SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0418/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memoriales presentados el 23 de agosto y el 4 de septiembre de 2022, cursantes de fs. 135 a 147 vta.; y, 151 a 152, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, el 7 de agosto de 2018, al cargo de chofer con el ítem 1164; asimismo, durante la gestión de Fernando Tito Vargas Hinojosa ex Intendente Municipal, fue asignado como su chofer; sin embargo, a causa de las rencillas y conflictos que tuvo el nombrado con el nivel ejecutivo del indicado Gobierno Autónomo Municipal, fue víctima de amenazas y coacciones para brindar información sobre el ex Intendente Municipal, por funcionarios de Movilidad Urbana y el Director de Transparencia y Lucha contra la Corrupción ambos del referido Gobierno Autónomo Municipal, al extremo de inducirle a firmar su carta de renuncia, la cual fue dejada sin efecto por la Jefatura Departamental de Cochabamba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de la Conminatoria de Reincorporación J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/179/2021 de 21 de septiembre, en consecuencia de la denuncia que formuló. Posteriormente, por Memorando de Restitución 2156 de 29 del citado mes de 2021, se dispuso su reincorporación como Guardia Municipal “3” de la División de Guardia Municipal de Intendencia dependiente de la Dirección de Intendencia Municipal del señalado Gobierno Autónomo Municipal, instruyendo presentar su “…libreta de servicio militar y libreta de bachiller…” (sic.), en el plazo de cuarenta y ocho horas; por lo que, presentó una fotocopia de su libreta de servicio militar y su certificado de estudios -siendo lo correcto diploma de bachiller- emitido por el Centro de Educación Alternativa “Tolata” que acredita que su persona se encontraba cursando sus estudios de secundaria, pidiendo un plazo prudencial para la presentación de su diploma de bachiller. No obstante, cumpliendo con la amenaza que le realizó “Luis Montañez”, fue notificado con el Memorando de Retiro 2234 de 19 de octubre de 2021, por no cumplir con el perfil; por lo que, tuvo que acudir nuevamente ante la Jefatura Departamental de Cochabamba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitiendo en respuesta la Conminatoria J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/211/2021 de 15 de diciembre; por ello, días después mediante Informe de Verificación de Cumplimiento de la indicada Conminatoria J.D.T. CBBA. – SMLV–VR–093/2021 de 30 de diciembre, emitida por el Inspector de la referida Jefatura Departamental, señalando que la conminatoria es de cumplimiento obligatorio que no recibe recurso ulterior; por lo cual, fue notificado con el Memorando de Restitución 153 de 7 de enero de 2022, solicitando nuevamente acreditar su nivel de instrucción académico y su servicio militar.

El 1 de diciembre de 2021, ante las advertencias que recibió por funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, le iniciaron el Proceso Administrativo Interno 134/2021 de 9 de noviembre, que concluyó con la emisión de la Resolución Sumarial Disciplinaria de 20 del citado mes y año, estableciendo la existencia de responsabilidad administrativa que dispuso su destitución de manera ilegal, la cual, fue confirmada por Auto Interlocutorio de 27 de enero de 2022, resolviendo el recurso de revocatoria que interpuso; asimismo, el Alcalde hoy accionado confirmó dicha Resolución Sumarial Disciplinaria y el Auto Interlocutorio mediante la Resolución Ejecutiva 123/2022 de 11 de mayo, ante el recurso jerárquico planteado.

Por otra parte, el 6 de diciembre de 2021, fue notificado con la Apertura del Proceso Administrativo Interno 177/2021 29 de noviembre, contra su persona y otros funcionarios; concluyendo con la emisión de la Resolución Sumarial Disciplinaria de 5 de abril de 2022, que estableció la existencia de responsabilidad administrativa, imponiéndole un descuento del 5% de su haber mensual; asimismo, el 18 de enero del indicado año, se le notificó con la Apertura de otro Proceso Administrativo Interno 218/2021 de 9 de diciembre, por infringir el Reglamento de Declaración Jurada de Bienes y Rentas del tercer trimestre correspondiente a julio, agosto y septiembre de 2021; posteriormente, el 22 de junio de 2022 se le notificó con la siguiente Apertura del Proceso Administrativo Interno 37/2022 de 3 de mayo, sobre su informe de declaraciones de bienes y rentas del cuarto trimestre como octubre, noviembre y diciembre de 2021.

