta que amerite su destitución.

Habiendo acudido a la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social -entidad identificada como tercera interesada-, se emitió la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/036/2021 de 13 de julio, que fue incumplida por su empleador; en función a lo cual, interpuso una primera acción de amparo constitucional que fue resuelta por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 125/2021 de 9 de septiembre, por la que se dispuso que la señalada Jefatura Regional de Trabajo en apego a la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, adopte la determinación que entienda pertinente, por lo que la mencionada Resolución 125/2021 fue puesta a conocimiento de dicha instancia administrativa el 19 de noviembre de 2021.

Asimismo, el 4 de agosto de 2021, el GAM de El Alto interpuso contra la referida Conminatoria, recurso de revocatoria, mismo que fue rechazado por dicha Jefatura Regional de Trabajo, confirmando totalmente la citada Conminatoria a través de la Resolución Administrativa (RA) JRTEA/VMML/026/2021 de 2 de septiembre.

Por lo que, el 23 de septiembre de 2021, el mencionado GAM interpuso recurso jerárquico que fue resuelto a través de la Resolución Ministerial (RM) 034/22 de 7 de enero de 2022; por la, cual la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora accionada- revocó totalmente la RA JRTEA/VMML/026/2021, así como la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/036/2021, determinando declinar competencia ante la judicatura laboral a efectos de que dicha instancia determine los derechos que asisten a su persona.

Dicha Resolución Ministerial, es lesiva a sus derechos al debido proceso, por cuanto además de referirse a jurisprudencia no vinculante al caso, en su Considerando IV, se advierten los siguientes aspectos carentes de fundamentación y motivación, además de ser incongruentes: a) Señala tres disposiciones legales haciendo mención a un inciso, sin señalar a cuál de estas leyes corresponde; asimismo, “…SEÑALA INCONGRUENTEMENTE QUE LA DEPENDENCIA DEL DESPACHO DE LA ALCALDESA Y EL CARGO DE ASISTENTE C DE ACUERDO AL POAI EL CARGO TECNICO ADMINISTRATIVO A RATIFICA ESTA DEPENDENCIA, ASPECTO INCONGRUENTE YA QUE NO GUARDA COHERENCIA CON EL CARGO MENOS AUN SE UTILIZA AL POAI COMO SOLAMENTE UN INSTRUMENTO DE PLANIFINCACION DE OBJETIVOS ANUALES INDIVIDUALES” (sic); b) En una primera parte se señala y asevera que no se evidencia un retiro injustificado, contrario a señalar que supuestamente se encontraría en condición de servidora pública de libre nombramiento, sin realizar un análisis de los elementos de esta condición, basándose en un precedente jurisprudencial referente a actos consentidos, haciendo mención a que en su caso ello se aplicaría desde el momento de recepción de sus memorándums, cuando dichos extremos no fueron objeto de discusión; c) Incurre en incongruencia omisiva; puesto que, no se refirió sobre la Resolución 125/2021, que fue remitida y puesta en su conocimiento, fallo que ordenó que dicha instancia administrativa debe pronunciarse subsanando las observaciones de acuerdo a la línea jurisprudencial referida en la oportunidad; y, d) Se aseveró la existencia de supuestos hechos controvertidos; lo cual, vulnera su derecho al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, por cuanto emiten un pronunciamiento respaldado solamente en la SCP 0599/2015-S3 de 17 de junio, que resulta inaplicable en su razonamiento jurídico, ya que dicho precedente en ningún momento indica que los hechos controvertidos deben ser analizados en la justicia ordinaria, sino solamente señala que la justicia constitucional no puede dilucidar hechos controvertidos; asimismo, señala precedentes normativos inherentes a la judicatura laboral cuando lo que se debatió fue un proceso en instancia administrativa.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

