SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0396/2024-S2

La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, por cuanto la Ministra accionada, a tiempo de declinar competencia ante la judicatura laboral y en el fondo revocar totalmente la Conminatoria de reincorporación emitida en su favor: 1) Incurriendo en una incongruencia interna, sostuvo que con la reasignación al cargo de Técnico Administrativo A se ratifica la dependencia con el despacho de la Alcaldesa, aspecto que no guarda coherencia con el cargo, basándose en el POAI que solo es un instrumento de planificación; 2) Señaló que su condición sería de servidora pública de libre nombramiento, sin realizar un análisis de los elementos de esta condición, basándose en un precedente jurisprudencial referente a actos consentidos; 3) Concluyó en la existencia de hechos controvertidos, criterio respaldado solamente en la SCP 0599/2015-S3, que resulta inaplicable en su razonamiento jurídico; y, 4) No se refirió respecto a la Resolución emitida en una primera acción de amparo constitucional que fue remitida y puesta en su conocimiento.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Marco normativo sobre los funcionarios o servidores públicos electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos

Al respecto, la SCP 0067/2023-S3 de 23 de marzo, en un análisis normativo realizado sobre el tema, estableció que: “El art. 233 de la CPE, establece que: ‘Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento’.

A su vez, el art. 4 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, define al servidor público, como: ‘…aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley…’, alcanzando esa definición a ‘…dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración’. En el art. 5 del referido Estatuto, se establece una clasificación de los funcionarios públicos, indicando que:

‘a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.

 b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.

e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias’.

El art. 7.II del referido Estatuto, en cuanto a los derechos de los que gozan los funcionarios públicos, señala, entre otros, a los siguientes: ‘a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad. (...) c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten a situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios. d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos’.

Bajo ese contexto, el art. 71 del mencionado Estatuto, respecto a la condición de funcionario provisorio, determinó que: ‘Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley’.

Por su parte, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP) aprobadas por el DS 26115 de 16 de marzo de 2001, que aprueba, en su art. 13.I establece que el procedimiento para la clasificación y valoración de puestos en las entidades de la Administración Pública, serán determinadas en su Reglamento Específico, en el marco de las directrices emitidas por el Servicio Nacional de Administración de Personal. Al efecto, refiere que los puestos se clasificarán en las siguientes categorías:

a)   Superior, comprende puestos que se encuentran en la cúspide de una entidad y son responsables de su conducción. Esta categoría está conformada por el primer y segundo nivel de puestos de la entidad.

En esta categoría se encuentran los funcionarios electos y designados, señalados en el Estatuto del Funcionario Público.

b)   Ejecutivo, comprende puestos cabeza de áreas y unidades organizacionales dependientes de puestos superiores. Esta categoría está conformada por el tercer y cuarto nivel de puestos de la entidad.

En el tercer nivel se encuentran los funcionarios de libre nombramiento. El cuarto nivel corresponde al máximo nivel de la carrera administrativa establecida en la Ley del Estatuto del Funcionario Público y su reglamento.

c)   Operativo, comprende puestos que desarrollan funciones especializadas, dependiendo de puestos superiores o ejecutivos. Está conformada desde el quinto al octavo nivel de puestos de la entidad.

En esta categoría se encuentran los funcionarios de carrera administrativa y comprende los niveles de profesional, técnico-administrativo, auxiliar y de servicios, en forma descendente.

Los funcionarios de libre nombramiento ocuparán solamente puestos con funciones administrativas de confianza y asesoramiento especializado y técnico, a los puestos de la categoría superior de una entidad…’” (las negrillas nos corresponden).

III.2. La fundamentación, motivación y congruencia como elementos del debido proceso

La SCP 0559/2020-S3 de 16 de septiembre, asumiendo los entendimientos establecidos por la jurisprudencia constitucional y citando la SCP 0753/2019-S1 de 26 de agosto, precisó que: [«La SCP 1250/2015-S3 de 9 de diciembre, sobre este particular señaló: “El derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el art. 115.II de la CPE, el cual dispone: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones’, a su vez, el art. 117.I de la misma Norma Suprema, señala: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…’.

‘(…) la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. Así la SC 1365/2005-R de 31 de octubre entre otras’.

(…)

…Sobre este particular la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Tristán Donoso Vs. Panamá sostuvo que: “…la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática; en tal sentido, se tiene que la motivación debe ser entendida como la justificación razonada de los fallos mediante la cual el juzgador arriba a una conclusión y asume una decisión; imperativo por el que toda resolución debe contener el desarrollo de los razonamientos de hecho por los cuales se emite el pronunciamiento vinculados con cada uno de los asuntos sometidos a la decisión del juzgador, esto es, las razones fácticas y circunstancias de hecho y probatorias que sustenten la determinación asumida, constituyendo por ende la motivación de todo fallo un deber fundamental inexcusable al momento de resolver los asuntos que conozcan.

