SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0425/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 22 de julio de 2022, cursante de fs. 62 a 72 vta., la accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Su relación laboral con el GAM de La Paz inició desde el 10 de febrero de 2014 en el puesto de “servidor público municipal” hasta el 30 de abril de ese año; posteriormente, asumió el cargo de Analista Enlace Sostenibilidad MD1 del 2 de mayo al 31 de agosto del referido año; en el cargo de Analista Técnico de Sostenibilidad MD1 del 1 de septiembre al 31 de diciembre de dicho año; como Analista Administrativo del 2 de mayo de 2017 a 31 de diciembre del indicado año; en el cargo de Auxiliar Técnico del 2 de julio de 2018 al 31 de diciembre del señalado año; igualmente como Auxiliar Técnico del 1 de marzo de 2019 al 31 de diciembre del mencionado año; Asistente Técnico de Promoción Social de 2 de abril de 2019 al 31 de diciembre de referido año en el puesto de Asistente Técnico de Promoción Social del 2 de enero de 2020 al 30 de abril del citado año; como Analista Administrativo del 4 de mayo al 30 de junio de igual año; continuando en el mismo cargo del 1 de julio al 31 de octubre de ese año, y así también del 3 de noviembre de 2020 al 31 de diciembre del referido año; y finalmente, como Asistente Técnico de Promoción Social del 1 de julio de 2021 al 31 de diciembre de dicho año.

Contratos a plazo fijo realizados en tareas propias y permanentes del citado Gobierno Municipal sujetos a la Ley General del Trabajo, adquiriendo su persona por su permanencia y la continuidad los derechos de un trabajador a contrato por tiempo indefinido, en aplicación de los arts. 5, 6, 7, 12 y 13 de la Ley General del Trabajo (LGT) -Ley de 8 de diciembre de 1942-; 5, 6 y 8 del Decreto Supremo (DS) 224 de 23 de agosto de 1943 -Reglamento de la Ley General del Trabajo-, sus demás normas supletorias, y el 2 del Decreto Ley (DL) 16187 del 16 de febrero de 1979, debiéndose tener en cuenta asimismo el art. 1 de la Ley 321 del 18 de diciembre de 2012, respecto a la aplicación de la Ley General de Trabajo, a los trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales.

No obstante el GAM de La Paz, dejando de lado todas las consideraciones y derechos precedentemente citados, a través de la Directora de Desarrollo Social, decidió desvincularla de su fuente de trabajo, debido a un accidente de trabajo que sufrió el 10 de septiembre de 2021, habiendo sido diagnosticada con fractura de cabeza de radio derecho intrarticular multifragmentaria de brazo derecho, siendo luego de la cirugía dada de baja médica, recibiendo controles en consulta externa y fisioterapias, motivo este que sirvió para desvincularla de su fuente de trabajo, destitución que además se produjo de manera ilegal, puesto que para ello debió seguírsele un proceso sumario administrativo conforme lo establece el Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 -Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública-.

Ante dicha arbitrariedad, y luego de acudir ante la Directora de Desarrollo Social del GAM de La Paz sin resultado favorable, el 4 de febrero de 2022 acudió ante la Jefatura Departamental del referido departamento dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denunciando su retiro injustificado, emitiéndose luego del procedimiento respectivo la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022 de 25 de febrero, mediante la cual se conminó al Alcalde del GAM de La Paz -ahora accionado- proceda a su inmediata reincorporación por estabilidad laboral al mismo puesto que ocupaba como Técnico de Promoción Social dependiente del Programa Barrios y Comunidades de Verdad del citado Gobierno Municipal, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación.

