SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0421/2024-S2

Las impetrantes de tutela denuncian la vulneración de sus derechos al salario o remuneración por conexitud al trabajo, a la salud y a la vida; en razón a que, tras plantear denuncia por pago de salarios devengados ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz; instancia que a través de su titular emitió la Conminatoria de Pago de Sueldos Devengados y Cumplimiento a la Normativa Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 024/2022, ordenando a la CNS Regional Santa Cruz -parte accionada- a proceder con la cancelación de la totalidad de los sueldos devengados a sus trabajadores; determinación que, a pesar de haber sido notificada a la parte accionada el 31 del citado mes y año, a la fecha de presentación de este mecanismo de defensa, no fue cumplida.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional y el cumplimiento de resoluciones judiciales o administrativas. Jurisprudencia reiterada

En cuanto al tema la SCP 0825/2020-S3 de 16 de noviembre; haciendo referencia a la SCP 0665/2019 de 31 de julio, manifestó que: [«Al respecto, la SC 1806/2010-R de 25 de octubre, en cuanto a la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional y la imposibilidad de pedir la ejecución de resoluciones administrativas o judiciales, refirió que: “El recurso de amparo constitucional, configurado hoy como acción de amparo constitucional en la Constitución Política del Estado vigente es una acción tutelar de carácter extraordinario cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales, establecida en el art. 128 que procede: ‘…contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’; advirtiéndose en su art. 129, los dos principios que la caracterizan, subsidiariedad e inmediatez, precisándose en el parágrafo I, que esta acción se podrá interponer: ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’; característica ya asumida en la Ley del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia constitucional determinando que esta acción tutelar es viable únicamente en la medida en que el accionante agote previamente todos los medios ordinarios o administrativos en la salvaguarda de sus derechos fundamentales o garantías constitucionales y sólo ante la persistencia de la lesión se apertura el amparo constitucional. La jurisprudencia tutelar al respecto precisa que: ‘…al Tribunal Constitucional (…), no le está asignada en ninguna de ellas, la atribución de ejecutar determinaciones o fallos tomados por otros órganos o tribunales, toda vez que deben ser estas mismas instancias las que con facultad y competencia propias asignadas por Ley, deban ejecutar y hacer cumplir sus resoluciones; al respecto, el Tribunal Constitucional ha modulado a través de la SC 1911/2004-R de 14 de diciembre, lo siguiente: 'el carácter subsidiario del recurso de amparo constitucional, impide conocer un asunto en el que se impetre la ejecución de una sentencia, resolución o fallo, pues esa labor le corresponde al órgano que lo emitió (…), y sólo si el órgano omite cumplir su deber de manera reiterada y ostensible, y se han agotado los medios legales para que tal órgano cumpla con su deber, se abrirá la jurisdicción constitucional, no para ejecutar las resoluciones, sino para reparar una lesión al debido proceso o a otros derechos fundamentales, dado que la eficacia de las resoluciones se constituye en un derecho que emerge de las garantías del debido proceso, y la no ejecución lesiona tal derecho”’. (SC 0802/2005-R de 20 de julio). Por ello, ante la negativa de cumplir una resolución judicial, el accionante tiene la obligación ineludible -a objeto de observar el principio de subsidiariedad - de acudir ante la misma autoridad que la pronunció, para que con la facultad que la ley le confiere y actuando dentro del marco de sus funciones, ordene el cumplimiento de sus determinaciones. Entre tanto ello no ocurra y no se agote esa vía, la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional impide que se realice un examen de fondo de la problemática planteada a efecto de resolver los extremos denunciados; razonamiento sustentado en el criterio que la labor de hacer cumplir una decisión judicial no le corresponde a la jurisdicción constitucional y menos mediante esta acción tutelar, sino únicamente agotada dicha instancia y ante la reiterada omisión manifiesta del órgano encargado de su ejecución se abrirá la posibilidad de interponer esta acción, pero no para la ejecución de la Resolución incumplida, sino en resguardo de la garantía del debido proceso del cual emerge la obligatoriedad de cumplimiento de las órdenes y resoluciones judiciales. Por su parte, la SC 1891/2010-R de 25 de octubre, haciendo alusión a las SSCC 0354/2003-R y 0889/2004-R, sostuvo que: “…al Tribunal Constitucional, en el ámbito de las competencias asignadas por las normas previstas por el art 120 de la CPE y la Ley del Tribunal Constitucional, no le está fijada la atribución de hacer cumplir las resoluciones firmes de otros órganos jurisdiccionales de la jurisdicción común, o las que emerjan de un procedimiento administrativo, sino que son estos los que tienen que hacerlas cumplir, así como resolver los incidentes que se presenten en su ejecución. Consiguientemente, una vez agotada la vía administrativa, los recurrentes deben acudir ante el órgano competente para que, en ejecución de esos fallos, haga cumplir los mismos, no siendo el recurso de amparo constitucional la vía idónea para ese fin, habida cuenta que se activa solamente ante la vulneración clara y efectiva de un derecho fundamental; así, se ha establecido una línea jurisprudencial en los casos en que se solicitó la ejecución de sentencias pasadas con autoridad de cosa juzgada, en el sentido de que el carácter subsidiario del recurso de amparo constitucional, impide conocer un asunto en el que se impetre la ejecución de una sentencia, resolución o fallo, pues esa labor le corresponde al órgano que lo emitió; razonamiento aplicable, también para la ejecución de resoluciones administrativas, pues es al propio órgano emisor de la resolución administrativa al que le corresponde ejecutar sus resoluciones, y sólo si el órgano omite cumplir su deber de manera reiterada y ostensible, y se han agotado los medios legales para que tal órgano cumpla con su deber, se abrirá la jurisdicción constitucional, no para ejecutar las resoluciones, sino para reparar una lesión al debido proceso o a otros derechos fundamentales, dado que la eficacia de las resoluciones se constituye en un derecho que emerge de la garantías del debido proceso, y la no ejecución lesiona tal derecho”. Con ese mismo entendimiento jurisprudencial, la SCP 2184/2012 de 8 de noviembre, de igual manera refirió, entre otras muchas, que: “En base a las precisiones desarrolladas, se tiene que la acción de amparo constitucional, específicamente disciplinada por los arts. 128 y 129 de la Norma Suprema, es un mecanismo inserto dentro del brazo tutelar de control de constitucionalidad, cuyo ámbito de protección es la tutela pronta y oportuna de derechos fundamentales, siempre y cuando éstos no tengan un mecanismo específico de defensa de derechos. En este contexto, por la naturaleza y fines del control tutelar de constitucionalidad, a través de la acción de amparo constitucional, no puede exigirse el cumplimiento de resoluciones jurisdiccionales, ya que esta es una atribución específica de las autoridades jurisdiccionales, teniendo para este efecto las partes, mecanismos idóneos para lograr el cumplimiento de los fallos, entendimiento asumido de manera uniforme por el control de constitucionalidad a través de las SSCC 1016/2002-R, 1526/2002-R, 1005/2003-R, 1198/2003-R, 1326/2003-R, 1548/2003-R, 0026/2004 y 0732/2004-R entre otras, línea jurisprudencial acorde con el nuevo orden constitucional y deben ser asumidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional”»] (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Sobre el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación y el alcance de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio. Jurisprudencia reiterada

La SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, sostuvo que: «Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…) [’’].

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso  “(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la
SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleados, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”» (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

Identificada la problemática jurídica, corresponde remitirse a los antecedentes procesales que originaron la interposición de la presente acción de amparo constitucional, de los cuales se tiene que las ahora accionantes en su condición de trabajadoras de la CNS Regional Santa Cruz del Hospital Obrero 3, presentaron denuncia por pago de salarios devengados ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, contra de la señalada institución, por el pago de salarios devengados que se les adeuda -de acuerdo a los hechos descritos en la acción tutelar- desde inicio de la “…gestión 2022 (1er. Semestre) respectivamente, (…). Dentro de la lista anexada a la denuncia, se encontraba detallado los meses pendientes de pago de nuestras personas, los cuales son:

1) Lind[s]ay Carolina Peña Mariscal, cargo de especialista en hematología, 4 meses (abril, mayo, junio y julio de 2022).

2) Yvon Carolina Navarro Barroso, cargo de especialista en neurología, 6 meses (febrero, marzo, abril, mayo, junio y julio de 2022).

3) Silvana Ro[c]a Salas, cargo de especialista en neurología, 5 meses (febrero, marzo, abril, mayo, junio de 2022).

4) Laura Lenny Vargas Cuellar, cargo de especialista en cirugía general, 4 meses (abril, mayo, junio y julio de 2022)” (sic).

