SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0425/2024-S2

La impetrante de tutela reclama la lesión de sus derechos al trabajo, a la justa remuneración, a la estabilidad laboral, a la garantía del debido proceso relacionada al principio de legalidad y acceso a la “jurisdicción”; por cuanto, el GAM de La Paz, no dio cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, que ordenó su reincorporación, habiendo sido desvinculada de su fuente laboral debido al accidente de trabajo que sufrió.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación como resultado de la unificación jurisprudencial realizada por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio

La SPC 0109/2024-S2 de 11 de abril, refiriéndose a la aplicación de la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional precisó: [La                     SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, sostuvo que: «Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ̀(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional’”».

Normativa constitucional que en coherencia al art. 203 de la CPE, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador pueda impugnarla, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento] (las negrillas y el subrayado fueron agregados).

III.2. Análisis del caso concreto                                                               

La problemática a ser resuelta a través de la presente acción tutelar se trasunta básicamente en la denuncia de incumplimiento por parte del GAM de La Paz de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022 de 25 de febrero, que determinó la reincorporación de la accionante al mismo puesto que ocupaba más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales, reclamando la precitada que fue desvinculada de su fuente laboral debido al accidente de trabajo que sufrió.

Con carácter previo a resolver la temática en cuestión, cabe señalar en función a la promulgación de la Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022, referente al Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales, que la SCP 0835/2023-S3 de 1 de agosto, modulando el entendimiento asumido en la SCP 0090/2023-S4 de 6 de abril, en lo que respecta a la fecha de vigencia de la citada Ley, estableció el siguiente entendimiento: “…corresponde modular el entendimiento jurisprudencial contenido en la SCP 0090/2023-S4 y asumidos en otros fallos posteriores, simplemente en lo que respecta a la determinación de la fecha de vigencia de la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales, que corresponde al 3 de noviembre de 2022. En con consecuencia, el entendimiento asumido por el citado fallo constitucional, en lo relativo a que la citada Ley no puede ser aplicada de manera retroactiva a las conminatorias que ya fueron emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo con anterioridad a la fecha de su entrada en vigencia, queda subsistente; por lo que, las acciones de amparo constitucional en las que se denuncie el incumplimiento de esas conminatorias y que fueren presentadas antes de su vigencia -3 de noviembre de 2022- y dentro del plazo de la inmediatez deberán resolverse conforme lo establecido por el DS 28699 y la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021” (las negrillas nos corresponden).

En el presente caso y conforme al razonamiento expuesto, cabe referir que si bien la Ley 1468 a la fecha de la emisión de esta Sentencia Constitucional Plurinacional se encuentra vigente; empero, no corresponde su aplicación en el caso; toda vez que, los hechos que originaron la presente acción de amparo constitucional, se debieron al incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022 emitida el 25 de febrero de ese año, estando regida por el anterior procedimiento determinado por el DS 28699 modificado por el DS 0495, siendo por ende aplicables los alcances de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 desglosada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional.

Realizada dicha aclaración, de los antecedentes que cursan en el expediente se advierte que habiendo la peticionante de tutela acudido ante la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social el 4 de febrero de 2022 conforme se advierte del contenido de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, solicitando la reincorporación a su fuente laboral, precisamente se dio lugar a dicho pronunciamiento, mediante el cual la autoridad administrativa conminó al GAM del citado departamento a la inmediata reincorporación de la hoy impetrante de tutela al mismo puesto que ocupaba como Asistente Técnico de Promoción Social dependiente del Programa Barrios y Comunidades de Verdad del citado Gobierno Municipal, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación, misma que fue recibida por la indicada entidad edil el 8 de marzo de 2022 (Conclusión II.1).

No obstante, y conforme lo refiere el Informe J.D.T.-L.P.-NTLF-VR-070/2022, dicha Conminatoria no fue cumplida por parte del GAM de La Paz (Conclusión II.2), institución que contra dicha decisión administrativa, interpuso recurso de revocatoria que fue absuelto a través de la RA 240-22, confirmando la Conminatoria recurrida (Conclusión II.3), determinación que a su vez dio lugar a que la entidad accionada interpusiera contra la misma recurso jerárquico (Conclusión II.4), mismo que a la fecha de interposición de la presente acción tutelar se encontraba pendiente de resolución.

Detallados los antecedentes fácticos y en función al entendimiento vertido en el Fundamento Jurídico III.1 de este pronunciamiento constitucional, se tiene claramente establecido que en casos como en el presente donde se demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, que no supone análisis alguno sobre la relación laboral en sí, corresponde tutelar de manera pura y llana los derechos laborales lesionados a causa de su incumplimiento, considerando al efecto la provisionalidad de la conminatoria de reincorporación laboral.

En ese sentido, el punto 1 inc. iii) la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, determinó que: “La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador…”; encontrándose en ese marco este Tribunal Constitucional Plurinacional impedido de analizar si hubo o no despido injustificado, siendo que la tutela otorgada no es definitiva sino temporal; por cuanto, existe la posibilidad que sea modificada en otra instancia -ordinaria- que cuenta con el procedimiento respectivo para interpretar y aplicar la normativa respectiva y valorar la prueba que demuestre las pretensiones de las partes, a objeto de la consolidación de los derechos que se consideren conculcados a consecuencia de la ruptura aparentemente injustificada de la relación laboral.

Por otra parte, se debe enfatizar en la responsabilidad de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, a tiempo de precisar y examinar los elementos fácticos del caso, como ser la identificación de las partes, la naturaleza y características del cargo desempeñado, así como los alcances de la norma aplicable sobre la incorporación laboral al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, de las trabajadoras y los trabajadores asalariados que desempeñen funciones en instituciones públicas como privadas, tomando en cuenta si la relación laboral se encuentra sujeta a un contrato a plazo indefinido o fijo con fecha de conclusión de la relación laboral y si estaría bajo la Ley General del Trabajo, máxime si la justificación de las resoluciones administrativas emitidas constituyen elementos configuradores que permiten a los sujetos procesales comprender las razones que indujeron a la autoridad a decidir en uno u otro sentido, en conformidad a la naturaleza de la relación laboral; en ese sentido, corresponde que a tiempo de emitir la conminatoria de reincorporación laboral, se examine esencialmente el alcance del ámbito de aplicación de los DDSS 0495 y 28699, las características de la relación laboral y si esta se enmarca en dicha normativa, con la finalidad de sustentar la pertinencia de su emisión y consiguiente cumplimiento.

De la problemática identificada en la presente acción de amparo constitucional, se advierte que la impetrante de tutela denuncia el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022 emitida en su favor, solicitando que la justicia constitucional ordene que de manera inmediata el GAM de La Paz cumpla con lo dispuesto en la citada Conminatoria, que dispone su reincorporación por estabilidad laboral al mismo puesto que ocupaba como Técnico de Promoción Social dependiente del Programa Barrios y Comunidades de Verdad de la referida entidad municipal, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación, en especial los referidos al seguro de salud y regularización de aportes a la AFP correspondiente.

Al respecto, de los entendimientos asumidos y de la sistematización realizada en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 señalados en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se tiene que ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, se estableció que dicha conminatoria no se constituye en una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, sino que la misma es de carácter netamente provisional; así también, quedó determinado que el empleador debe dar cumplimiento inmediato a las conminatorias de reincorporación laboral aún cuando se interpongan los recursos de revocatoria y jerárquico o cualquier recurso en la vía judicial o administrativa; finalmente, no se puede ingresar a analizar la fundamentación de las conminatorias, o si los datos, hechos y circunstancias que dieron lugar a su emisión ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria, y su cumplimiento debe ser de manera integral; es decir, sin omitir ninguna de sus determinaciones.

Bajo ese contexto, se advierte que la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, emitida en el marco de lo establecido por los DDSS 28699 y 0495, plenamente vigentes a la fecha de su emisión, fue puesta a conocimiento del GAM de La Paz el 8 de marzo de 2022, misma que no fue cumplida, habiendo el citado Gobierno Municipal interpuesto contra la referida determinación administrativa, los correspondientes recursos de revocatoria y jerárquico; el primero, absuelto a través de la RA 240-22 que confirmó la Conminatoria emitida y, el segundo, aún pendiente de resolución a tiempo de la interposición de la presente acción tutelar; sin embargo, en el marco de lo puntualizado precedentemente, ello no se constituye en un óbice a fin del cumplimiento inmediato e integral de la referida decisión administrativa.

En el caso, y de los antecedentes anteriormente señalados, se advierte que el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, fue corroborado a partir del Informe J.D.T.L.P.-NTLF-VR-070/2022 emitido por la Inspectora de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, quien concluyó que la accionante no fue reincorporada a su fuente laboral, verificándose así la inobservancia de lo dispuesto en la citada Conminatoria.

En ese mérito a ello y al verificarse que en efecto la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022 fue inobservada por el GAM de La Paz, en función a lo dispuesto en la Resolución de Doctrina Constitucional mencionada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, corresponde que este Tribunal Constitucional Plurinacional conceda la tutela solicitada de manera provisional con relación a los derechos denunciados como vulnerados por la impetrante de tutela, disponiendo el cumplimiento integral y sin omitir ninguna de sus determinaciones, mientras no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que deje sin efecto la decisión administrativa en cuestión; lo que se halla en correspondencia al petitorio de la impetrante de tutela quien solicitó se dé lugar al seguro de salud y la regularización de aportes a la AFP correspondiente, por cuanto, se reitera, la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, ordenó la inmediata reincorporación de la accionante al mismo cargo que ocupaba como Asistente Técnico de Promoción Social dependiente del Programa Barrios y Comunidades de Verdad del citado Gobierno Municipal, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación.

Finalmente se debe señalar que la decisión asumida no implica una negación del derecho a la defensa de la parte accionada, puesto que como se indicó, la misma podrá acudir a la jurisdicción laboral para cuestionar lo resuelto en la Conminatoria J.D.T.-L.P./NTLF/070/2022, considerando que conforme se tiene de antecedentes, la vía impugnativa en sede administrativa fue activada estando el recurso jerárquico pendiente de resolución, debiéndose enfatizar que la competencia de la justicia constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación o considerar el argumento de la imposibilidad de cumplimiento de la indicada determinación por fuerza mayor; tarea que es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador, independientemente de la concesión de la tutela provisional.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, asumió la decisión correcta.