Sin embargo, y pese a que dicha Conminatoria fue confirmada a partir de la Resolución Administrativa (RA) 240-22 de 14 de abril de 2022, que rechazó el recurso de revocatoria formulado por el GAM de La Paz, hasta la interposición de la presente acción tutelar, dicha Conminatoria no fue cumplida, evidenciándose que la autoridad accionada en vulneración de sus derechos fundamentales desconoce su derecho a la inamovilidad laboral por su condición de mujer. Incumplimiento de la mencionada Conminatoria que vulnera la efectividad de los mecanismos de protección del derecho al trabajo y en consecuencia el principio de legalidad y de acceso a la jurisdicción como componentes del debido proceso.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela reclama la lesión de sus derechos al trabajo, a la justa remuneración, a la estabilidad laboral, a la garantía del debido proceso relacionada al principio de legalidad y acceso a la “jurisdicción”; citando al efecto los arts. 45.I al III, 46, 48.I al VI, 49.III, 115.II, 116 y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 10, 11 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); y, 8.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y, en consecuencia, se ordene que la autoridad accionada de manera inmediata cumpla con lo dispuesto en la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, que ordena su reincorporación por estabilidad laboral al mismo puesto que ocupaba como Técnico de Promoción Social dependiente del Programa Barrios y Comunidades de Verdad del GAM de La Paz, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación, en especial los referidos al seguro de salud y regularización de aportes a la Administración de Fondos de Pensiones (AFP) correspondiente.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 26 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 101 a 103 vta.; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante por intermedio de su abogado, ratificó y reiteró los términos de la acción de amparo constitucional interpuesta.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del GAM de La Paz, a través de sus representantes legales por informe escrito cursante de fs. 94 a 100, manifestó lo siguiente: a) No existe la posibilidad de transformación del contrato de trabajo a plazo fijo a un contrato a plazo indefinido, por la naturaleza de contratación de la accionante, que por sus características, se tiene que fue personal eventual por necesidad de servicio y requerimiento, previa certificación presupuestaria de la Dirección de Educación y Desarrollo Social siendo sus funciones no permanentes; b) La naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional no permite que un “Tribunal de garantías” reconvierta un contrato a tiempo indefinido peor aún respecto a una institución pública como el citado GAM; c) La peticionante de tutela no puede solicitar una recontratación indefinida, sin sujetarse al presupuesto institucional y requerimiento de servicio, motivo por el que a la conclusión de su contratación deberá contar con una evaluación de procedencia o improcedencia de contratación por el superior en grado conforme al desempeño eficiente y/o incumplimiento de los términos de la contratación que a la fecha se encuentran sujetos a la resolución del contrato; en ese marco, la impetrante de tutela mal puede referirse a la aplicación de una norma tácitamente derogada como el DL 16187, cuando estos aspectos normativos ya fueron superados por el DS 0110 de 1 de mayo de 2009 que refiere la aplicación de esta reconversión para contrataciones superiores a noventa días y no mayores a dos en empresas privadas; en el caso, la “Planilla 12100” no paga salarios devengados bajo el principio de igual trabajo, igual salario, estando la misma aprobada por presupuesto institucional previa aprobación de Ley Municipal y posteriormente refrendada en la Ley del Presupuesto General del Estado toda vez que el gobierno nacional aprueba el presupuesto del nivel sub nacional donde se encuentra inmerso GAM de La Paz, y por ende la Dirección de Mantenimiento como unidad organizacional del ejecutivo municipal; en ese sentido, la reconversión del contrato expuesto en el petitorio no es un derecho que puede ser acogido por el “Tribunal de garantías”; d) El derecho a la estabilidad laboral fue resguardado en la vigencia de cada uno de los contratos suscritos por la accionante, es decir, en vigencia de los mismos no se la despidió, ni tampoco se dejó de pagar los aportes al seguro social a largo plazo respetándose el contrato, pese a existir observaciones al trabajo efectuado por la accionante, aspecto que seguramente se consideró por la indicada Dirección de Mantenimiento; e) La peticionante de tutela pretende ordinarizar la presente acción de amparo constitucional pidiendo en sus alegatos la reconversión del contrato, realizando una interpretación del art. 1 de la Ley 321; sin embargo, no conoce que esta norma fue emitida para el personal de planta del indicado GAM, porque es personal "permanente", así lo señala el art. 2 de la