SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0337/2024-S1

La impetrante de tutela alega la lesión de sus derechos al juez natural, al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia externa e interna, a la defensa y a los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, y al          non bis in ídem; toda vez que, la autoridad ahora demandada mediante Resolución de Recurso Jerárquico 014 de 24 de septiembre de 2021 al confirmar la Resolución de Recurso de Revocatoria 015/2021 de 16 de junio, incurrió en las siguientes irregularidades: a) El 31 de mayo de 2021, pidió expresamente que se disponga la prescripción de la responsabilidad administrativa, petición que no mereció ninguna respuesta de parte de la autoridad sumariante y menos de la autoridad ahora demandada; b) La autoridad demandada, no tomó en cuenta que le impusieron injustamente las siguientes sanciones: memorándum de severa llamada de atención de 11 de diciembre de 2017, memorándums de llamada de atención de 25 de enero y 18 de mayo de 2018, que demuestran que por los supuestos hechos por el que le impusieron la sanción de suspensión de 30 días sin goce de haberes mediante Resolución de Proceso Administrativo Interno 12/2021 de 19 de mayo, ya fue sancionada con anterioridad con los citados memorándums; y, c) La Resolución 61/2021 de 26 de marzo –resolución constitucional que fue emitida dentro de una primera acción de amaro constitucional-, dispuso dejar sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 025 de 14 de febrero de 2020; sin embargo, hasta el día de hoy, el Memorándum JDRH-M 1252/2020 de 14 de diciembre, sigue vigente, pese a que se exigió a la CPS reiteradas veces que se le restituya el sueldo de enero de 2021 que le fue privado de forma ilegal e injusta, siendo que dicha entidad pretende legitimar y convalidar injustamente la sanción impuesta por la Resolución de  Proceso Administrativo Interno 44/2019 de 15 de octubre, no dando curso a su petición.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, al efecto, se verificará: 1) Sobre las dimensiones de la cesación de los efectos del acto reclamado, como causal de improcedencia prevista en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional. Diferencias entre la teoría del hecho superado y la sustracción de materia; y, 2) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre las dimensiones de la cesación de los efectos del acto reclamado, como causal de improcedencia prevista en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional. Diferencias entre la teoría del hecho superado y la sustracción de materia

Inicialmente debemos señalar que el art. 53.2 del CPCo, establece como una de las causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional, cuando hubiera cesado los efectos del acto reclamado; al respecto, la           SC 0050/2004-R de 14 de enero^[1] en su Fundamento Jurídico III.2., hace referencia a los alcances de este artículo, al indicar que ya no tiene razón de ser una acción tutelar, cuando el acto reclamado de lesivo dejó de existir.

De igual forma la SCP 1541/2014 de 25 de julio^[2] en su Fundamento Jurídico III.2, entiende que cuando cesa el acto denunciado de ilegal, el amparo constitucional ya no tiene razón de ser ni objeto, por cuanto “…no se puede pretender protección de un derecho fundamental o garantía constitucional, respecto a un supuesto acto u omisión de un particular o una autoridad, cuando desapareció la causa en la que se fundó la acción…”.

Del análisis de la norma jurídica y de la jurisprudencia precedentemente citada, se entiende como acto reclamado, al hecho lesivo –acción u omisión- denunciado de ilegal o arbitrario, cuyo efecto justamente es la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales; en ese sentido, se debe tomar en cuenta que emergen dos causales de improcedencia: i) La cesación de los efectos del acto reclamado; es decir, de la vulneración de los derechos fundamentales o garantías constitucionales; y, ii) La desaparición del acto reclamado; vale decir, del acto lesivo denunciado.

Sea en uno o el otro supuesto señalado en el párrafo precedente, el hecho es que ya no existe una razón de ingresar al estudio de la trilogía en referencia a la problemática planteada –conformada por el acto lesivo, el derecho supuestamente vulnerado y la pretensión que se busca- que viene a ser la materia justiciable o en el objeto de análisis de la acción tutelar, ya que sobrevendría la carencia del objeto procesal, que se constituye en un hecho procesal –valga la redundancia– que da lugar a la declaración de improcedencia de una acción de defensa en particular, toda vez que cualquier resolución que pudiera emitir la jurisdicción constitucional, resultaría ineficaz para lo protección de los derechos fundamentales.