La impetrante de tutela denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto la RM 034/22 que resolvió de manera infundada revocar actos administrativos en favor de la trabajadora.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 18 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 396 a 398 vta.; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Habiendo la peticionante de tutela acudido con retraso a la audiencia fijada dentro de la presente acción tutelar, únicamente refirió que la Resolución 125/2021, referente al pronunciamiento del primer amparo constitucional interpuesto de su parte, fue puesto a conocimiento de la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, a través de la Cite 216/2021, del 19 de noviembre, y que la revisión de dicho fallo constitucional ante el Tribunal Constitucional Plurinacional aún continuaría en trámite.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus representantes legales en audiencia manifestó lo siguiente: 1) La acción de amparo constitucional interpuesta, es solo una extensa copia de partes de sentencias constitucionales y de la propia RM 034/22; respecto a la cual, se realizan observaciones generales sin establecer de forma clara cuál es el derecho que se considera vulnerado y de qué forma el mismo habría sido lesionado a través de la citada Resolución Ministerial, por lo que se considera que no existe nexo causal en el presente caso; 2) Respecto a la RM 034/22, la misma se encuentra plenamente fundamentada y acorde a derecho, toda vez que en el Considerando III puntos 4 y 5, se hizo referencia al art. 1 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, -modificada por la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019-, que señala que se incorpora al ámbito de la Ley General del Trabajo a las trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de departamento y de El Alto, y en su parágrafo II establece que se exceptúa a las servidoras y servidores públicos electos y de libre nombramiento; así como, a quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales ocupen cargos de Dirección, Secretarías Generales, Ejecutivas, Jefaturas, Asesoría Profesional; asimismo, en el Considerando IV de dicha RM se refirió al argumento vertido por la ahora accionante, respecto a que trabajó en el GAM de El Alto desde la gestión 2015; sin embargo, en antecedentes cursan únicamente dos Memorándums de reasignación, el primero DTH-JCTCH/R/0047/2018 de 16 de marzo, por el cual fue reasignada al cargo Técnico Administrativo A y en el puesto de Recepcionista dependiente del personal del despacho de la Alcaldesa, y un segundo Memorándum DTH-JCTH/R/0028/2021 de 26 de abril, por el cual se le reasignó al cargo de Asistente C en el puesto de Asistente Administrativo, y según refieren ambos  Memorándums, la impetrante de tutela se encuentra sujeta y enmarcada de acuerdo a su cargo a las disposiciones legales de la Ley de Administración y Control Gubernamentales, Ley de Lucha Contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” y el Estatuto del Funcionario Público, y sus decretos reglamentarios, como el Reglamento Interno de la entidad; finalmente, recibió el Memorándum de Agradecimiento de Funciones DTH/B/0359/2021 de 27 de mayo; por el cual, le comunicaron el agradecimiento de funciones en el cargo Asistente C; es decir, el último cargo al que fue reasignada. Al respecto la Resolución Ministerial cuestionada analiza que no es posible cómo fue la forma de su reasignación debido a que de acuerdo al contenido de ambos Memorándums, señalan la aplicación del Estatuto del Funcionario Público; asimismo, observó que en el cargo de Técnico Administrativo A, en el puesto de recepcionista dependía del despacho de la Alcaldesa, conforme lo señala el Plan Operativo Anual Individual (POAI), aclarando que el mismo es un documento que describe las características del cargo como lo establece el art. 17 inc. c) del Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001 -Normas Básicas de Administración de Personal-; 3) Considerando estos elementos se refirió en la RM 034/22, que la ahora peticionante de tutela ocupaba un cargo de libre nombramiento en el marco del art. 5 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; 4) Es importante destacar que en el Considerando IV punto 3 de la RM 034/22, se señaló que en ambos Memorándums de reasignación se hizo referencia de forma clara a la norma aplicable que es el Estatuto del Funcionario Público, aspecto que fue de pleno conocimiento de la accionante; siendo por ello, que se hizo referencia a la jurisprudencia constitucional referente a actos consentidos; 5) En relación a la Resolución 125/2021, emitida en una primera acción de amparo constitucional, la misma no fue adjunta al cuaderno administrativo, aspecto por el cual no fue considerada, empero teniendo conocimiento de los escritos presentados por el GAM de El Alto, se tiene que la tutela habría sido denegada; 6) Se determinó declinar competencia al considerar que existen hechos controvertidos, pues la ahora peticionante de tutela solicitó su reincorporación en virtud a los dos Memorándums de reasignaciones; sin embargo, el entonces empleador refirió que la reincorporación no sería viable porque la impetrante de tutela se encontraba cumplimiento funciones bajo dependencia de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) que es la Alcaldesa, y que tendría un cargo de libre nombramiento, encontrándose fuera del alcance de la Ley General del Trabajo; por lo que, al existir esta situación controvertida, la referida Resolución Ministerial, de manera correcta, concluyó que corresponde que la judicatura laboral resuelva la misma; 7) El procedimiento administrativo de reincorporación laboral que aplica el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y que se encuentra descrito en la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, no tiene la finalidad de definir la naturaleza de la relación laboral, sino verificar la existencia o no de un despido injustificado, a tal efecto dicho Ministerio podrá determinar la reincorporación siempre que el derecho reclamado no haya adquirido carácter contencioso que requiera actividad probatoria; y, 8) Existe una diferencia entre el proceso administrativo y el proceso jurisdiccional, habiéndose considerado que en el caso existe la necesidad del desarrollo de una etapa probatoria respecto a la cual el citado Ministerio no tiene competencia; en ese marco, se citó la “…Sentencia 95/2017 de 11 de agosto…” (sic) emitida por el Tribunal Supremo de Justicia, que al respecto determinó que el órgano administrativo debe resolver el reclamo en tanto la resolución de la controversia no requiera la apertura de etapa probatoria, y que en su caso corresponderá la declinatoria ante el órgano judicial, lo que ocurrió en el presente caso; pues, como se sostuvo, la situación de la impetrante de tutela no se encuentra claramente definida, existiendo contraposición en lo referido por ambas partes y la normativa aplicable a su relación laboral. Marco en el cual solicitó se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Participación de la tercera interesada