misma norma, que establece que estos trabajadores conservarán, a los efectos de sus derechos, el bono de antigüedad y cómputo de vacaciones, entendiéndose que estos derechos lo ejercen los trabajadores de planta y no así, el personal sujeto a contrato eventual; en ese sentido, mal puede aducir que se suscribe un contrato fraudulento cuando la Dirección de Mantenimiento contrata a su personal por necesidad de servicio previo requerimiento de personal solo cuando hay servicio que prestar en sus diferentes unidades; f) El GAM de La Paz dentro de sus competencia y autonomía que ejerce no inscribe contratos en el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, de aquellos que no son de competencia de la Ley General del Trabajo, sino por el contrario de la normativa especial como los arts. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- y 60 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001 -Normas Básicas de Administración de Personal-, motivo por el que la parte accionante no puede señalar incumplimiento o infracción de este extremo, siendo plenamente válidos los contratos suscritos con plazo determinado; g) El citado Gobierno Municipal eligió recurrir a la vía administrativa, hecho que se tiene acreditado a través del recurso de revocatoria de 17 de marzo de 2022 y posteriormente del recurso jerárquico de 4 de mayo de igual año, que se encuentra pendiente; impugnaciones administrativas que develan que la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022 cuenta con imprecisiones desde el punto de vista de la fundamentación y motivación, por cuanto es una conminatoria genérica que se utiliza para empresas privadas; empero, aplicada para una institución pública como el GAM de La Paz, sin antes, por lo menos, discriminar el contrato, sus cláusulas, la “planilla 12100” y normativa aplicable, hecho que hace a la falta de fundamentación de la misma, por cuanto no se pronuncia sobre los arts. 6 del EFP y 60 del DS “25115”, menos puede llegar al convencimiento del derecho del beneficiario, estos aspectos hacen al fondo del derecho que pese a las observaciones en vía administrativa y que si bien a la fecha no fueron resueltas mediante Resolución Ministerial, se trata de un contrato con plazo determinado, que se ha cumplido en los términos en los que fue suscrito por la partes, reiterando que la acción de amparo constitucional protege el derecho al trabajo, supeditando la estabilidad laboral previa evaluación del servidor público y existencia o no de presupuesto de la Dirección de Mantenimiento, motivo por lo que se entiende que el derecho al trabajo, no es un derecho absoluto; h) En cuanto a la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, se debe señalar que, si bien mediante la misma se establecieron parámetros generales del procedimiento de reincorporación, “este procedimiento” es para empresas privadas y/o aquellas que se encuentren en el ámbito de competencia de la Ley General del Trabajo, aspectos que por las normas especiales e internas para la contratación de personal eventual en el GAM de La Paz, no pueden dejar de ser valoradas, peor en aplicación fría de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, más aún si la misma Resolución de Doctrina Constitucional establece también que, el “Tribunal de garantías” tiene facultades para analizar y dirimir sobre la procedencia o no del cumplimiento de la conminatoria cuando esta no es debidamente fundamentada ni motivada, en relación a la violación al derecho al debido proceso; i) La Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, contiene errores de fondo, no encontrándose fundamentada ni motivada, por lo que no se puede cumplir en su ejecución; asimismo, pese a que en sede administrativa aún no se emitió la resolución ministerial correspondiente, no puede obligar al GAM de La Paz a convertir un contrato y otorgar un ítem de planta, ni autorizar el pago de salarios devengados como accesorios a la reincorporación por cuanto estos son hechos controvertidos, y en el fondo si se utilizan recursos de la “Planilla 12100” se puede ocasionar daño económico al Estado, por cuanto es el sistema de tesorería el que supedita la planificación de contratación del personal eventual en el Sistema de Administración de Personal; y, j) Tampoco se consideró que el GAM de La Paz en la gestión municipal 2021, comenzó con un déficit de Bs403.000.000.- (cuatrocientos tres mil millones de bolivianos), producto de la pandemia y paralización de actividades desde el 19 de marzo de 2020, siendo necesario mencionar que en la gestión saliente solamente se presupuestó sus recursos hasta agosto de 2021 y, en ese mérito, se solicita la consideración de la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre, que establece que la justicia constitucional no se encuentra habilitada a determinar el pago de los salarios devengados ni la dimensión ni la cuantía, siendo las propias autoridades administrativas y/o judiciales las que determinen en qué medida corresponde dichos pagos. Argumentos bajo los cuales solicitó se deniegue la tutela.