En dicho contexto mencionado, la carencia del objeto procesal, resulta ser la consecuencia jurídica de la cesación de los efectos del acto reclamado o hecho superado; o, de la desaparición del acto reclamado o sustracción de materia; en ese contexto, amerita precisar las características y las diferencias de las referidas circunstancias o dimensiones en las que se puede presentar esta figura procesal como causal de improcedencia:

a)  La cesación de los efectos del acto reclamado o teoría del hecho superado^[3]; este supuesto se produce cuando la parte demandada voluntariamente, dejó de lesionar el derecho denunciado, restituyéndolo hasta antes de la citación con la acción de amparo constitucional; es decir, que como efecto del accionar u obrar del demandado, se superó, reparó o definitivamente cesó la vulneración de derechos fundamentales; consiguientemente, al terminar su afectación, la tutela que podría eventualmente brindarse, resultaría inoportuna e ineficaz, frente a la dejación de la lesión que en los hechos ya se dio; al respecto, la SCP 1541/2014 de 25 de julio ^[4] sistematizó los requisitos establecidos por la jurisprudencia para aplicar esta causal de improcedencia, entendimiento que también fue ejercido por las SSCC 0039/2006-R, 0470/2006-R y 1640/2010-R; Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1290/2016, 0671/2018-S2 y 0215/2019-S2, entre otras.

b)  Desaparición del acto reclamado o sustracción de materia; se presenta   este supuesto en dos situaciones: b.1) Una circunstancia sobreviniente ajena a la voluntad de las partes, que conlleva a una modificación de los hechos y pretensiones que sustentan la acción de amparo constitucional, y como resultado de ello, desaparecen los supuestos denunciados y la pretensión solicitada se torna imposible de llevarse a cabo^[5]; y, b.2) Una situación sobreviniente que modifica los hechos y pretensiones, como consecuencia que el accionante perdió todo el interés en la satisfacción de su pretensión. Consiguientemente, en ambos casos la jurisdicción constitucional no puede pronunciarse sobre el objeto procesal –trilogía del problema jurídico-, porque ya no tiene elementos fácticos que lo sustenten, cuyo petitorio del que sobreviene es insubsanable, y por lo tanto, la resolución constitucional no surtiría ningún efecto jurídico en la satisfacción de la pretensión.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia estableció algunas circunstancias en las que puede operar la sustracción de materia, cuando: i) Se suscita la modificación, abrogación o derogación de una norma jurídica objeto de control de constitucionalidad; o, cuando haya sido declarada inconstitucional; pues, desaparece la disposición jurídica, y con ello, su efecto y vigencia, por lo que, deja de existir en el ordenamiento jurídico del Estado, lo que impide desarrollar el juicio de constitucionalidad y pronunciarse sobre el fondo de la problemática planteada^[6]; ii) Un acto administrativo acusado de lesionar derechos fundamentales dejó de existir, obligando a la jurisdicción constitucional a no pronunciarse sobre la pretensión, inhibiéndose del conocimiento del fondo de la problemática planteada^[7]; iii) No existe la posibilidad material o jurídica para que el accionante pueda lograr su pretensión, cuando una resolución administrativa o judicial queda sin efecto jurídico como consecuencia lógica de la anulación de otra resolución administrativa o judicial, de la cual depende su vigencia^[8]; y, iv) Se suscita el deceso del peticionante de tutela, siempre que su derecho alegado de vulnerado, sea intrasmisible; lo cual no se constituye en óbice para la reparación de su lesión a los componentes de su familia, cuando corresponda; o para la tutela de los derechos emergentes de tal suceso a favor de los mismos^[9].

