SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0376/2024-S2

La accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en su faceta sustantiva y de los principios de legalidad, favorabilidad, verdad material y non bis in ídem; arguyendo que, los Consejeros demandados lejos de subsanar las irregularidades de la Sentencia Disciplinaria 100-A/2021 de 7 de julio, que determinó su destitución del cargo de Jueza Pública Mixta de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Trabajo y Seguridad Social y de Sentencia Penal Primera de Apolo del departamento de La Paz, por contravenir la falta gravísima prevista en el art. 188.I.8 de la LOJ, por su ausencia en el trabajo del 23 al 27 y 30 de noviembre; y, del 4 al 9 de diciembre de 2020, mediante la Resolución SD-AP 262/2021 de 28 de octubre, ratificaron su alejamiento del referido cargo, sin considerar las justificaciones médicas de la “Clínica Alemana” sobre su intervención quirúrgica, admisible por previsión de los arts. 52, 53.I inc. b) y 55.I inc. c) del Reglamento de Administración y Control de Personal del Órgano Judicial, tampoco observar que se trataba de un doble procesamiento, al ser sancionada con un descuento por planilla por los mismos días, menos razonar que la regulación del tipo administrativo no prevé que una eventual falta de presentación de prueba en tiempo oportuno devenga en ausencia injustificada, cuando el art. 47.II del citado Reglamento no otorga un plazo hábil para justificar la ausencia por fuerza mayor, resultando una determinación irrazonable, arbitraria y desproporcionada.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el principio de verdad material y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal

Al respecto, la jurisprudencia constitucional desarrolla en la SCP 1662/2012 de 1 de octubre, que: «Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, valores y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que, todas las autoridades del Órgano Judicial y de otras instancias, se encuentran impelidos a dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal.

Acorde con dicho criterio, la SCP 0144/2012 de 14 de mayo, estableció: “…la estructura del sistema de administración de justicia boliviano, no pueda concebirse como un fin en sí mismo, sino como un medio para obtener el logro y realización de los valores constitucionales, por otra parte, impele a reconocer la prevalencia del derecho sustantivo sobre el derecho adjetivo o sobre las formas procesales, que a su vez y en el marco del caso analizado obliga a los administradores de justicia entre otros a procurar la resolución del fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia dejando de lado toda nulidad deducida de formalismos o ritualismos procesales que impidan alcanzar un orden social justo en un tiempo razonable”.

Sobre la justicia material frente a la formal, en la SC 2769/2010-R de 10 de diciembre, se sostuvo lo siguiente: “El principio de prevalencia de las normas sustanciales implica un verdadero cambio de paradigma con el derecho constitucional y ordinario anterior, antes se consideraba el procedimiento como un fin en sí mismo, desvinculado de su nexo con las normas sustanciales, en cambio, en el nuevo derecho constitucional, las garantías del derecho procesal se vinculan imprescindiblemente a la efectividad del derecho sustancial, puesto que no se trata de agotar ritualismos vacíos de contenido o de realizar las normas de derecho sustancial de cualquier manera.

‘Lo que persigue el principio de prevalencia del derecho sustancial es el reconocimiento de que las finalidades superiores de la justicia no puedan resultar sacrificadas por razones consistentes en el culto ciego a reglas procesales o a consideraciones de forma, que no son estrictamente indispensables para resolver el fondo de los casos que se somete a la competencia del juez’ (BERNAL PULIDO Carlos, El Derecho de los derechos, Universidad Externado de Colombia, pág. 376). La Corte Constitucional de Colombia, en la S-131 de 2002, afirmó que ‘…las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico en lo que atañe a trámites y procedimientos están puestas al servicio del propósito estatal de realizar materialmente los supremos valores del derecho, y no a la inversa. O, en otros términos, las formas procesales no se justifican en sí mismas sino en razón del cometido sustancial al que pretende la administración de justicia’.

En efecto, el derecho procesal también constituye una garantía democrática del Estado de Derecho para la obtención de eficacia de los derechos sustanciales y de los principios básicos del ordenamiento jurídico, puesto que todos los elementos del proceso integran la plenitud de las formas propias de cada juicio, y no constituyen simplemente reglas formales vacías de contenido, sino instrumentos para que el derecho material se realice objetivamente en su oportunidad; no obstante ello, éste y sólo éste es su sentido, de tal manera que el extremo ritualismo supone también una violación del debido proceso, que hace sucumbir al derecho sustancial en medio de una fragosidad de formas procesales.

Dicho de otro modo, el derecho sustancial consagra en abstracto los derechos, mientras que el derecho formal o adjetivo establece la forma de la actividad jurisdiccional cuya finalidad es la realización de tales derechos. Uno es procesal porque regula la forma de la actividad jurisdiccional, por ello se denomina derecho formal, es la mejor garantía del cumplimiento del principio de igualdad ante la ley y un freno eficaz contra la arbitrariedad; y el otro, es derecho material o sustancial, determina el contenido, la materia, la sustancia, es la finalidad de la actividad o función jurisdiccional”.

Resumiendo lo precedentemente señalado, se debe puntualizar que el principio de verdad material consagrado por la propia Constitución Política del Estado, corresponde ser aplicado a todos los ámbitos del derecho; en ese orden, debe impregnar completamente la función de impartir justicia. Por ende, no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan su materialización, dado que todo ciudadano tiene derecho a una justicia material, como se desprende de lo estipulado por el art. 1 de la CPE, por lo que, debe garantizarse que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales a cargo del proceso, sean producto de apreciaciones jurídicas, procurando la resolución de fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia; pues si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales, para garantizar la paz social evitando cualquier tipo de desorden o caos jurídico; sin embargo, los mecanismos previstos no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es la de otorgar efectiva protección de los derechos constitucionales y legales, accediendo a una justicia material y por lo tanto, verdaderamente eficaz y eficiente. Todo ello con el objetivo final de que el derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso sometido a conocimiento del juez».

Por su parte, la SC 0897/2011-R de 6 de junio, ha expresado lo siguiente: “La jurisprudencia glosada -como se observa- guarda coherencia con el principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al derecho formal, partiendo de la distinción que efectúa la doctrina entre el derecho material, de fondo o sustantivo y el derecho formal, ritual o adjetivo; el primero, como su nombre lo indica, es sustancial pues consagra en abstracto los derechos; el segundo, establece la forma de la actividad jurisdiccional, cuya finalidad es la realización de tales derechos, es decir se traduce en un medio que tienen las partes para lograr la efectiva tutela de sus derechos. De ahí que el derecho formal tiene una naturaleza instrumental y adjetiva frente al derecho sustancial.

(…)

De este modo se debe entender que la garantía del debido proceso, con la que especialmente se vincula el derecho formal, no ha sido instituida para salvaguardar un ritualismo procesal estéril que no es un fin en si mismo, sino esencialmente para salvaguardar un orden justo que no es posible cuando, pese a la evidente lesión de derechos, prima la forma al fondo, pues a través del procedimiento se pretende lograr una finalidad más alta cual es la tutela efectiva de los derechos.

En este sentido, debe considerarse que la Constitución Política del Estado, en el art. 9 inc. 4), establece como fines y funciones esenciales del Estado, ‘Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución'. En coherencia con dicha norma, el art. 13.I de la CPE, establece que el Estado tiene el deber de promover, proteger y respetar los derechos.

Por otra parte, el art. 196 establece que: ‘El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales’.

De las normas glosadas, fundamentalmente del art. 9 inc. 4) de la CPE, se puede concluir que, siendo uno de los fines del Estado garantizar el cumplimiento de los derechos reconocidos en la Constitución, la administración de justicia tiene que regirse sobre la base de principios que orienten la actividad del juez constitucional, haciendo efectiva dicha función, debiendo para ello, prevalecer -como se tiene dicho- el derecho sustancial respecto a las formalidades”.

III.2.  Análisis del caso concreto

De la documentación anexada al expediente, referente al proceso disciplinario instaurado contra la accionante por el Consejo de la Magistratura, cuando fungía como Jueza Pública Mixta de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Trabajo y Seguridad Social y de Sentencia Penal Primera de Apolo del departamento de La Paz, por haber contravenido el art. 188.I.8 de la LOJ; se tiene que, la prenombrada tanto en la contestación a la misma, como a lo largo de la causa, pretendió demostrar que el 27 de noviembre de 2020, presentó nota al Presidente del Tribunal Departamental de Justicia de ese departamento, impetrando licencia con goce de haberes para el 23, 24 y 25 de noviembre de 2020; debido a que, se encontraría “…delicada de salud con diagnóstico de mioma submucoso de 4cm., el cual me será extraído mediante cirugía la misma que se realizara día de mañana jueves26 de noviembre de los corrientes en la Clínica Alemana, aquello en razón de que el de turno de espera que me dieron en la caja Nacional de Salud es para fecha 15 de diciembre de 2020, empero, mi delicado estado de salud no me permite aguardar tanto tiempo.

Por lo señalado, aclaró que el día lunes 23 de noviembre de los corrientes acudí al laboratorio de la Clínica Alemana para recoger los estudios de laboratorio que me fueron solicitados para ingresar a cirugía el día de mañana, así mismo el día martes 24 me practicaron nuevamente una evaluación por imagen mediante ecografía doppler, siendo esta la razón por la cual no he podido retornar hasta mi asiento judicial de Apolo, toda vez que siendo el viaje de más de 14 horas, me resulta bastante doloroso realizarlo en las condiciones de salud que me encuentro” (sic); acompañando a la misma el detalle de exámenes de laboratorio -Hemograma, Fórmula Leucositaria y Cuagulograma-, certificado médico de la “Clínica Alemana”, firmado por Luis Kushner Dávalos -médico-, refrendando que “…LA PACIENTE GABRIELA LUIZAGA MAMANI CI: 4063695 LP FUE INTERVENIDA EL DIA DE AYER POR UN CUADRO DE ORIGEN GINECOLÓGICO…” (sic), y que requiere de reposo por diez días; detalle de servicios adicionales, que consigan como fecha de alta el 28 de noviembre de 2020; escrito presentado el 3 de diciembre de 2020, impetrando licencia con goce de haber por situación de salud, por el 26, 27 y 30 de noviembre y del 1 al 4 de diciembre del referido año, al encontrarse convaleciente en post operatorio; lo que, le impediría constituirse a su fuente laboral; y, nota presentada el 14 de diciembre de ese año, solicitando licencia sin goce de haber por estado de salud post operatorio, para el 11 y del 14 al 17 de igual mes y año, adjuntando como prueba las certificaciones médicas del galeno particular (Conclusión II.1); constando la Sentencia Disciplinaria 100-A/2021 de 7 de julio, dictada por los miembros del Tribunal Disciplinario Segundo de la Representación Distrital de La Paz del Consejo de la Magistratura, sancionándola con su destitución (Conclusión II.2); decisión que al ser cuestionada por recurso de apelación formulado el 16 de septiembre de 2021, por la solicitante de tutela, los miembros de la Sala Disciplinaria del Consejo de la Magistratura, emitieron la Resolución SD-AP 262/2021 de 28 de octubre, determinando: “…CONFIRMAR totalmente la Sentencia Disciplinaria N° 100-A/2021 de 7 de julio de 2021…” (sic); asimismo, emergente de la solicitud de explicación y enmienda a la misma, se emitió el Auto Complementario de 7 de marzo de 2022, por Omar Michel Durán y Mirtha Gaby Meneses Gómez, exconsejero y Consejera del citado Consejo -demandados-, resolviendo “NO HA LUGAR” (Conclusión II.3); ejecutándose dicha determinación mediante Memorándum CMLP/URH/SD 81/2022 de 31 de mayo, expedido por el Encargado de RR.HH. de la Representación Distrital de La Paz del Consejo de la Magistratura, comunicando a la impetrante de tutela su destitución (Conclusión II.4). Asimismo, se arrimó a antecedentes el Certificado emitido por el Director a.i. del CINFA Central Regional La Paz de la CNS, que a solicitud de la accionante, homologa la baja médica emitida por un médico particular desde el 11 hasta el 17 de diciembre del 2020, para el registro en su historial; por último, se presentó Resolución 558/2023 de 20 de abril, emitida por la Comisión de Prestaciones de dicha Caja de Salud ante el Tribunal Constitucional Plurinacional como prueba de reciente obtención, la cual autoriza la extensión del Certificado de Incapacidad Temporal, a favor de la impetrante de tutela “…con carácter RETROACTIVO, correspondiente a fechas 26 DE NOVIEMBRE 2020 al 10 DE DICIEMBRE 2020 (15 días)…” (sic), arrimando el respectivo Certificado de Incapacidad Temporal expedido el 11 de mayo de 2023 (Conclusiones II.5 y 6).

Con base en esos antecedentes y otros, la peticionante de tutela reclama mediante el presente mecanismo de defensa la lesión de sus derechos invocados, alegando que los Consejeros demandados mantuvieron latentes las irregularidades cometidas por el Tribunal Disciplinario en la Sentencia Disciplinaria 100-A/2021, que la sancionó con su destitución, por presuntamente adecuar su conducta a la falta gravísima prevista en el art. 188.I.8 de la LOJ, atribuyéndole faltarse injustificadamente a sus funciones laborales del 23 al 27 y 30 de noviembre; y, del 4 al 9 de diciembre de 2020, fallo ratificado en segunda instancia por la Resolución SD-AP 262/2021, cuyo análisis no consideró las justificaciones médicas presentadas de la “Clínica Alemana” sobre su intervención quirúrgica, permisibles en virtud de los arts. 52, 53.I inc. b); y, 55.I inc. c) del Reglamento de Administración y Control de Personal del Órgano Judicial, convalidando una doble sanción, al haber recibido anteriormente el descuento de su salario por los mismos días, tampoco observar que la calificación del tipo prevea que la falta de presentación de prueba en tiempo oportuno derive en ausencia injustificada, más si no se cuenta con plazo para presentar aquellas por fuerza mayor, determinación irrazonable, arbitraria y desproporcionada.

Con carácter previo a ingresar al análisis propiamente del objeto procesal que nos ocupa, en consideración a la configuración de la acción de amparo constitucional, a la cual le rige el principio de subsidiariedad, cabe aclarar que toda revisión de las decisiones asumidas por otras jurisdicciones que fueron objeto de cuestionamiento -en el presente caso dentro de un proceso disciplinario-, se efectúan a partir de la última determinación pronunciada; es decir, la Resolución SD-AP 262/2021; en razón a que, esta tuvo la posibilidad de corregir, enmendar y/o anular el fallo dispuesto por la autoridad de menor jerarquía.

Efectuada dicha precisión, amerita iniciar el análisis en el marco de los aspectos cuestionados en este mecanismo de defensa, examen que versará en lo sustancial sobre la verdad material, examinando en ese cometido los razonamientos desplegados por las autoridades demandadas.

Sobre la verdad material, la jurisprudencia constitucional entendió a dicho principio como aquella correspondencia con la realidad que resulte en una decisión justa que responda a los principios y valores éticos consagrados en la Constitución Política del Estado; a través del cual, se supere la dependencia de la verdad formal, siendo imprescindible dar primacía a la verdad jurídica objetiva por encima de la interpretación de las normas procesales, y que a partir del art. 180.I de la Norma Suprema se encuentran compelidas a su observancia todas las autoridades encargadas de definir derechos y obligaciones sin afectarse en su esclarecimiento por un excesivo rigor formal respecto de su eficacia, siendo ese postulado extensivo a la vía constitucional, en el entendido que la administración de justicia no puede operar en base a simples presunciones, sino asumir convicción y certeza sobre los hechos llevados a su conocimiento (Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional).

Ahora bien, ingresando al análisis propiamente del caso que nos ocupa, de los antecedentes remitidos se tiene que, en el proceso disciplinario instaurado a la impetrante de tutela por inasistencias recurrentes a su fuente laboral, la prenombrada habría presentado una serie de notas dentro de la causa, intentando subsanar su inconcurrencia del 23 al 27 y 30 de noviembre; y, del 1 al 4, 11 y 14 al 17 de diciembre de 2020, en el marco del art. 47.II del Reglamento de Administración y Control de Personal del Órgano Judicial, que no contaban con autorización previa del Presidente del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, llegando a dictaminarse su destitución por el Tribunal de instancia a través de la Sentencia Disciplinaria 100-A/2021, misma que fue confirmada mediante la Resolución SD-AP 262/2021, pronunciada por los demandados; en cuyo análisis del caso determinaron que, si bien se tiene que la denuncia hubiera seguido el curso procesal, no se evidencia consideración ni mención alguna de la citada prueba documental, quienes ingresaron a efectuar definiciones de lo que implicaría una omisión y falta de valoración probatoria realizando copias textuales de fallos de segunda instancia disciplinaria y jurisprudencia constitucional para concluir que la valoración probatoria fuera atribución exclusiva de los jueces y tribunales disciplinarios de primera instancia; sin embargo, sobre dicha literal no despliegan referencia a la misma, pese a que fue presentada con antelación bajo la permisibilidad de los arts. 47.II, 52, 53.I inc. b) y 55.I inc. c) del citado Reglamento; por cuanto, no se consideró por ningún motivo las citadas justificaciones médicas que cursan en el cuaderno procesal de la causa, así como, las distintas certificaciones de un galeno particular que certifica los extremos de emergencia y gravedad del estado de salud que padecía la accionante (Conclusión II.1).

Además, dicha documental también evidencia que la impetrante de tutela fue sometida a una intervención quirúrgica de un mioma submucoso intrauterino de 4 a 6 cm, en la “Clínica Alemana” el 26 de noviembre de 2020, y que acudió a ese nosocomio; debido a que, no pudo operarse en la CNS, por la demora en su atención y cuya programación era para después de un mes, vertiendo al respecto el fallo en estudio un escueta reflexión de que: “…no se encontraban expresamente autorizadas por el Presidente del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, tampoco se presentó la baja médica y su homologación por parte de la Caja Nacional de Salud…” (sic), para concluir que la Sentencia Disciplinaria 100-A/2021 realizó una valoración con base en las reglas de la sana crítica, y concluyó que no fuera evidente una omisión valorativa de la prueba, cuando de obrados figuran en la causa las literales descritas, debiendo ser consideradas en virtud de que el referido Reglamento de la materia reconoce la posibilidad de justificaciones posteriores por fuerza mayor, por enfermedad y a través de solicitudes incluso con goce de haberes; por lo que, no se tiene una valoración integral de la misma con el fin de justificar la inconcurrencia a su fuente laboral, la cual puede tener incidencia en la determinación final.

En ese sentido, si bien este Tribunal no puede valorar la prueba que implicaría usurpar una función que no le está conferida legal ni constitucionalmente, siendo una atribución privativa y exclusiva de las autoridades jurisdiccionales o administrativas, en el marco de la revisión del despliegue de valoración de la prueba efectuada por los ahora demandados, se tiene que es evidente la falta de correspondencia de la prueba existente con la realidad, y que resultó en una decisión de destitución, que no responde a la verdad material consagrada en el art. 180.I de la CPE, siendo necesaria la observancia de la verdad jurídica objetiva por encima de una interpretación formal, máxime, si dichas certificaciones médicas de una clínica privada podían ser valoradas y validarse como justificaciones en el marco del art. 53.I inc. b) del Reglamento de Administración y Control de Personal del Órgano Judicial, sin ignorar la situación y realidad de la enfermedad y sometimiento a una operación de urgencia de la peticionante de tutela, siendo esas literales corroboradas por la Resolución 558/2023, emitida por la Comisión de Prestaciones Regional La Paz de la CNS, remitida por la prenombrada ante este Tribunal mediante memorial presentado el 15 de mayo de 2023, como prueba de reciente obtención, cuyo contenido efectúa una recopilación de los certificados médicos particulares e informe de la trabajadora social de la CNS, y determina: “…AUTORIZAR la extensión del Certificado de Incapacidad Temporal, a favor de la asegurada: GABRIELA LUIZAGA MAMANI, con carácter RETROACTIVO, correspondiente a fechas 26 DE NOVIEMBRE 2020 al 10 DE DICIEMBRE 2020 (15 días)…” (sic); así como, mediante Certificado de Incapacidad Temporal expedido el 11 de mayo de 2023, en cumplimiento de la citada determinación, por riesgo de enfermedad de la prenombrada, con baja desde el 26 de noviembre hasta el 10 de diciembre de 2020 (ver Conclusión II.6); de modo que, no resulta suficiente el análisis del fallo en cuestión, denotando claramente la intención de desconocer las circunstancias de enfermedad que aquejaban a la solicitante de tutela y posteriormente su cirugía de urgencia acreditada con los respectivos justificativos presentados ante la Presidencia del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, antes de la instauración del proceso disciplinario y arrimadas simultáneamente al mismo mediante las notas de licencias presentadas el 27 de noviembre, 3 y 14 de diciembre de 2020, de quien incluso debía resguardase su recuperación post operatorio, derivando dicha apreciación en la transgresión de la verdad material.

Además, siendo que el art. 55.I inc. c) del mencionado Reglamento, prevé que podían justificarse las licencias con goce de haber por motivos de salud al ser de fuerza mayor, resultaba atendible su pretensión con énfasis en su situación de emergencia, en virtud a la favorabilidad también denunciada, lo que supone resguardar básicamente que toda hermenéutica interpretativa de los derechos y garantías fundamentales sean observados por el intérprete en la medida que mejor desarrolle y con mayor efectividad los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional; que, en el caso de autos, no fue observada en el fallo que dictaminaron los miembros de la Sala Disciplinaria del Consejo de la Magistratura. Ameritando por todo lo expuesto en la concesión de tutela debiendo dejarse sin efecto la Resolución SD-AP 262/2021 y el Auto complementario de 7 de marzo de 2022, y emitirse un nuevo fallo por los miembros de la Sala Disciplinaria del Consejo de la Magistratura.

Con relación a la denunciada imposición de doble sanción en razón al juzgamiento de dos veces por los mismos hechos; así como, la alegación de una errónea interpretación del art. 188.I.8 de la LOJ y del debido proceso en su faceta sustantiva, resulta en su denegatoria; en razón a que, el análisis desplegado ut supra, tiende a ordenar una nueva valoración de los elementos de prueba que aluden a la aparente ausencia justificada de la accionante a su fuente laboral, específicamente sobre el 26 de noviembre al 10 de diciembre de 2020; por consiguiente, será la nueva resolución la que considere la pertinencia de lo denunciado.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, no obró de forma correcta.