En audiencia de la acción tutelar, además de reiterar los aspectos mencionados precedentemente, se hizo hincapié en que la accionante no fue despedida, sino que simplemente se arribó a la conclusión de la relación laboral por el cumplimiento del plazo establecido en el contrato, siendo totalmente falso que se haya prescindido de sus funciones por su estado de salud.

Asimismo, se señaló que si bien la impetrante de tutela acudió al GAM de La Paz para hacer efectiva la mencionada Conminatoria de reincorporación emitida en su favor; no obstante, la misma no acompañó la documentación pertinente a ese efecto dejando transcurrir el tiempo de forma innecesaria solo a fin de generar meses de pago de sueldo devengado, activando la presente acción tutelar a los cinco meses justo antes del vencimiento del plazo para la interposición de la acción de amparo constitucional, debiendo considerar que incluso se efectuó varias invitaciones a la peticionante de tutela para formar parte del GAM de La Paz en cumplimiento de la Conminatoria; sin embargo, por su negligencia no acudió a los llamados realizados por dicha entidad a efectos de su reincorporación, por lo que no se puede asegurar que el citado Gobierno Municipal no tuvo la intención de cumplir con la señala Conminatoria dispuesta, advirtiéndose que lo que pretende la accionante es que a través de la Conminatoria su contrato se convierta en uno de plazo indefinido, lo que no puede efectivizarse, toda vez que como se manifestó el presupuesto se realiza a partir del Plan Operativo Anual (POA).

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 200/2022 de 26 de agosto, cursante de fs. 104 a 109 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad accionada otorgue estricto cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, sea en el plazo de cinco días hábiles; con relación a los salarios devengados y otros, se excepciona su cumplimiento en atención a las razones dadas a conocer referidas a que no existe un monto fijo para su observancia, por lo que una vez que la causa sea devuelta por el Tribunal Constitucional Plurinacional, se dispondrá conforme corresponda, decisión asumida con base en los siguientes fundamentos: 1) El objeto de la presente acción tutelar versa sobre el cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, y de acuerdo a la línea jurisprudencial establecida no le corresponde a la justicia constitucional efectuar un análisis del contenido de las conminatorias, como ahora lo solicitó la parte accionada; 2) En cuanto a los antecedentes respecto a los contratos suscritos por entre la impetrante de tutela y el GAM de La Paz, debe señalarse que en la presente acción de amparo constitucional no se puede efectuar un análisis sobre la calidad y condición del contrato suscrito entre la entidad municipal y la hoy accionante, aspecto que corresponde ser conocido por la autoridad jurisdiccional laboral; 3) De acuerdo a la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional unificando la línea jurisprudencial de los precedentes jurisprudenciales emitidos por sus diferentes Salas con relación al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de esta acción de defensa se estableció la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumida por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, concluyendo que a la jurisdicción constitucional le corresponde velar por cumplimiento integral de la conminatoria sin objeción en cuanto a su contenido; y, 4) En relación a que aún estuviera pendiente la resolución del recurso jerárquico, cabe señalar que la activación de estos recursos administrativos no suspende el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, cuyo contenido no puede ser cuestionado en sede constitucional.

Por memorial presentado el 29 de agosto de 2022 -cursante a fs. 111-, la peticionante de tutela solicitó se complemente la Resolución 200/2022, considerando que su persona desde enero de 2022 no percibió haber mensual alguno, haciéndose un total por los ocho meses que estuvo sin trabajo de enero hasta agosto de ese año, la suma de Bs42 728.- (cuarenta y dos mil setecientos veintiocho bolivianos); asimismo, encontrándose actualmente sin seguro de salud, se disponga que el GAM de La Paz ordene su alta a la afiliación de la Caja Nacional de Salud (CNS); y, asimismo, se regularice sus aportes a la AFP.

Al respecto, la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz por Auto de 31 de agosto de 2022 cursante a fs. 112, en cuanto al primer y tercer punto no dio lugar a su pretensión, señalando que los términos de lo dispuesto en la Resolución 200/2022 fueron claros, debiendo estar al segundo punto de la parte dispositiva de la Resolución; en cuanto al seguro de salud, se complementó la Resolución indicado que al haberse determinado la reincorporación de la accionante, la autoridad accionada debe proceder a efectuar los trámites respectivos para que la precitada cuente con el seguro de salud.