Además debe tomarse en cuenta para que se produzca la sustracción de materia, el objeto procesal debe existir al momento de interponerse la acción de defensa y desaparecer antes del pronunciamiento de la Sentencia; toda vez que, el hecho sobreviniente que hace desaparecer la materia justiciable o el objeto procesal de la acción tutelar, no depende del obrar del demandado, sino, de un acontecimiento ajeno a su voluntad, que puede producirse incluso después de la citación a los demandados con la acción de amparo constitucional, que de todas formas hace insubsistente la pretensión del impetrante de tutela, donde cualquier fallo constitucional resulta ineficaz, como se analizó precedentemente.

A diferencia del hecho superado, donde el factor condicionante es que la cesación de la vulneración de los derechos, se realice antes de la citación a los demandados con la acción de amparo constitucional, justamente porque, la cesación de los efectos del acto lesivo se produjo como consecuencia del obrar voluntario del demandado que logró la satisfacción o reparación objeto de pretensión de la acción tutelar, antes de conocer la demanda interpuesta en su contra.

Asimismo, es necesario hacer referencia a la SCP 1894/2012 de 12 de octubre, reiterada por la SCP 2202/2013 de 16 de septiembre y por la                     SCP 1621/2014 de 19 de agosto, entre otras; en cuyo Fundamento Jurídico III.1, señaló:

“En este sentido, el art. 53 inc. 2) del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé como una de las figuras de sustracción de la materia o del objeto procesal a situaciones: “…cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado”, para lo cual al menos debe verificarse que: i) Las pruebas aportadas por las partes, conforme sus pretensiones otorgan la certeza de que la pretensión procesal se ha extinguido; y,         ii) Con el objeto de no afectar el procedimiento constitucional es preciso señalar que para determinar la sustracción del objeto procesal o materia por la cesación de los efectos del acto reclamado, el acto lesivo denunciado debe ser restituido antes de la citación con el Auto de admisión de la acción de amparo constitucional.

En este mismo sentido, la SC 0998/2003-R de 15 de julio, refirió al respecto: “...la cesación del acto ilegal en el sentido del citado precepto, radica básicamente en el hecho de que la resolución o acto de la autoridad o particular denunciado de ilegal, por su voluntad o por mandato de otra autoridad superior, hubiere quedado sin efecto antes de la notificación con el amparo al que hubiere dado lugar, vale decir, que si bien se produjo la lesión, ésta se reparó de motu proprio del legitimado pasivo”.

La referida Sentencia Constitucional Plurinacional, considera a la cesación    de los efectos del acto reclamado como una de las figuras componentes de la sustracción de materia; toda vez que, entiende a la sustracción de materia como una previsión desarrollada por la doctrina procesal que consiste en la imposibilidad de un juez o tribunal para pronunciarse sobre una determinada pretensión, dadas dos circunstancias: a) Porque desaparecieron los argumentos de hecho y derecho; y, b) Porque el hecho dejó de vulnerar el derecho denunciado. En ambos casos la tutela que podría otorgarse resultaría inoportuna e ineficaz.

Sin embargo, a partir de esta razonamiento, se generaron confusiones sobre estos presupuestos procesales, modificando la verdadera naturaleza jurídica y significado del hecho superado o cesación de los efectos del acto lesivo y la sustracción de materia o desaparición del acto lesivo; utilizando estas figuras procesales indistintamente como si se tratara de la misma causal de improcedencia para denegar la tutela, ya sea porque el acto que causó la lesión o amenazó con la vulneración de derechos constitucionales se reparó, cesó o desapareció, configurando estas causales de improcedencia como si se tratara de un hecho superado, tal cual lo señaló la SCP 0696/2019-S2 de 12 de agosto, entre otras, o como si fuese una sustracción de materia como lo indicó la SCP 1621/2014 entre otras.