Por otra parte, la fundamentación constituye la estructura jurídico-legal que sustenta los entendimientos fácticos expresados por el administrador de justicia, quien recurre sistemáticamente a las normas relevantes del ordenamiento jurídico a objeto de resolver las causas sujetas a su conocimiento, ello implica que las razones fácticas o criterios que son parte de la motivación se subsumen a la norma aplicable al caso, configurando ello los razonamientos legales de la decisión, así en el caso concreto de un proceso penal, la fundamentación se constituye en una garantía de observancia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de los ciudadanos de ser juzgados por las normas vigentes que rigen los procesos a los cuales están sometidos».

Por su parte, la SCP 0619/2018-S1 de 11 de octubre, en lo concerniente al principio de congruencia, señaló que: «Al respecto la SCP 1302/2015-S2 de 13 de noviembre, estableció que: “Como se dijo anteriormente, la congruencia de las resoluciones judiciales y administrativas, constituye otro elemento integrador del debido proceso, al respecto la SC 0358/2010-R de 22 de junio, señaló lo siguiente: ‘la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes’.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 1083/2014 de 10 de junio, sostuvo que el principio de congruencia: ‘…amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión’”»] (las negrillas nos corresponden).

III.3. De la relevancia constitucional. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0401/2021-S3 de 28 de julio, remitiéndose a entendimientos establecidos sobre dicha temática, estableció lo siguiente: «En cuanto a este tópico, es pertinente resaltar que este Tribunal dentro de su labor de control de constitucionalidad tutelar a tiempo de realizar la verificación de esta condicionante en sede constitucional, en cuanto a circunstancias que involucran situaciones y/o presuntos actos lesivos de índole procesal, en la SCP 0724/2015-S3 de 1 de julio, entre otras, sostuvo que: “El Tribunal Constitucional en la SC 0995/2004-R de 29 de junio, estableció que: ‘…los errores o defectos de procedimiento que materialmente no lesionan derechos y garantías fundamentales no tienen relevancia constitucional y por lo mismo, no son susceptibles de corrección por la vía del amparo, a menos que concurran necesariamente, los presupuestos jurídicos que se detallan a continuación: a) cuando el error o defecto procedimental en el que incurra el Juez o Tribunal, provoque una lesión evidente del debido proceso en cualquiera de sus elementos constitutivos; b) los errores o defectos procedimentales que ocasionan una indefensión material en una de las partes que interviene en el proceso judicial, impidiéndole toda posibilidad de que pueda hacer valer sus pretensiones, alegando, contrastando o probando; y c) esas lesiones tengan relevancia constitucional, es decir, que esa infracción procedimental de lugar a que la decisión impugnada tenga diferente resultado al que se hubiera dado de no haberse incurrido en los errores o defectos denunciados’.

Por su parte, la SCP 2542/2012 de 21 de diciembre, señaló que: ‘…es posible concluir que el error o defecto procesal será calificado como lesivo del derecho al debido proceso sólo en aquellos casos en los que tengan relevancia constitucional, es decir, cuando provoquen indefensión material a la parte procesal que los denuncia y sea determinante para la decisión final adoptada, ya sea en un proceso judicial o un proceso administrativo interno, esto en razón de que no tendría sentido jurídico alguno conceder la tutela y disponer se subsanen los posibles defectos procedimentales, si es que finalmente se llegará a los mismos resultados a los que ya se arribó mediante la decisión objetada por los errores procesales’”.

En este sentido, a partir del lineamiento jurisprudencial que sobre la relevancia constitucional fue desarrollado por este Tribunal y no obstante que el enfoque del razonamiento se encuentra relacionado con aspectos que tienen vinculación con errores o defectos procesales/procedimentales sean en instancias judiciales o administrativas; no se puede obviar que la esencia medular de la verificación de la relevancia constitucional se encuentra relacionada con la razón o sentido jurídico-constitucional de abrir el ámbito de protección tutelar de las acciones de defensa trasuntadas en la concesión de la tutela pretendida, situación que a su vez, trasunta en determinados casos también en la existencia de una verdad material con connotación en la pretensión y en la eficacia de una eventual tutela.