En ese entendido, señala que la Autoridad Sumariante ahora coaccionada vulneró su derecho al juez natural; ya que, no tiene la atribución para conocer actos comprendidos en otras materias como el ámbito penal; empero, lo hizo en el Proceso Administrativo Interno 134/2021 al señalar que su accionar se adecuaba al delito de falsedad material establecido por el art. 198 del Código Penal (CP). De igual manera, en el Proceso Administrativo Interno 177/2021, pretendiendo vincularlo con aspectos que ciertamente incidieron en las Resoluciones emitidas por la indicada Autoridad Sumariante que fueron ratificadas por el Alcalde ahora accionado a través de la Resolución Ejecutiva 123/2022.

La Autoridad Sumariante ahora coaccionada, en la Apertura del Proceso Administrativo Interno 134/2021 vulneró también el principio de inocencia al afirmar que su conducta se adecuaba a lo dispuesto por el art. 198 del CP; puesto que, hubiese fabricado un documento que no existía como legítimo, cuando en realidad fue objeto de falsificación; lo propio sucedió en el Auto Interlocutorio de 27 de enero de 2022, refiriendo que en primera instancia su persona declaró que no tenía los documentos y cuando le pidieron que regularice presentó documentos falsos; sin embargo, señaló claramente en todo momento que no presentó dichos documentos; aspecto que no fue tomado en cuenta por la indicada Autoridad Sumariante al momento de emitir criterios irrisorios sobre la comisión de ese delito, atribuyéndose facultades que no le corresponden, denotando su parcialidad como brazo sancionador y ejecutor de las advertencias realizadas en su contra.

Respecto a la congruencia entre la acusación y la condena, en la Apertura del Proceso Administrativo Interno 134/2021, el sustento para el inicio de dicho proceso fue la supuesta falsificación en el diploma de bachiller de su persona, que implicaba la presunta infracción dispuesta por los arts. 8 incs. a) y b), 9 inc. a) y 16 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; 88 incs. a), b), d), e), j) y 11), 89 incs. a) y c), 108 inc. a), 109 incs. a) y h) del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba aprobado por el Decreto Edil 038/2018 de 7 de junio.

En ese contexto, la Autoridad Sumariante ahora coaccionada limita su criterio a la sección de la normativa de carácter general, con el objeto de proyectar una imagen negativa de su persona como funcionario público, argumentando que su comportamiento sería contrario a lo establecido por el art. 8 del EFP; empero, en el ejercicio de sus funciones siempre fue respetuoso de las normas; asimismo, con relación a lo dispuesto por el art. 9 de la citada Norma, en ningún momento del desarrollo del Proceso Administrativo Interno 134/2021, la indicada Autoridad Sumariante fundamentó de manera objetiva y con pruebas que hubiese ejercido atribuciones ajenas a la competencia del cargo que ocupaba. Además, lo establecido por el art. 16 de dicha Norma, contiene el precepto de carácter procesal, señalando que los funcionarios públicos asumen responsabilidad por sus acciones u omisiones, no siendo el mismo susceptible de infracción alguna. De igual modo, lo dispuesto por el art. 88 -se entiende del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba aprobado por el Decreto Edil 038/2018-, nuevamente trata de una normativa general destinada a dañar su imagen, intentando proyectar la imagen de un funcionario irresponsable. Respecto a lo establecido por el art. 89 -se entiende del referido Reglamento- que en su condición de chofer o guardia municipal no tendría influencia alguna en la institución; sin embargo, desconociendo el contexto la Autoridad Sumariante hoy coaccionada adecua su actuar en dichos supuestos, criterio que es ratificado por el Alcalde hoy accionado.

No obstante, resulta insensata la adecuación de su conducta dispuesta por el art. 108 del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba aprobado por el Decreto Edil 038/2018, referente a faltas leves dentro del Proceso Administrativo Interno 134/2021; por el cual, señalan que su persona tendría actitudes irreverentes contra sus superiores, recibiendo llamadas de atención en diferentes ocasiones, resultando contrario a la realidad; ya que, por los diferentes memorándos de felicitación que adjunta fue objeto de reconocimientos como se evidencia; además, para establecer su responsabilidad por el art. 108 del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba aprobado por el Decreto Edil 038/2018, no existe fundamentación de hecho alguno. Respecto a lo establecido por el art. 109 del citado Reglamento, sobre faltas graves, adecuación forzosa contra su persona, el inc. a) de dicho artículo pretendería indicar que tuvo una actitud negativa contra sus superiores, lo que resulta alejado de la verdad; ya que, como funcionario solo recibió felicitaciones por parte de sus superiores; asimismo, en cuanto al inc. h) del citado artículo se aplica a aquellos funcionarios que dentro de sus atribuciones y desenvolvimiento laboral tengan acceso a los documentos oficiales de la institución y dentro de esa calidad expidieran de manera dolosa, cumpliendo así la calidad de falsedad; empero, en su calidad de chofer no tenía acceso a dicha documentación y menos los recursos, conocimiento y medios para alterar y/o modificar de manera maliciosa los mismos; por lo que, la Autoridad Sumariante hoy coaccionada obró erróneamente y de manera incongruente en la aplicación de ese artículo.