Por estas razones, es necesario que este Tribunal, a través de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, realice las conceptualizaciones, diferenciaciones y aclaraciones respecto a estas dos figuras procesales, tal cual se efectuó precedentemente; pues considera, que antes de generar entendimientos sobre una figura procesal constitucional, siempre se debe partir del análisis de la normativa que rige nuestro ordenamiento jurídico constitucional, tomando en cuenta que cada problemática planteada tiene sus propias peculiaridades; es por estos motivos, que para analizar las diferencias entre hecho superado y sustracción de materia, se tomó en cuenta que en la tradición jurisprudencial se suscitan dos causales de improcedencia que devienen de la interpretación del art. 53.2 del CPCo, con relación a la cesación de los efectos del acto reclamado; siendo que ambos casos se suscitan, por una carencia de objeto procesal o materia justiciable.

Entendiendo como objeto procesal en materia constitucional, a la trilogía del problema jurídico planteado; siendo que la carencia del mismo, se suscita ante una desaparición del acto lesivo, cesación o satisfacción de los derechos fundamentales o cuando la pretensión se hace insubsistente, constituyéndose en causales de improcedencia de esta acción tutelar.

En este marco se distinguen dos dimensiones como causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional por carencia de objeto procesal, que encuentran diferencias en las siguientes características:

1)  Cuando se repara, se satisface o cesa la lesión al derecho fundamental por voluntad del propio demandado, la tutela se torna inoportuna; produciéndose de esta forma una cesación de los efectos del acto lesivo denominado también teoría del hecho superado; y,

2)  Cuando desaparece el acto lesivo por voluntad del accionante o por hechos sobrevinientes ajenos a la voluntad de las partes, que hacen insubsistente la pretensión y la tutela resulta ineficaz, opera la desaparición del acto lesivo teoría de la sustracción de materia.

Cabe señalar, que no basta el cese de los efectos del acto lesivo y la desaparición del acto lesivo, sino que es necesario que sea total, es decir, que ya no está surtiendo sus efectos, ni los surtirá, aspecto que permitirá declarar la improcedencia por ésta causal.

III.2. Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela alega la lesión de sus derechos al juez natural, al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia externa e interna, a la defensa y a los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, y al non bis in ídem; toda vez que, la autoridad ahora demandada mediante Resolución de Recurso Jerárquico 014 de 24 de septiembre de 2021 al confirmar la Resolución de Recurso de Revocatoria 015/2021 de 16 de junio, incurrió en las siguientes irregularidades: i) El 31 de mayo de 2021, pidió expresamente que se disponga la prescripción de la responsabilidad administrativa, petición que no mereció ninguna respuesta de parte de la autoridad sumariante y menos de la autoridad ahora demandada; ii) La autoridad demandada, no tomó en cuenta que le impusieron injustamente las siguientes sanciones: memorándum de severa llamada de atención de       11 de diciembre de 2017, memorándums de llamada de atención de 25 de enero y 18 de mayo de 2018, que demuestran que por los supuestos hechos por el que le impusieron la sanción de suspensión de 30 días sin goce de haberes mediante Resolución de Proceso Administrativo Interno 12/2021 de 19 de mayo, ya fue sancionada con anterioridad con los citados memorándums; y, iii) La Resolución 61/2021 de 26 de marzo –resolución constitucional que fue emitida dentro de una primera acción de amaro constitucional-, dispuso dejar sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 025 de 14 de febrero de 2020; sin embargo, hasta el día de hoy, el Memorándum JDRH-M 1252/2020 de 14 de diciembre, sigue vigente, pese a que se exigió a la CPS reiteradas veces que se le restituya el sueldo de enero de 2021 que le fue privado de forma ilegal e injusta, siendo que dicha entidad pretende legitimar y convalidar injustamente la sanción impuesta por la Resolución de Proceso Administrativo Interno 44/2019 de 15 de octubre, no dando curso a su petición.