Conforme a ello, la verificación de la relevancia constitucional por parte de esta jurisdicción, adquiere matices trascendentales no solo para el objeto de las acciones tutelares sino ante todo para materializar y efectivizar con la viabilidad de la tutela el alcance de su naturaleza jurídica y ámbito de resguardo de los bienes jurídicos que se encuentren dentro de sus paraguas protectivos; en el entendido de que, la constatación de que la motivación como pretensión constitucional planteada dentro de una acción tutelar contiene la referida relevancia, permitirá a este Tribunal en el ejercicio del control de constitucionalidad tutelar que de evidenciarse la afectación a derechos y/o garantías constitucionales o convencionales reestablezca a partir del resguardo adoptado la lesión constatada; y, por el contrario, si la problemática formulada no se encuentra revestida de la trascendencia que permita dilucidar una exigencia de actuación jurisdiccional en sede constitucional, no será posible ingresar a efectuar análisis alguno sobre la misma al no tener el sentido jurídico y connotación fáctica que justifique la apertura de la labor constitucional tutelar y que eventualmente se plasme en un reproche de fondo» (las negrillas nos pertenecen).

III.4. Análisis del caso concreto                                                               

La problemática objeto de la presente acción tutelar, centra su análisis en la denuncia de la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la RM 034/22 de 7 de enero de 2022, reclamándose concretamente que la Ministra accionada: i) Incurriendo en una incongruencia interna, sostuvo que con la reasignación al cargo de Técnico Administrativo A se ratifica la dependencia con el despacho de la Alcaldesa, aspecto que no guarda coherencia con el cargo, basándose en el POAI que solo es un instrumento de planificación; ii) Señaló que su condición sería de servidora pública de libre nombramiento, sin realizar un análisis de los elementos de esta condición, basándose en un precedente jurisprudencial referente a actos consentidos; iii) Concluyó en la existencia de hechos controvertidos, criterio respaldado solamente en la SCP 0599/2015-S3, que resulta inaplicable en su razonamiento jurídico; y, iv) No se refirió respecto a la Resolución emitida en una primera acción de amparo constitucional que fue remitida y puesta en su conocimiento.

Identificados los aspectos a partir de los cuales, en criterio de la impetrante de tutela, la RM 034/22 contendría defectos respecto a los elementos fundamentación, motivación y congruencia del debido proceso, a fin de contextualizar lo desarrollado en el citado procedimiento administrativo, cabe manifestar que habiendo acudido la nombrada ante la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, por considerar que fue desvinculada de su fuente laboral de forma injustificada, se emitió la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/036/2021 de 13 de julio; por la que, la autoridad administrativa conminó al GAM de El Alto a reincorporarla en el puesto de Asistente Administrativo, cargo Asistente C que ocupaba en la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 1 del señalado Gobierno Autónomo Municipal, con el mismo nivel salarial, disponiendo el pago de sus sueldos devengados en su favor hasta el día de su reincorporación, dentro del plazo de tres días hábiles a partir de su notificación (Conclusión II.1).

Frente a ello, el GAM de El Alto interpuso recurso de revocatoria que fue rechazado por la Jefa Regional de Trabajo de El Alto a.i. del departamento de La Paz mediante RA JRTEA/VMML/026/2021 de 2 de septiembre, disponiendo confirmar totalmente la Conminatoria anteriormente citada (Conclusión II.2), lo que dio lugar a que el ente edil formulara recurso jerárquico, emitiéndose en consecuencia, la           RM 034/22 en función a la cual la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora accionada- revocó totalmente la Resolución impugnada; y consecuentemente, también revocó de forma total la Conminatoria MTEPS-VMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/036/2021, disponiendo declinar competencia ante la judicatura laboral, a efectos de que dicha instancia determine los derechos que asisten a la denunciante (Conclusión II.3); Resolución Ministerial que ahora se constituye en el objeto procesal de la presente acción tutelar.

En ese mérito, y habiéndose denunciado la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la RM 034/222, en principio corresponde conocer el contenido del citado pronunciamiento.

Así, a partir de la señalada Resolución Ministerial, la autoridad ahora accionada a tiempo de declinar competencia ante la judicatura laboral, manifestó lo siguiente:

a)     La denunciante Celia Ángela Marca argumentó que trabajó en el GAM de El Alto desde la gestión 2015; sin embargo, solo se evidencia que a través del Memorándum DTH-JCTCH/R/0047/2018 de 16 de marzo, fue reasignada al cargo Técnico Administrativo A, puesto de Recepcionista, dependiente del personal de Despacho de la Alcaldesa; posteriormente, el 26 de abril de 2021 se le otorgó el Memorándum DTH-JCTCH/R/0028/2021 de 26 de abril, por el que se le reasignó al cargo de Asistente C, puesto de Asistente Administrativo; según refieren ambos Memorándums, la denunciante se encontraba sujeta y enmarcada de acuerdo a su cargo, a disposiciones legales de la “Ley 1178”, “Ley 004”, “Ley 2027” y sus Decretos Reglamentarios; así como, al Reglamento Interno de la citada entidad edil; hasta que el 28 de mayo de 2021 fue notificada con el Memorándum de Agradecimiento de Funciones DTH/B/0359/2021 de 27 de igual mes, que dispuso su agradecimiento de funciones al cargo de Asistente C;