Sin embargo, al no haberse llegado a ningún acuerdo al respecto, la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, emitió la Conminatoria de Pago de Sueldos Devengados y Cumplimiento a la Normativa Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 024/2022 de 30 de agosto, por la que dicha instancia administrativa conminó a la CNS -Regional Santa Cruz-, hoy accionada, proceda a la cancelación de la totalidad de los sueldos adeudados en favor de todos sus trabajadores afectados, dando cumplimiento a la normativa laboral, “previamente citada”, al ser un derecho constitucional; determinación que fue notificada a la referida institución el 31 de igual mes y año (Conclusión II.1); no obstante, la parte impetrante de tutela reclama que hasta la fecha de interposición de la presente acción de defensa -11 de octubre del indicado año-, dicha Conminatoria no fue cumplida por la entidad accionada.

Bajo ese contexto, de acuerdo a los entendimientos asumidos por la jurisprudencia constitucional y citados en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional, es necesario remarcar que, si bien este Tribunal, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, determinó que, ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; considerando que dicha conminatoria no se constituye en una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, sino provisional; así también, el empleador debe dar cumplimiento inmediato a las conminatorias de reincorporación laboral aún se interpongan los recursos de revocatoria y jerárquico o cualquier recurso en la vía judicial o administrativa; no obstante, es necesario aclarar que dicha determinación tiene como naturaleza la protección provisional de la estabilidad laboral a las trabajadoras y los trabajadores cuando se producen despidos injustificados ello en el marco de aplicación de lo dispuesto por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010 -actualmente abrogado por la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales, Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022-, instituyendo en esos casos la referida Resolución de Doctrina Constitucional, el cumplimiento íntegro de las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales o Regionales del Ministerio de Trabajo, reiterando la aclaración que aquello únicamente procede cuando existe un despido injustificado y existe una conminatoria de reincorporación laboral, lo cual no ocurre en el presente caso, por cuanto las accionantes solicitan el cumplimiento de una conminatoria de cumplimiento de pago de sus salarios devengados.

De ahí que, la indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, tampoco implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas; sino, que procura un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, ante la determinación de un despido injustificado y una conminatoria de reincorporación laboral -comprendiéndose ello respecto a las causas presentadas ante la jurisdicción constitucional en denuncia del incumplimiento de las conminatorias de reincorporación con anterioridad a la vigencia de la Ley 1468-, lo cual en el caso que se analiza, no acontece; dado que, se advierte que las impetrantes de tutela permanecen en sus puestos de trabajo, reclamando en vigencia precisamente de esa relación laboral y por la vía administrativa el pago de sus salarios devengados.

En ese sentido, no resulta posible aplicar la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, para disponer el cumplimiento de la Conminatoria de Pago de Sueldos Devengados y Cumplimiento a la Normativa Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 024/2022, al no encontrarse la pretensión de las peticionantes de tutela en sus presupuestos jurisprudenciales, por no concurrir el presupuesto de hecho, siendo este que el trabajador habiendo sido despedido indebida o ilegalmente de su fuente laboral, acuda al procedimiento administrativo de reincorporación laboral, a cuyo efecto, la Jefatura Departamental de Trabajo correspondiente emite la conminatoria de reincorporación laboral y el pago de sueldos devengados y demás beneficios sociales; empero, de forma directa las accionantes solicitan a esta jurisdicción constitucional el cumplimiento de la indicada Conminatoria que únicamente analizó y asumió la referida decisión, como efecto del no pago de sueldos devengados, extremo que no es posible asumir (en similar sentido se pronunciaron las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0174/2022-S3 de 31 de marzo y 0351/2023-S3 de 3 de mayo).

En todo caso, corresponde que las propias autoridades administrativas y/o judiciales ejerzan la labor de garantizar la ejecución de sus resoluciones administrativas o jurisdiccionales, siendo al propio órgano emisor de la resolución administrativa, como ocurre en el presente caso, al que le corresponde materializar lo dispuesto en sus resoluciones; por ello, ante la negativa de cumplir una resolución judicial o administrativa, el accionante tiene la obligación inexcusable, a objeto de observar el principio de subsidiariedad de acudir ante la misma autoridad que la pronunció, y sólo si el órgano omite cumplir su deber de manera reiterada y ostensible, y si se han agotado los medios legales para que tal órgano cumpla con su deber, se abrirá la competencia de la justicia constitucional, no para ejecutar las resoluciones, sino para reparar una lesión al debido proceso o a otros derechos fundamentales, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional.

En consecuencia, la indicada pretensión no puede operativizarse a través de la jurisdicción constitucional, debiendo ser dilucidado por la instancia administrativa que emitió la Conminatoria de Pago de Sueldos Devengados y Cumplimiento a la Normativa Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 024/2022, ameritando denegar la tutela solicitada en aplicación del principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, con la aclaración de no haberse ingresado al fondo de la cuestión.