De los antecedentes descritos en las Conclusiones de este fallo constitucional se establece que, se apertura un proceso administrativo disciplinario en contra de la ahora accionante, en su condición de Médico Intensivista, por parte de la Autoridad Sumariante de la CPS, caso en el cual se emitió en principio, el Auto Inicial de Proceso Administrativo 39/2018 de 6 de septiembre, que determinó el inicio de proceso administrativo interno, posteriormente se dictó la Resolución de Proceso Administrativo Interno 44/2019 de 15 de octubre, que estableció su responsabilidad administrativa, imponiéndole la sanción de suspensión de 30 días sin goce de haberes. Ante la interposición de recurso de revocatoria contra el precitado fallo, se dictó Resolución de Recurso de Revocatoria 13/2019 de 25 de octubre, que ratificó la sanción impuesta en la Resolución impugnada; contra la cual se interpuso recurso jerárquico, y mediante Resolución de Recurso Jerárquico 025 de 14 de febrero de 2020, se confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria 13/2019; y, ratificó las determinaciones establecidas en la Resolución de Proceso Administrativo Interno 44/2019 (Conclusión II.1).

La ahora accionante, en una anterior oportunidad, interpuso acción de amparo constitucional el 25 de febrero de 2021 en contra del ex y el por entonces actual Director General Ejecutivo de la CPS, cuestionando la Resolución de Recurso Jerárquico 025; en la cual el Tribunal de garantías por Resolución 61/2021 de 26 de marzo, concedió en parte la tutela impetrada dejando sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 025 y ordenó la emisión de una nueva resolución; y, una vez remitido en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, esta instancia a través de la  SCP 0941/2022-S2 de 2 de agosto, se REVOCÓ la Resolución 61/2021 y DENEGÓ la tutela precisando que “se deja sin efecto todos los actos que como emergencia de la incorrecta concesión, se hubieran emitido” (sic), y se llamó la atención al Tribunal de garantías y a los abogados del impetrante de tutela, por interponer una acción de amparo constitucional sobre el mismo objeto y causa sin aguardar que la primera sea revisada por el Tribunal Constitucional Plurinacional (Conclusión II.2).

En cumplimiento a la resolución emitida por el Tribunal de garantías, David Silvestre Martínez Flores, Director General Ejecutivo de la CPS -ahora demandado- emitió la nueva Resolución de Recurso Jerárquico 004 de 8 de abril de 2021, resolviendo anular obrados hasta fs. 421 vlta. inclusive, debiendo la actual Autoridad Sumariante emitir nueva resolución de proceso administrativo interno, considerando los fundamentos de la presente Resolución Jerárquica. En cumplimiento a la Resolución de Recurso Jerárquico 004, la Autoridad Sumariante emitió la Resolución de Proceso Administrativo Interno 12/2021 de 19 de mayo, estableciendo la RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA de TATIANA ROSARIO CRUZ ARANIBAR por haberse demostrado en su conducta, la contravención a la Ley 348 en su art. 7.11, sancionándola con suspensión de 30 días sin goce de haberes. Habiendo interpuesto recurso de revocatoria contra la precitada Resolución, se emitió la Resolución de Recurso de Revocatoria 015/2021 de 16 de junio, resolviendo RATIFICAR la Resolución de Proceso Administrativo Interno 12/2021 (Conclusiones II.3 y II.4).

Por memorial de 22 de junio de 2021, la impetrante de tutela interpuso recurso jerárquico en contra de la Resolución de Recurso de Revocatoria 015/2021, que determinó RATIFICAR la Resolución de Proceso Administrativo Interno 12/2021, pidiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo y a cuya consecuencia se le notifique de manera legal con el Auto Inicial de Proceso Administrativo 39/2018 y se determine la inexistencia de responsabilidad administrativa y el archivo de obrados; ante lo cual, mediante Resolución de Recurso Jerárquico 014 de 24 de septiembre de 2021, la autoridad ahora demandado, resolvió confirmar en todas sus partes la Resolución de Recurso de Revocatoria 015/2021 (Conclusiones II.5 y II.6).

Identificada la problemática denunciada y descrita los antecedentes del caso, corresponde a este Tribunal analizar y verificar si las denuncias realizadas por parte accionante, resultan evidentes o no, con el fin de otorgar resguardo a sus derechos fundamentales supuestamente conculcados por parte de la autoridad ahora demandada.