b)     Corresponde hacer referencia al régimen legal bajo el cual la peticionante de tutela se encontraba trabajando en el GAM de El Alto, por lo que tomando en consideración los Memorándums emitidos, su relación laboral se enmarcó bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público, “Ley 1178” y “Ley 004”; en ese marco, y de la revisión del inciso c) de su art. 5, esta normativa señala que son funcionarios de libre nombramiento: “…aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados…” (sic); en función a lo cual, la denunciante trabajó en el despacho edil; sin embargo, no es posible establecer cómo fue la forma de su designación, toda vez que en antecedentes solo cursan los dos Memorándums con la referencia de "reasignación";

c)       Respecto al cargo de la denunciante en los Memorándums detallados, primero ostentó el cargo de Técnico Administrativo A, en el puesto de Recepcionista de la Alcaldesa, luego de Asistente C; y, de acuerdo al POAI presentado, para el cargo de Técnico Administrativo A que fue reasignado a su persona, se ratifica la dependencia del Despacho de la autoridad indicada, POAI que también requiere para el cargo, tener conocimiento de la “Ley 1178”; así como, de responsabilidad por la función pública;

d)       De lo precedentemente vertido, no se evidencia que se haya procedido al retiro injustificado de la peticionante de tutela, toda vez que de los Memorándums de reasignación otorgados se establece la normativa aplicable de acuerdo a las funciones reasignadas, siendo las mismas de su pleno conocimiento en su recepción, encontrándose sujeta al Estatuto del Funcionario Público, debiéndose considerar al respecto lo establecido en el art. 1.II de la Ley 321 que dispone: “…se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento…” (sic); asimismo, debe considerarse la SCP 0900/2013 de 20 de junio, referida a los actos consentidos, en función al cual se debe denegar la tutela cuando el acto aún considerado lesivo es admitido;

e)       Se tiene que por memorial recepcionado el 7 de septiembre de 2021, la denunciante interpuso una acción de amparo constitucional solicitando se conceda la tutela, disponiendo el cumplimiento de la Conminatoria, sin que a la fecha curse en la carpeta administrativa Resolución final alguna del referido Tribunal, constando solo en antecedentes el argumento del empleador que refiere que se habría denegado la tutela, motivo por el cual no corresponde pronunciarse sobre el particular;

f)        Ante la identificación de hechos controvertidos, alegando la trabajadora que le corresponde su reincorporación laboral en virtud a los dos Memorándums de resignación de funciones; y en contraposición, el empleador refiere que ello no sería viable toda vez que la denunciante se encontraba bajo dependencia directa de la ex Alcaldesa y que de acuerdo a sus funciones, tendría un cargo de libre nombramiento, considerando por ello que la denunciante se encontraría fuera del alcance de la Ley General del Trabajo, situación controvertida que amerita sea resuelta por la judicatura laboral, de acuerdo a sus competencias, toda vez que por su importancia y consideración delicada deben ser analizarlos y valorados por esa instancia judicial, no siendo competencia de esta cartera de Estado ingresar a consideración de los mismos; ya que, corresponden a la jurisdicción ordinaria en materia penal y laboral, al respecto la SCP 0599/2015-S3, se refirió sobre la imposibilidad de dilucidar hechos controvertidos;

g)       Considerando que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social como autoridad administrativa tiene la función de velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico y los elementos esenciales del acto administrativo, con la finalidad de evitar incurrir en nulidades que perjudiquen la oportuna tutela de los derechos de los administrados, y siendo una instancia con atribuciones para proteger derechos laborales en la vía administrativa, ante la identificación de hechos que deben ser dilucidados por la judicatura laboral, corresponde su declinatoria, toda vez que la instancia jurisdiccional, cuenta con competencias que le son privativas, como la valoración de la prueba, en virtud a lo establecido por el art. 9 del Código Procesal del Trabajo (CPT), que determina: "…La Judicatura del Trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, de la aplicación de las leyes de seguridad social, vivienda de interés social, denuncias por infracciones de leyes sociales y de higiene y seguridad ocupacional, la recuperación del patrimonio de las organizaciones sindicales, del desafuero sindical y otras materias y procedimientos señalados por Ley…” (sic), conforme a la norma descrita, se tiene que los jueces en materia de Trabajo y Seguridad Social, son los competentes para conocer demandas de reincorporación y también para decidir las controversias emergentes de los contratos de trabajo, sean individuales o colectivos; y,

h)       Finalmente, resulta oportuno señalar que el objeto del procedimiento de reincorporación no es definir la naturaleza de la relación laboral, sino verificar la existencia o no de un despido injustificado, estableciéndose que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en uso de las atribuciones y competencias podrá determinar la reincorporación de la denunciante a su fuente laboral, en tanto el derecho reclamado no haya adquirido carácter contencioso, que requiera de la sana actividad probatoria, en razón del grado de controversia, complejidad o especial naturaleza, como en el caso particular son los cargos que ocupaba la denunciante y su forma de designación, que impide a esta Cartera de Estado emitir pronunciamiento, correspondiendo se decline competencia ante la autoridad jurisdiccional competente, a objeto de que sea esta, quien determine los derechos que le asisten a la denunciante conforme establece el art. 9 del CPT.