Vivian Marleny Mayta Limachi, Jefe Regional del Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, no asistió a la audiencia de garantías ni remitió escrito alguno pese a su notificación cursante a fs. 209.

I.2.4. Intervención del GAM de El Alto

Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del GAM de El Alto del departamento de La Paz, a través de sus representantes legales en audiencia de garantías manifestó lo siguiente: i) Si bien la peticionante de tutela indicó que ingresó en la institución edil en la gestión 2015; empero, de forma intencional omitió señalar bajo qué cargo, siendo este en el de profesional C Asesora Legal de la Sub Alcaldía del Distrito 9, encontrándose exenta de la protección de la Ley General del Trabajo, conforme lo dispone el art. 1.II de la Ley 321; asimismo, la antes citada se constituye en personal de libre nombramiento como también lo sustentó el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, ii) En el recurso jerárquico interpuesto de su parte, se argumentó que no se habría cumplido con el art. 5 de la RM 868/10, debiendo la accionante haber agotado las vías e instancias o recursos administrativos propios del GAM de El Alto, y que la misma no se encontraría dentro de la aplicación de la Ley 321 por ser personal de libre nombramiento, siendo ella la incorporada en el cargo de profesional, así también se dio a conocer que dentro de la primera acción de amparo constitucional interpuesta, la tutela solicitada fue denegada.

I.2.5. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 191/2022 de 18 de agosto, cursante de fs. 399 a 402 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) La RM 034/22, hizo referencia al régimen legal bajo el cual la impetrante de tutela se encontraba trabajando en el GAM de El Alto, sosteniendo que en consideración a los prenombrados Memorándums emitidos, su relación laboral se enmarcó en el régimen del Estatuto del Funcionario Público, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, Ley de Lucha Contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz”, haciendo cita asimismo del art. 5 inc. c) -se entiende del EFP- referente a los funcionarios de libre nombramiento que son aquéllas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos y designados; b) Respecto al cargo de la peticionante de tutela, refirió que primero ostentó el cargo de Técnico Administrativo A, referente al puesto de recepcionista de la Alcaldesa; luego al cargo de Asistente C, en cuanto al primer cargo se manifestó que de acuerdo al POAI presentado se ratifica la dependencia del despacho de la autoridad mencionada y que a su vez se requiere tener conocimiento de la Ley de Administración y Control Gubernamentales; así, como de la responsabilidad por la función pública; c) Asimismo, la autoridad accionada hizo referencia a que no se evidenció que se haya procedido al retiro injustificado de la accionante; toda vez que, de los mencionados Memorándums de reasignación otorgados se establece que la normativa aplicable de acuerdo a las funciones reasignadas a la impetrante de tutela se encontraban sujetos a la previsión del Estatuto del Funcionario Público; d) También se refirió que, la Resolución emitida dentro de una primera acción de amparo constitucional no fue adjunta a la carpeta administrativa, no existiendo ninguna resolución del Tribunal Constitucional Plurinacional que pudiese adquirir calidad de cosa juzgada; e) Se concluyó en la existencia de hechos controvertidos a partir de la relación establecida y expuesta por ambas partes, alegando la trabajadora que corresponde su reincorporación laboral en virtud a los señalados Memorándums de “designación” de funciones, encontrándose la misma en dependencia directa de la Alcaldesa; empero, que de acuerdo a sus funciones tendría un cargo de libre nombramiento, aspectos que deben ser analizados y valorados por la instancia judicial; y, f) Por lo expuesto, se advierte que la RM 034/22 cumple con los requisitos exigidos, lo cual impide dar curso a la tutela solicitada por la parte peticionante de tutela.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no haber obtenido consenso en Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.