En ese contexto, corresponde hacer mención al razonamiento expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, que precisó que emergen dos causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional: a) La cesación de los efectos del acto reclamado; y, b) La Desaparición del acto reclamado o sustracción de la materia.

La misma jurisprudencia en relación a la segunda, señaló que se presenta en dos situaciones, entre ellas, por una circunstancia sobreviniente, ajena a la voluntad de las partes que conlleva a una modificación de los hechos y pretensiones que sustentan la acción de amparo constitucional; y como resultado de ello, desaparecen los supuestos denunciados y la pretensión solicitada se torna imposible de llevarse a cabo.

En el caso en revisión, se presenta la segunda causal de improcedencia; es decir, la desaparición del acto reclamado o sustracción de materia por desaparición de los supuestos denunciados por lo siguiente:

En el caso, la accionante presentó una primera acción de amparo constitucional contra la Resolución de Recurso Jerárquico 025 de 14 de febrero de 2020, y, el Tribunal de garantías mediante Resolución 61/2021 de 26 de marzo, CONCEDIÓ EN PARTE la tutela solicitada, dejando sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 025, ordenando emitirse una nueva resolución por parte del demandado, remitiéndose luego en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En cumplimiento a la resolución del Tribunal de garantías, la autoridad ahora demandada, emitió la nueva Resolución de Recurso Jerárquico 004 de 8 de abril de 2021, resolviendo anular obrados hasta fs. 421 vlta. inclusive, debiendo la actual Autoridad Sumariante emitir nueva resolución de proceso administrativo interno; ante lo cual, se emitió la Resolución de Proceso Administrativo Interno 12/2021 de 19 de mayo, estableciendo la RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA de TATIANA ROSARIO CRUZ ARANIBAR por haberse demostrado en su conducta contravención a la        Ley 348 en su art. 7.11, sancionándola con suspensión de 30 días sin goce de haberes. Habiéndose interpuesto recurso de revocatoria contra la resolución anterior, la Autoridad Sumariante emitió la Resolución de Recurso de Revocatoria 015/2021 de 16 de junio, resolviendo RATIFICAR la Resolución de Proceso Administrativo Interno 12/2021. Asimismo, habiéndose interpuesto recurso jerárquico contra la resolución antedicha, la autoridad ahora demandada, por Resolución de Recurso Jerárquico 014 de 24 de septiembre de 2021, resolvió confirmar en todas sus partes la Resolución de Recurso de Revocatoria 015/2021.

Posteriormente este Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión de la primera acción de amparo constitucional, emitió la SCP 0941/2022-S2 de 2 de agosto, determinando REVOCAR la Resolución 61/2021 emitida por el Tribunal de garantías y DENEGÓ la tutela solicitada.

Como efecto de la SCP 0941/2022-S2, quedó en vigencia la Resolución de Recurso Jerárquico 025 de 14 de febrero de 2020, y sin efecto: la Resolución de Recurso Jerárquico 004 de 8 de abril de 2021 que resolvió anular obrados hasta fs. 421 vta.; la Resolución de Proceso Administrativo Interno 12/2021 de 19 de mayo; la Resolución de Recurso de Revocatoria 015/2021 de 16 de junio; y, la Resolución de Recurso Jerárquico 014 de 24 de septiembre de 2021, que fueron emitidos en cumplimiento de la resolución del Tribunal de garantías.

En consecuencia, estando cuestionada en esta acción de amparo constitucional la Resolución de Recurso Jerárquico 014 de 24 de

CORRESPONDE A LA SCP 0337/2024-S1 (viene de la pág. 17).

septiembre de 2021, se presenta la desaparición del acto reclamado o sustracción de materia, debido a que la resolución antes citada, ya no se encuentra vigente como efecto de la SCP 0941/2022-S2, por lo que en el presente caso, corresponde denegar la tutela impetrada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al haber denegado la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, obró de forma correcta.