Descrita como se encuentra la Resolución Ministerial cuestionada, corresponde abordar los reclamos a partir de los cuales se denunció su falta de fundamentación, motivación y congruencia.

Sobre la denuncia de incongruencia interna y falta de fundamentación y/o motivación en relación a la supuesta condición de funcionaria del libre nombramiento -problemáticas i) y ii)-

Respecto al reclamo de incongruencia, la accionante se refirió al mismo de la siguiente manera: “…SEÑALA INCONGRUENTEMENTE QUE LA DEPENDENCIA DEL DESPACHO DE LA ALCALDESA Y EL CARGO DE ASISTENTE C DE ACUERDO Al POAI EL CARGO TECNICO ADMINISTRATIVO A RATIFICA ESTA DEPENDENCIA, ASPECTO INCONGRUENTE YA QUE NO GUARDA COHERENCIA CON EL CARGO MENOS AUN SE UTILIZA AL POAI COMO SOLAMENTE UN INSTRUMENTO DE PLANIFINCACION DE OBJETIVOS ANUALES INDIVIDUALES” (sic).

No obstante que lo referido resulta bastante confuso a fin de identificar con exactitud la denuncia realizada, de la consideración de la RM 034/22, se advierte que lo que reclama la impetrante de tutela como un sustento incongruente de la autoridad administrativa, es que a criterio de esta última con la reasignación al cargo de Técnico Administrativo A de la ahora peticionante de tutela, se ratificaría la dependencia del despacho de la Alcaldesa, sustentándose en el POAI, cuando líneas precedentes se había indicado que el último cargo reasignado era de Asistente C, sosteniendo por ello que la referencia realizada no era coherente con el cargo aludido.

Ahora bien, comprendido de esta manera el reclamo, más allá de que lo manifestado por la Ministra accionada en efecto no resulta del todo claro, por lo que la accionante percibió esta aparente incongruencia, desde el punto de vista de un reclamo constitucionalmente relevante, se advierte que esta imprecisión efectuada por la autoridad administrativa se encuentra directamente relacionada, con la conclusión efectuada en el siguiente párrafo de la RM 034/22 -aspecto también reclamado en esta acción tutelar en la problemática ii)- cuando se manifestó que de lo vertido: “…no se evidencia que se haya procedido al retiro injustificado de la denunciante, toda vez que los Memorándums de Reasignación otorgados, se establece que la normativa aplicable de acuerdo a las funciones reasignadas a la señora Celia Ángela Marca (siendo los mismos de su pleno conocimiento en su recepción), se encontraba sujeta a la previsión del Estatuto del Funcionario Público, debiendo considerarse además al respecto, lo establecido por el parágrafo II del Artículo 1 de la Ley  N° 321 de 18 de diciembre de 2012, el cual dispone que: se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento…” (sic).

Ahora bien, y en correspondencia al análisis que se pretende abordar, es importante considerar que al inicio del numeral 2 del Considerando IV de la RM 034/22, la autoridad administrativa refirió que el régimen legal bajo el cual se encontraba la trabajadora ahora accionante, en consideración a los Memorándums emitidos, se circunscribía al Estatuto del Funcionario Público, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, y la Ley de Lucha Contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz”, haciendo cita asimismo del art. 5 inc. c), respecto al cual no obstante de no identificarse el cuerpo normativo como también lo denunció la impetrante de tutela, de su contenido se advierte que se refiere al Estatuto del Funcionario Público, cuando se hizo referencia que son funcionarios de libre nombramiento: “…aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados…” (sic).

De la consideración integral de dichos razonamientos, llega a comprenderse que para la autoridad administrativa no se procedió a un retiro injustificado porque la peticionante de tutela, en función al régimen legal respecto al cual la misma se encontraría inserta, era una funcionaria de libre nombramiento al depender los cargos reasignados del despacho de la Alcaldesa; entendiendo por ello, que la misma no se encontraría beneficiada dentro de lo establecido en la Ley 321, porque en el parágrafo II del art. 1 de la citada Ley, de dicho régimen se exceptúa los servidores públicos electos y de libre nombramiento; empero, tal criterio manifestado por la autoridad administrativa, a partir del despliegue efectuado en la RM 034/22, evidentemente no cuenta el sustento normativo y fáctico suficiente a fin de considerar a dicho pronunciamiento como una resolución debidamente fundamentada y motivada; pues, como lo denunció la ahora accionante, dicha autoridad no realizó un análisis respecto a los elementos de tal condición, a fin de aseverar que la impetrante de tutela se constituye en funcionaria de libre nombramiento.

Así, y conforme se advierte del marco normativo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene establecido que en efecto los funcionarios de libre nombramiento son aquéllas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados; por su parte, el art. 13.I de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal aprobadas por el Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, referente a la clasificación de los puestos de trabajo, determina que el grado superior es ocupado por el primer y segundo nivel de los puestos de la entidad, correspondiendo a esta categoría a los funcionarios electos y designados; el grado ejecutivo, se encuentra conformado por el tercer y cuarto nivel, hallándose dentro del tercer nivel los funcionarios de libre nombramiento, haciendo una especial mención de que los mismos ocupan solamente puestos con funciones administrativas de confianza y asesoramiento especializado y técnico, a los puestos de la categoría superior de una entidad; por su parte, el grado operativo, está conformado a partir del quinto al octavo nivel de puestos de la entidad, categoría dentro de la cual se encuentran los funcionarios de carrera administrativa y comprende los niveles de profesional,                   técnico-administrativo, auxiliar y de servicios, en forma descendente.

En el caso de la peticionante de tutela, de los Memorándums que fueron considerados en la RM 034/22, no se advierte que la prenombrada haya ocupado en la entidad una categoría ejecutiva a fin de ser considerada como una funcionaria de libre nombramiento; pues, como se señaló los cargos reasignados fueron de “Técnico Administrativo A, Recepcionista”, y “Asistente C, Asistente Administrativo”, lo que por el contrario y de acuerdo a la clasificación referida anteriormente, más bien daría cuenta de que la misma se encuentra en la categoría o grado operativo de la citada entidad edil.

En esa línea de razonamiento, es pertinente señalar que conforme se tiene de los entendimientos vertidos en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus componentes a los elementos fundamentación, motivación y congruencia; entendida la primera como la estructura jurídico-legal que sustenta los entendimientos fácticos del fallo, lo que implica que las razones fácticas o criterios que son parte de la motivación se subsumen a la norma aplicable al caso, configurando ello los razonamientos legales de la decisión; por su parte, la vertiente de motivación, es entendida como la justificación razonada de la resolución mediante la cual la autoridad arriba a una conclusión y asume una decisión; es decir, que son las razones fácticas y circunstancias de hecho y probatorias que sustenten la determinación asumida; finalmente, la congruencia implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, misma que debe mantenerse en todo el contenido de la resolución, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, coherencia del contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, que conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume.

Con base en esos entendimientos, y en función a lo expuesto en relación al criterio de la autoridad administrativa de considerar a la accionante como funcionaria de libre nombramiento por depender los cargos reasignados del despacho de la Alcaldesa y que, por lo mismo, la precitada no se encontraría beneficiada dentro de lo establecido en la Ley 321 porque en el parágrafo II del art. 1 de la citada Ley, de dicho régimen se exceptúa los servidores públicos electos y de libre nombramiento, se advierte que la RM 034/22, evidentemente no se encuentra debidamente fundamentada, motivada ni es congruente; pues, el propio respaldo legal que utiliza concerniente al Estatuto del Funcionario Público (art. 5 inc. c) y la Ley 321 (art. 1) no se encuentra sustentada en su aplicación a partir de las circunstancias fácticas y probatorias consideradas en la propia Resolución Ministerial como son los Memorándums de reasignación que fueron citados, lo que en definitiva da cuenta de la incongruencia asumida al emitir dicho pronunciamiento, constatándose de esta manera la lesión del debido proceso en estos sus tres elementos.

Asimismo, corresponde referir que pese a que el razonamiento vertido por la autoridad administrativa, pretendió ser sustentado a partir de la consideración de jurisprudencia constitucional referida a actos consentidos, señalando que a tiempo de recibir los Memorándums de reasignación la impetrante de tutela sabía el régimen legal al cual se encontraba inserta; cabe mencionar que la Sentencia Constitucional Plurinacional utilizada, del propio fragmento seleccionado, da cuenta que la misma se refiere a uno de los presupuestos reglados, a fin de determinar la improcedencia de la acción de amparo constitucional, lo que no puede ser utilizado por la instancia administrativa en el alcance pretendido en el caso en cuestión; pues, a partir del mismo la autoridad accionada pretende responsabilizar a la peticionante de tutela por supuestamente aceptar el régimen legal establecido en sus Memorándums de reasignación, en una especie de renunciabilidad o desconocimiento de sus derechos; tal como fue expuesto no debe olvidarse que a partir del razonamiento de la autoridad accionada, en función a los Memorándums de reasignación otorgados y aceptados por la accionante se establecería que la misma es funcionaria de libre nombramiento; lo cual, además de no encontrarse debidamente sustentado como anteriormente fue expuesto, en esta parte del análisis, se pretende asumir a partir de supuestos actos consentidos que la impetrante de tutela estaría de acuerdo con aquella conclusión, cuando de acuerdo al art. 48.III de la CPE, los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y trabajadores no pueden renunciarse, criterio inaceptable -desde el razonamiento plasmado por la autoridad accionada-; más aún, si se tiene en cuenta que dicha instancia administrativa -conforme fue señalado en la propia RM 034/22- tiene la función de velar por el cumplimiento y consideración del ordenamiento jurídico laboral con atribuciones para proteger derechos laborales en la vía administrativa; en función a lo cual, dicho razonamiento tampoco puede ser considerado a fin de sustentar y avalar el criterio expuesto por la autoridad accionada.