Finalmente, de la revisión de los Procesos Administrativos Internos 134/2021 y 177/2021, se puede evidenciar que la Autoridad Sumariante hoy coaccionada realizó una equivocada apreciación de la prueba, tergiversando y adecuando a su voluntad ambas situaciones, para configurar escenarios en los que su persona estuviera cometiendo algún tipo de vulneración, lo cual, se aleja de la verdad demostrando la valoración irrazonable de la prueba; vulnerando sus derechos al debido proceso y al trabajo.

I.1.2. Derechos, garantías y principio supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de juez natural, la garantía de presunción de inocencia, la congruencia entre la acusación y la condena; y, la valoración razonable de la prueba, citando al efecto los arts. 14 y 16.I. de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga que: a) Se anule el proceso administrativo interno seguido contra su persona hasta fojas cero; es decir, se anulen la Resolución Sumarial Disciplinaria de 20 de diciembre de 2021, dispuesta en el Proceso Administrativo Interno 134/2021, el Auto Interlocutorio de 27 de enero de 2022, que resuelve el recurso de revocatoria y la Resolución Ejecutiva 123/2022 de 11 de mayo; b) Se le restituya a su cargo, dejando sin efecto el Memorando 916 de 18 de mayo de 2022; y, c) El pago de salarios devengados a partir de la fecha de la ilegal suspensión de su fuente de trabajo, se condene a la reparación de daños y perjuicios a las autoridades ahora accionadas, y sea con la imposición de costas y costos.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia virtual el 16 de septiembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 361 a 363 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción.

El accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Manfred Armando Antonio Reyes Villa Bacigalupi, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba a través de su representante legal Katherine Soria Valdez y Andrés Rodríguez Apaza, Autoridad Sumariante, del mencionado Gobierno Autónomo Municipal, mediante informe presentado el 16 de septiembre de 2022, cursante de fs. 352 a 357 vta., manifestaron lo siguiente: 1) El accionante no observó el principio de subsidiariedad; ya que, después de emitirse la Resolución Ejecutiva 123/2022 impugnada, debió acudir ante la Jefatura Departamental del citado departamento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que esa instancia sea la que determine si en el proceso administrativo interno que se instauró contra su persona, se produjo las vulneraciones que reclama; sin embargo, al no acudir previamente a la jurisdicción laboral y al activar directamente la vía constitucional no es posible el pronunciamiento sobre el fondo, correspondiendo denegar la tutela solicitada; 2) Asimismo, debe denegarse la presente acción de defensa, en razón a que el accionante no cumple con la carga de demostrar porque la determinación asumida a través de la Resolución Ejecutiva 123/2022, vulneró sus derechos y garantías constitucionales; es decir, no demuestra la incongruencia de dicha Resolución, limitándose a la transcripción de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales respecto a los derechos que alega; empero, sin explicar el nexo de causalidad entre los derechos supuestamente vulnerados y las acciones y omisiones en las que incurrió el Alcalde hoy accionado; 3) Con relación a las vulneraciones que se denuncia, cabe señalar que todos los principios y garantías propios del derecho penal se aplican también extensivamente en el ámbito administrativo sancionador, tal como lo establece la SCP 0846/2016-S2 de 12 de septiembre, y como se puede observar en el desarrollo del proceso administrativo interno sancionador contra el accionante, se resguardaron esas garantías mínimas, sobre todo las que se alegan; 4) La apertura de proceso administrativo interno contra el accionante, por la presunta infracción de los arts. 8 incs. a) y b), y 16 del EFP; 88 inc. b), 89 incs. b) y q), 109 incs. a) y h) del Reglamento Interno de Personal del mismo Gobierno Autónomo Municipal aprobado por el Decreto Edil 038/2018, deviene del hecho de que a tiempo de la designación del accionante en el referido cargo, el 7 de agosto de 2018, se puso en su conocimiento el respectivo Manual de Funciones, el indicado Reglamento Interno de Personal y el Código de Ética de la Institución; por lo que, en ese Manual de funciones se establece que para acceder al citado cargo se requería ser bachiller en humanidades y la libreta de servicio militar para los varones, a cuyo efecto, el accionante adjuntó un diploma de bachiller falso, contraviniendo flagrantemente al ordenamiento jurídico y los principios de la administración pública, e incurriendo en responsabilidad administrativa; 5) Se debe tomar en cuenta que de acuerdo a lo dispuesto por el art. 33 del Decreto Supremo (DS) “23118-A” -siendo lo correcto 23318-A- de 3 de noviembre de 1992, cuando la autoridad encargada del proceso sumario encuentra indicios de responsabilidad civil o penal debe remitir testimonio o copia de los actuados a la unidad legal correspondiente, sin que ello signifique la suspensión del proceso administrativo interno; por lo cual, si bien es cierto que se encuentra en curso un proceso penal contra el accionante por la comisión del delito de falsedad material establecido por el art. 198 del CP, por presentar un diploma de bachiller falso, no significa la interrupción del proceso administrativo interno en curso; por lo que, mal se puede alegar la vulneración del derecho al juez natural; más aún, si de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 104 al 109 del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba aprobado por el Decreto Edil 038/2018, la responsabilidad administrativa del servidor público tiene carácter disciplinario y persigue resguardar el principio de legalidad, la transparencia de los actos, mantener y reencausar la eficacia y la eficiencia de la función pública, través de la instauración de procesos administrativos; 6) En el legajo administrativo interno cursa copia de la hoja de vida presentada por el accionante ante la Dirección de Recursos Humanos (RR.HH.) señalando que venció de primero al cuarto nivel medio de secundaria en el Colegio Nacional Avaroa; y en el reverso de dicha hoja declara la veracidad y autenticidad de todos los documentos y certificados que presentó, evidenciando que el accionante faltó a la verdad; 7) El “certificado CEAT-CERT 01/08/22…” (sic), emitido por el Centro de Educación Alternativa “Tolata”, refiere que actualmente se encuentra cursando secundaria, lo cual no constituye un título y menos puede avalar el grado de formación académico exigido por el Manual de Funciones para el cargo de Guardia Municipal “3” de la División de Guardia Municipal de Intendencia dependiente de la Dirección de Intendencia Municipal del señalado Gobierno Autónomo Municipal; y, 8) En el proceso administrativo instaurado contra el accionante se aplicaron normas propias del ordenamiento jurídico, así como del mencionado Reglamento Interno de Personal; no obstante, el accionante asumió defensa desde su inicio, activando los recursos de revocatoria y jerárquico, cuyas resoluciones cuentan con la debida fundamentación y motivación, en los que se pone de manifestó los motivos por los cuales se asumió la decisión de proceder con su desvinculación del indicado Gobierno Autónomo Municipal; por lo que, piden se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución 146/2022 de 16 de septiembre, cursante de fs. 364 a 366 vta. denegó la tutela solicitada bajo los siguientes fundamentos: i) Conforme a lo señalado por la SCP 857/2018-S4 de 18 de diciembre, cuando un trabajador considera que sus derechos laborales fueron vulnerados al derivar su proceso administrativo en su destitución, éste debe acudir previamente ante la jurisdicción laboral a objeto de que esta autoridad competente determine si el proceso seguido contra su persona vulneró o no sus derechos fundamentales; y, de ser ciertas sus aseveraciones disponga su reincorporación; y, ii) En el presente caso, el accionante fue sometido a un proceso administrativo interno por el Gobierno Autónomo Municipal del mencionado departamento, disponiendo su destitución del cargo que desempeñaba, con base en el Reglamento Interno de Personal de dicho Gobierno Autónomo Municipal, aprobado por el Decreto Edil 038/2018 y el Manual de Funciones; por consiguiente, no se puede acudir de manera directa a la vía constitucional, sino que previamente deberá recurrir a la vía ordinaria; por lo cual, no le corresponde a la jurisdicción constitucional analizar y definir la situación jurídica del trabajador, sino únicamente limitarse a determinar si sus derechos fueron o no vulnerados; sin embargo, luego de ser reconocido por la judicatura laboral, el accionante al activar esta acción de defensa, no observó el principio de subsidiariedad que le rige; por lo que, esta jurisdicción se ve impedida de emitir criterio alguno, de conformidad a lo establecido por el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo).