SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0318/2024-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 16 de junio de 2023, cursante de fs. 130 a 144, la parte accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante la Sentencia 201/2016 de 21 de abril, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia dentro de un proceso contencioso administrativo seguido por Aurelio Roca Castedo, en representación de la Estación de Servicios La Pascana, el referido Tribunal declaró probada la demanda contenciosa administrativa de referencia, anulando la Resolución del Recurso Jerárquico emitida por la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT), con reposición de obrados hasta el Acta de Verificación y Clausura de la Estación de Servicio, por parte del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN)-Grandes Contribuyentes (GRACO), de 23 de abril de 2013, por la supuesta no emisión de una factura de Bs20.- (veinte bolivianos).

No obstante, pese a que la mencionada Sentencia constituyó un acto de justicia y se convirtió en un precedente en materia tributaria, la Estación de Servicio La Pascana estuvo clausurada y sin poder operar durante más de tres años, con todo el perjuicio económico que ello significó para el anterior propietario Aurelio Roca Castedo, extremo que fue de pleno conocimiento de la ANH al ser éste el ente regulador de las estaciones de servicio en todo el territorio nacional.

Una vez suspendida la clausura, como emergencia de la Sentencia 201/2016, mediante Escritura Pública 192/2019 de 12 de noviembre, protocolizada ante Notaría de Fe Pública 1 del municipio de La Guardia, Aurelio Roca Castedo, transfirió a la Sedad Refinería Oriental (S.A.) Sociedad Anonima, la propiedad de la Estación de Servicio La Pascana, con todos sus derechos y obligaciones, entre ellos, el derecho de comercialización de combustibles líquidos y Gas Natural Vehicular (GNV), la misma que está instalada en el inmueble ubicado en la Carretera Santa Cruz- Cotoca, Km 4, Pampa de la Isla, Zona Este, UV 153, Mza. 2.

Asimismo, mediante Escritura Pública 344/2020 de 10 de marzo, protocolizada ante Notaría de Fe Pública 69 de Santa Cruz de la Sierra, la Sociedad Roca Inversiones S.A. realizó la transferencia a favor de la Refinería Oriental S.A. de un lote de terreno ubicado en la Carretera Santa Cruz- Cotoca, Km 4, Pampa de la Isla, Zona Esta, UV 153, Mza. 2, registrado en Derechos Reales (DD.RR.) bajo la matrícula 7.01.2.01.0009905, lugar en el que se encuentra ubicada e instalada la Estación de Servicio La Pascana, compra que se realizó a través de un crédito bancario, conforme se estableció en la misma escritura.

Con el propósito de iniciar operaciones en la Estación de Servicio La Pascana para la venta de (GNV) Gas Natural Vehicular y de combustibles líquidos, la nueva propietaria, Refinería Oriental S.A., presentó ante la ANH la documentación requerida por ley para solicitar la autorización de transferencia con cambio de razón social de la Estación de Servicio y la emisión de la licencia de operación para la venta de GNV y de combustibles líquidos. En mérito a ello, conforme se evidenció en el memorial de 6 de noviembre de 2020, la Refinería Oriental S.A., solicitó al Director Ejecutivo de la ANH la aprobación de la transferencia de la Estación de Servicio La Pascana, conforme a lo establecido en el art. 66.1 del Decreto Supremo (DS) 24721 de 23 de julio de 1997, presentando para dicho efecto, memorial de solicitud a la ANH, fotocopia legalizada del testimonio de transferencia de la Estación de Servicio La Pascana, a favor de la Sociedad Refinería Oriental S.A., testimonio de la escritura de propiedad del terreno a nombre de Refinería Oriental S.A., con inscripción en DD.RR., testimonios de la escritura de constitución social de la empresa y de sus modificaciones, testimonio del poder especial otorgado en favor del representante legal de la empresa, certificado de inscripción en el Registro de Comercio, certificado de inscripción en la ANH, certificado sobre procesos con el Estado, otorgado por la Contraloría General del Estado, certificado de inscripción en el SIN, pólizas de seguro vigentes, comprobante de depósito bancario por pago de tarifas de inspección, informe de inspección y calibración emitido por (IBMETRO) Instituto Boliviano de Meteorología y, documento de certificación sobre la realización de la prueba hidráulica en los tanques de almacenamiento.

Sin embargo, desde el ingreso de las solicitudes de autorización de transferencia con cambio de razón social de la Estación de Servicio y la emisión de la licencia de operación para la venta de GNV y combustibles líquidos, las solicitudes de la Refinería Oriental S.A. fueron objeto de una serie de observaciones antojadizas, arbitrarias e ilegales por parte de los funcionarios de turno de la ANH; es así que, después de peregrinar por más de dos años, finalmente el 21 de diciembre de 2022, emitieron la licencia de operación para la venta de GNV, pese a que la Resolución Administrativa (RA) RAR-ANH-DRD-UEJ 0361/2020, que autorizó la transferencia con cambio de razón social a favor de Refinería Oriental S.A. y la consecuente Licencia de Operaciones para la venta de GNV, fue emitida por el Director Ejecutivo de la ANH el 21 de octubre de 2020.

La ANH autorizó la transferencia con cambio de razón social a favor de la Refinería Oriental S.A., emitiendo la licencia de operación para la venta de GNV; sin embargo, hasta la fecha –se entiende desde la presentación de ésta acción tutelar– se rehúsa autorizar la transferencia con cambio de razón social y la emisión de la licencia de operación para la venta de combustibles líquidos, exigiendo requisitos que no están establecidos en la norma, vulnerando con ello, la disposiciones normativas contenidas en el art. 66.1 del DS 24721, que claramente señala cuáles son los requisitos que debe presentar el interesado a la Superintendencia –ahora ANH– y la obligación que tiene dicha entidad de aprobar la transferencia de la Estación de Servicio mediante una resolución administrativa y emitir la nueva licencia de operaciones.

No obstante a presentar todos los requisitos establecidos en la normativa vigente, la ANH ha negado en reiteradas ocasiones la autorización de transferencia de la Estación de Servicio La Pascana para la venta de combustibles líquidos, reteniendo por meses la documentación, de tal manera que, es pretexto de que la documentación no estaba vigente, bajo una interpretación absurda y sin respaldo legal, observaron la documentación y no procedieron a emitir la autorización de transferencia, conforme se evidencia en los CITES: ANH 23697 DRD 1543/2021, ANH 16299 DRD 0900/2021 y ANH 02118 DRD 0167/2021, incumpliendo de esa manera, lo establecido en el referido art. 66.1 del DS 24721.

Se cumplieron con todas las exigencias de la ANH, reingresado la solicitud en más de cuatro ocasiones, renovando pólizas de seguro, certificados de calibración, folios reales, solvencias fiscales y cuanto requisito ha exigido la ANH, con todo el perjuicio económico que ello implica al no poder operar en la venta de combustibles por más de dos años desde que se presentó la solicitud de autorización. En todas y cada una de sus solicitudes Refinería Oriental S.A. presentó documentación actualizada requiriendo se proceda conforme plazos y se otorgue la transferencia de la Estación de Servicio La Pascana a favor de la Refinería Oriental S.A. para su sucursal La Pascana, con la consecuente emisión de la licencia de operación. Sin embargo y a pesar de ser de pleno conocimiento de la ANH, de la injusticia que se cometió con el anterior propietario Aurelio Roca Castedo, quien sufrió la clausura definitiva por parte de GRACO de la Estación de Servicio La Pascana, ahora se exige de manera arbitraria, para la autorización de la transferencia con cambio de razón social de la Estación de Servicio La Pascana y la emisión de la correspondiente licencia de operación, la presentación de la licencia de operación vigente a nombre de Aurelio Roca Castedo, señalando además, de que es él quien debería realizar la solicitud de transferencia con cambio de razón social de la referida Estación de Servicio, conforme se puede evidenciar en el CITE: ANH 09658 DRD 0621/2022; requerimiento éste que no solo configura un requisito arbitrario por parte de la ANH, ya que, no se encuentra en ninguna normativa vigente, no forma parte de los requisitos establecidos en el numeral 1 del art. 66 del DS 24721, sino que además, es de imposible cumplimiento, toda vez que, Aurelio Roca Castedo, transfirió tanto la Estación de Servicio La Pascana, como el bien inmueble hace cuatro años atrás a la Refinería Oriental S.A., encontrándose además las transferencias perfeccionadas, habiéndose cancelado el valor mediante un crédito bancario que “hasta el día de hoy” se continúa pagando, procediendo al pago del impuesto a la transferencia y efectuado el correspondiente registro en DD.RR., de tal manera es que no existe posibilidad alguna de retrotraer todos esos actos jurídicos y registros, solo para poder dar gusto a los requerimientos de la ANH.

El art. 66 del DS 24721, establece de forma textual que: “Para la transferencia de una Estación de Servicio de Combustibles Líquidos, la Empresa deberá solicitar a la Superintendencia la autorización respectiva...” y que “dentro de dicho Reglamento no existe la definición de empresa, por cuanto se tienen precedentes administrativos que acreditan que la empresa es la interesada en la continuidad del negocio y por ende en la autorización de la transferencia, pudiendo en su defecto utilizarse por analogía el Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de GNV, la cual establece en el art. 5 que empresa es: “Cualquier persona jurídica individual o colectiva, nacional o extranjera interesada en la construcción y operación de Estaciones de Servicio de GNV” (sic). Consecuentemente, resultó un abuso no haber observado nunca tal aspecto y pedir a quien ya transfirió los derechos, que genere solicitudes; provocando un enorme perjuicio no solo a la Refinería Oriental S.A., sino a la población en general ya que es una prioridad del Estado boliviano el abastecimiento de combustible.

Finalmente, en respuesta a las solicitudes de 9 de noviembre de 2020, 26 de mayo y 15 de septiembre, ambos, de 2021; y CITE RO-SA 025/2022 de 28 de enero, dirigida al Director Ejecutivo de la ANH para la autorización de transferencia con cambio de razón social y emisión de licencia de operación de la Estación de Servicio La Pascana, la ANH emitió los cites ANH 02118 DRD 0167/2021 de 4 de febrero, ANH 16299 DRD 0900/2021 de 18 de agosto, ANH 23697 DRD 1543/2021 de 18 de noviembre y ANH 09658 DRD 0621/2022 de 13 de mayo, suscritos por Eulogio Joel Troche, Director de Regulación de Derechos de dicha entidad, cuya referencia es la devolución de documentos, adjuntando formularios de observaciones técnicas y legales, actuación con la que quedó plenamente evidenciada la renuencia de la ANH a dar estricto cumplimiento a lo establecido en el art. 66.1 del DS 24721, requiriendo la presentación de una licencia de operación vigente y que la solicitud sea presentada por el anterior propietario, Aurelio Roca Castedo, además de exigir documentación de manera arbitraria, mismos que no están contemplados en la normativa y que además son de imposible cumplimiento ya que, Aurelio Roca Castedo, no es propietario de la Estación de Servicio La Pascana, por lo que, no es el interesado a los efectos de la ley y no pudiera realizar ninguna solicitud ni requerimiento en su nombre.

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida

La parte peticionaria de tutela alegó que la ANH, omitió dar cumplimiento a la normativa vigente inserta en el art. 66.1 del DS 24721, negándose a autorizar la transferencia con cambio de razón social de la Estación de Servicio La Pascana y la emisión de la correspondiente licencia de operación para la venta de combustibles líquidos.

I.1.3. Petitorio

La parte accionante solicitó se conceda la tutela impetrada y se ordene la inmediata emisión de la autorización de transferencia con cambio de razón social de la Estación de Servicio la Pascana y la otorgación de su correspondiente licencia de operación para la venta de combustibles líquidos; más el pago de daños y perjuicios y costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 1 de agosto de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 205 a 209, presentes la parte accionante y la autoridad demandada acompañados de sus abogados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó in extenso su demanda de acción de cumplimiento.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Germán Daniel Jiménez Terán, Director Ejecutivo a.i. de la ANH, mediante informe presentado el 21 de julio de 2023, cursante de fs. 194 a 198, refirió que: a) Se advierte la falta de legitimación activa; toda vez que, actualmente la empresa Estación de Servicio La Pascana es titular del derecho a poder comercializar combustibles líquidos, estando acreditado este extremo con la primera Licencia de Operación EE.SS. 162/2003 de 4 de julio, donde figura como representante legal Aurelio Roca Castedo, adquiriendo el derecho a poder comercializar gasolina y diésel oíl por un lapso de diez años, conforme establece el art. 29 inc. e) del DS 24721, culminando la misma de 3 de julio de 2013, y que para tener un periodo similar bastaba con la renovación de la licencia en la gestión 2013. Sin embargo, la última otorgación de la Licencia en favor de Aurelio Roca Castedo, fue el 3 de agosto de 2010, conforme lo acredita la Licencia de Operación EE.SS.-263/2010, con una vigencia al 4 de agosto de 2011, y que por aspectos administrativos de la empresa, conforme al Acta de Verificación y Clausura 05047 de 2 de julio de 2011, emitida por el SIN, se le declaró su Clausura, afectando la actividad de la Estación de Servicio, dejando la misma de operar; b) La parte accionante con desconocimiento sobre la caducidad del derecho ya extinto de la empresa Estación de Servicio La Pascana, adquirió civilmente el derecho propietario conforme las normas civiles y la empresa de acuerdo a las leyes comerciales; sin embargo, esas transferencias no necesariamente implican la transferencia del extinto derecho adquirido a comercializar gasolina y diésel oíl, por parte de la Estación de Servicio La Pascana; ya que, el mismo no se encuentra vigente, por lo tanto, no cumple con la legitimidad activa, no existiendo un derecho que exigir y por ende una norma que se tenga que cumplir; c) Los procedimientos administrativos y todo el ámbito regulatorio de la ANH, están sujetos a los alcances de la Ley de Procedimiento Administrativo –Ley 2341 de 25 de abril de 2002– y de manera específica al Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE); en tal sentido, los actos o documentación generada por la ANH tiene la calidad de un acto administrativo, causando un efecto jurídico en relación a los regulados, que en el caso de autos, se traducen en las notas emitidas por esa repartición que contienen observaciones y tiene su origen en la normativa legal vigente, es decir, en el DS 24721, el Reglamento a la Ley de Inscripción de Derechos Reales, el DS 29158, el parágrafo IV de la Disposición Adicional Única del DS 29753, la Ley de Hidrocarburos, en sus arts. 11 inc. b) y 31; d) Si el accionante consideraba que sus derechos fueron restringidos, debió plantear el recurso previsto en el art. 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), pues conforme a sus argumentos las observaciones efectuadas por él, impidieron que se continúe con el trámite administrativo, provocándole indefensión, en tal razón, pudo acudir a los recursos de revocatoria y jerárquico en la vía administrativa, o en su caso plantear un amparo constitucional; por lo que, el peticionario de tutela no cumplió con la subsidiariedad prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo o lo determinado por la acción de amparo constitucional; e) El trámite de transferencia con cambio de razón social establecido en el art. 66.1 del DS 24721, contempla que para la transferencia de una estación de servicio de combustibles líquidos, la empresa deberá solicitar a la Superintendencia la autorización respectiva, la misma que será aprobada mediante Resolución Administrativa, previa presentación por parte del interesado de la transferencia con cambio de razón social, todos los documentos establecidos en el art. 8 dicha norma, así como copia legalizada del testimonio de la escritura pública de transferencia, de acuerdo a normas del Código de Comercio y documentos determinados para la obtención de una nueva licencia de operación, de acuerdo al art. 35 del referido Reglamento; f) El art. 66 del DS 24721, depende de los arts. 8 y 35 de igual norma; sin embargo, en su carácter tiene un rango de Decreto Supremo, advirtiendo que la solicitud de otra documentación por parte de la ANH relacionada con el trámite, es también una atribución legal establecida en el inciso h) del art. 25 de la Ley de Hidrocarburos, referida a las atribuciones del ente regulador; es decir que, por mandato de la ley se solicita la documentación adicional, más considerando que la Estación de Servicio La Pascana dejó de operar desde la gestión de 2011 y a la fecha son doce años de inoperabilidad, siendo que en cualquier parte del trámite se debe subsanar todos los aspectos necesarios para tener certeza sobre la situación jurídica de la misma y sobre todo, tomando en cuenta esa actividad, siendo de alto riesgo determinar las condiciones técnicas; por lo que, bajo ese amparo legal se solicitó la documentación diferente al Reglamento; g) Conforme a las notas presentadas por la parte accionante a la ANH, se advirtió que no se hizo un reclamo formal ante la supuesta vulneración de sus derechos, generando la improcedencia de la presente acción tutelar, ya que el art. 66 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala que la acción de cumplimiento no procederá, entre otros, cuando el impetrante de tutela no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad demandada, el cumplimiento legal del deber omitido; en el caso que ocupa, se tiene que el peticionario de tutela no realizó dicho reclamo; h) Considerando que la empresa ha estado cerrada por más de diez años, se debe solicitar cuanta información sea razonable y considerable para poder determinar si el derecho está vigente; por lo tanto la aplicación cerrada solicitada por el accionante estaría restringiendo las atribuciones establecidas en la Constitución Política del Estado, Ley 3058, la Ley 1600 y los Decretos Reglamentarios para el Sector; e, i) No es procedente esta acción de defensa, en razón a que el art. 66.4 del CPCo, refiere que en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, son tutelados por la acción de amparo constitucional.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, por Resolución de 1 de agosto de 2023, cursante de fs. 209 a 211 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad demandada emita la autorización de transferencia con cambio de razón social de la Estación de Servicio La Pascana y otorgue la correspondiente licencia de operación para la venta de combustible líquido, debiendo dar cumplimiento al art. 66.1 del DS 24721; denegando la tutela impetrada en cuanto a la solicitud de pagos de daños y perjuicios y costas; decisión asumida con base a los siguientes fundamentos: 1) De lo revisado en el cuaderno procesal constitucional, se tiene que la parte accionante habría reclamado en reiteradas oportunidades, el cumplimiento del art. 66.1 del DS 27421, advirtiendo que habría adjuntado documentales relacionadas a testimonios de compra venta del bien inmueble, debidamente inscrito en DD.RR., presentando a su vez una minuta de otorgación de un crédito para la compra de dicho inmueble y demostrando el cumplimiento de los requisitos que manifiesta la ANH, que no hubieran sido cumplidos por la parte peticionaria de tutela; 2) Se tiene demostrado por parte del peticionario de tutela la existencia de un reclamo oportuno a la ANH del porqué no se estaba cumpliendo con su solicitud de haber otorgado la licencia respectiva, siendo que se habría adjuntado todas las documentales relacionadas con la transferencia del bien inmueble, de cuya solicitud la ANH advirtió que no cumplieron con el requisito formal referente a la vigencia de la licencia de operaciones que concluía el 2013, mismo que se encuentra contemplado en su propio Reglamento de operaciones; 3) Se deja claramente establecido que, en base a lo dispuesto en el art. 410 de la CPE, vinculado al art. 47 de igual norma, es obligación del Estado establecer políticas de empleo que eviten la desocupación y subocupación, con la finalidad de crear, mantener y generar condiciones que garanticen a las trabajadoras y los trabajadores posibilidades de ocupación laboral digna y de remuneración justa, siendo deber del Estado y de la Sociedad la protección y defensa del aparato industrial y de los servicios estatales; 4) Se tiene que lo que demanda la parte accionante es el resguardo de las garantías constitucionales que están relacionadas con el derecho a dedicarse a una actividad comercial lícita, como es la venta de combustibles líquidos y gaseosos, conexo también con lo señalado en el art. 54 de la Norma Suprema; en ese sentido, se advirtió la vulneración de esas garantías constitucionales del solicitante de tutela, al no otorgarle la licencia de operaciones, ante el no cumplimiento de un requisito de formalidad, cual es tener vigente la licencia de funcionamiento, que a decir del accionante, es de imposible cumplimiento, en razón a que el anterior propietario de la Estación de Servicio La Pascana habría fallecido y por lo tanto no podría él hacer de manera personal la representación para obtener la licencia de operación vigente; 5) Con los datos del proceso se tiene que la parte impetrante de tutela habría cumplido con los otros requisitos y faltando ese elemento que es la licencia vigente, es que le negaron su derecho previsto en el art. 47 de la CPE, en relación al art. 54 de igual norma, bajo ese entendimiento, se advirtió que la vulneración de su derecho que alega la parte accionante, máxime si se tiene que el art. 4 de la LPA, establece los principios por los cuales se debe regir la función pública, siendo uno de los principios el de sometimiento a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso, lo que no ocurrió en ese caso que nos ocupa, ya que, no existió una actividad referida a la búsqueda de la verdad material, lesionándose también los principios de economía, simplicidad y celeridad, evitando la realización de trámites formalismo o diligencias innecesarias; y, 6) Bajo este entendimiento, se evidenció el incumplimiento del mandato contemplado en el art. 66.1 del DS 24721, que rige la actividad de la ANH.