En función a lo expuesto, considerando que el criterio vertido por la Ministra accionada no cuenta con un sustento normativo respaldado a partir de las consideraciones fácticas y probatorias del caso a fin de establecer su aplicación, deviniendo el mismo en un pronunciamiento incongruente, corresponde conceder la tutela solicitada, habiéndose verificado la lesión del debido proceso, justamente en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia.

Sobre el reclamo de la falta de fundamentación y/o motivación en relación a la existencia de hechos controvertidos -problemática iii)-

En cuanto a este punto de reclamo, la peticionante de tutela refirió que la RM 034/22 determinó la existencia de hechos controvertidos, sustentándose únicamente en la SCP 0599/2015-S3, cuyo razonamiento no resultaría aplicable al caso al referirse solamente a que la justicia constitucional no puede dilucidar hechos controvertidos; por otra parte, menciona que se hizo referencia a precedentes normativos inherentes a la judicatura laboral, cuando lo que se debatió fue un proceso en instancia administrativa.

Al respecto, de la lectura de la RM 034/22, evidentemente se advierte que al margen de haberse establecido que la accionante es funcionaria de libre nombramiento, de forma posterior se aseveró que el caso se advertiría la existencia de hechos controvertidos, señalando al respecto lo siguiente:

“Ante la identificación de hechos controvertidos detectados en el caso presente, alegando la trabajadora que le corresponde su reincorporación laboral en virtud a los dos memorándums de reasignación de funciones con los que cuenta; en contraposición, el empleador manifestó que no sería viable  su reincorporación, toda vez que la denunciante se encontraba bajo dependencia directa de la Alcaldesa y que de acuerdo a sus funciones, tendría un cargo de libre nombramiento, considerando por este motivo que la señora Celia Ángela Marca se encontraría fuera del alcance de la Ley General del Trabajo; situación controvertida que amerita sea resuelta por la judicatura laboral, de acuerdo a sus competencias, toda vez que por su importancia y consideración delicada deben ser analizarlos y valorados por esa instancia judicial, no siendo competencia de esta Cartera de Estado ingresar a consideración de los mismos; ya que corresponden a la jurisdicción ordinaria en materia penal y laboral…” (sic).

De lo expuesto se advierte que, además de ser evidente la incongruencia interna que reclama la accionante, cuando por una parte la autoridad accionada señala que en el caso no se habría procedido al retiro injustificado de la ahora impetrante de tutela, en función al entendimiento vertido respecto a la supuesta condición de funcionaria de libre nombramiento de la precitada, contradictoriamente en esta parte de su análisis, la mencionada autoridad, sin mayor sustento y contradiciéndose con lo ya aseverado de su parte, concluyó que en el caso se presentan hechos controvertidos, limitándose a realizar un señalamiento de lo vertido por cada una de las partes involucradas, lo que en definitiva se traduce en la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la decisión asumida; toda vez que, la Ministra accionada simplemente arribó a tal conclusión sin brindar una justificación normativa y fáctica que sustente la existencia de hechos controvertidos en el caso particular y su necesario análisis y consideración por parte de la judicatura laboral, pese a referirse a la importancia y delicada consideración de caso en cuestión, aspectos que ante el ausente sustento jurídico argumentativo y fáctico tampoco fueron evidenciados.

Si bien de forma posterior se hizo cita del art. 9 del CPT, respecto a la competencia de la judicatura del trabajo para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales y colectivos del trabajo, la autoridad accionada, como se viene sosteniendo, omitió subsumir dicha norma jurídica a las particularidades del caso, a fin de determinar su aplicación; ello en función a la demostración inequívoca de que evidentemente en el caso existe una controversia emergente de los contratos de trabajo, sobre lo cual como se tiene establecido la autoridad administrativa, no justificó jurídica ni fácticamente que en el caso evidentemente se presente tal controversia, advirtiéndose de este modo la lesión del debido proceso en estos tres elementos examinados correspondientes a la fundamentación, motivación y congruencia.

En cuanto a la consideración de entendimientos jurisprudenciales establecidos en relación a hechos controvertidos, como fue el señalamiento y transcripción de la SCP 0599/2015-S3, cabe mencionar que en efecto la misma no resulta pertinente a objeto de justificar en el caso particular la existencia de hechos controvertidos en instancia administrativa; pues, dicho entendimiento evidentemente se circunscribe en la imposibilidad de la justicia constitucional de ingresar a resolver cuestiones respecto a derechos que no estén consolidados, estableciéndose en ese sentido que a la justicia constitucional no le corresponde definir derechos ni analizar hechos controvertidos; ya que, ello desnaturalizaría el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional, lo que de manera alguna podría ser aplicado en el ámbito administrativo laboral como la autoridad accionada pretendió justificar, peor aún si se considera que como lo sostuvo la propia RM 034/22, dicha instancia administrativa tiene atribuciones para proteger derechos laborales en la vía administrativa.

En ese marco, y verificándose que la conclusión arribada por la autoridad accionada, no cuenta con la debida fundamentación y motivación, y evidenciándose además su incongruencia interna, corresponde conceder la tutela también en relación a este punto.

Sobre el reclamo de incongruencia omisiva -problemática iv)-

Al respecto se denunció que la RM 034/22 incurrió en incongruencia omisiva, puesto que no se refirió sobre la Resolución constitucional que fue remitida y puesta en su conocimiento, fallo que ordenó que dicha instancia administrativa debe pronunciarse subsanando las observaciones de acuerdo a la línea jurisprudencial referida en la oportunidad -Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021-.

Sobre este punto cabe manifestar varios aspectos; primero, en el presente caso considerando que la RM 034/22 fue emitida en función al recurso jerárquico formulado por el GAM de El Alto, se advierte que la peticionante de tutela no tendría legitimación activa a fin de denunciar una probable incongruencia omisiva; la cual, de otro lado, tampoco se advierte, por cuanto la Resolución Ministerial de forma expresa refirió que la Resolución 125/2021 de 9 de septiembre, a la que se hacía referencia no se encontraba inmersa dentro de la carpeta administrativa, pero que además por lo informado por la parte empleadora la acción de amparo constitucional había sido denegada, en función a lo cual dicha denuncia no ameritaría mayor pronunciamiento, correspondiendo de igual manera denegar la tutela solicitada.

Segundo, si lo que la parte ahora accionante pretendía era que la autoridad administrativa cumpla lo que la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, determinó mediante la Resolución 125/2021 pese a la denegatoria de tutela, como era que la Jefatura Regional del Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, en apego a la Resolución de Doctrina “Jurisprudencial” 0001/2021 adopte la determinación que entienda pertinente (Conclusión II.4), la misma debía acudir ante la mencionada Sala Constitucional, a fin de lograr el cumplimiento inmediato de su determinación, en función a lo establecido en el art. 40.I del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Tercero, en la actualidad cabe mencionar que pese a que dicha denegatoria de tutela fue revocada, determinándose por la SCP 0987/2022-S1, conceder la misma, disponiendo que el GAM de El Alto, en el día de la notificación con el referido fallo, dé cumplimento a lo dispuesto expresamente en la Conminatoria de reincorporación de forma integral y sin omitir ninguna de sus determinaciones (Conclusión II.5); dicha concesión fue otorgada simplemente de manera provisional, en tanto la Conminatoria emitida no vaya a ser modificada en función a los recursos o mecanismos de defensa utilizados por las partes procesales; es decir, dicha concesión de tutela a su vez se encuentra supeditada; en su caso, a lo que vaya a determinarse en la vía administrativa o judicial, de ser activada por las partes.

En ese mérito, y en función a los derechos que le asisten a la parte impetrante de tutela, se advierte que la misma tiene a su alcance los mecanismos procesales pertinentes a fin de la protección de sus derechos, no siendo la resolución del recurso jerárquico la instancia idónea a fin de pretender el cumplimiento de lo dispuesto en la justicia constitucional, y menos a partir de una supuesta incongruencia omisiva en la que aparentemente habría incurrido la autoridad administrativa a tiempo de resolver el recurso jerárquico interpuesto en este caso por el empleador.

En función a lo vertido, y advirtiéndose que la denuncia efectuada por la peticionante de tutela, en atención al entendimiento expuesto en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, no ostenta la relevancia requerida, al no evidenciar un sentido jurídico y connotación fáctica que justifique la apertura de la labor constitucional tutelar y que eventualmente se plasme en un reproche de fondo, corresponde al respecto denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, no asumió la decisión correcta.