SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0491/2024-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la vida, a la salud y seguridad social; por cuanto la Autoridad municipal hoy accionada no dio cumplimiento a la RM 472/22 de 3 de mayo de 2022, que conminó al GAMS, su reincorporación en el mismo puesto que ocupaba, al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que le correspondan hasta el momento de su reincorporación.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela, para el efecto se analizarán los siguientes temas: i) Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial 0001/2021 de 16 de junio, respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional; y, ii) Análisis del caso concreto.

III.1. En cuanto a la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional

Respecto a este punto la SCP 0380/2024-S3 de 28 de junio, señaló lo siguiente: “… el Tribunal Constitucional Plurinacional, ratificando las líneas jurisprudenciales antes expuestas, que aplican el estándar más alto de protección, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional                  (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales–, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 al DS 28699, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del                DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que ‘Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010.

Es en base a dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo una mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i) Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional       -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v) La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero’.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 de la CPE, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento”.

III.2. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la vida, a la salud y seguridad social; por cuanto la autoridad municipal ahora accionada no dio cumplimiento a la                     RM 472/22 de 3 de mayo de 2022, que conminó al GAMS, su reincorporación en el mismo puesto que ocupaba, al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que le correspondan hasta el momento de su reincorporación.

De acuerdo a los antecedentes, se evidencia que el ahora accionante ingresó a trabajar al GAMS mediante Memorando GAMS/D.RR.HH./012-A/17 de 1 de marzo de 2017, en el cargo de Auxiliar 2 Administrativo D-3, con ÍTEM 331; posteriormente asumió otras funciones en el citado Municipio, hasta que por Memorando GAMS-DESP/D.RR.HH./MCVL/016/21 de 23 de agosto de 2021, se dispuso la conclusión de su vínculo laboral (Conclusión II.1.); ante lo sucedido, denunció al Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba su despido; quien emitió el Auto de 1 de noviembre del mismo año, disponiendo que el hoy accionante acuda a la autoridad competente quien resolverá las controversias emergentes de la relación laboral, sin que ello implique de modo alguno desproteger o desamparar al trabajador; dicho Auto fue confirmado por la RA 456/2021 de 10 de diciembre (Conclusión II.2.). 

Posteriormente, a través de RM 472/22, la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resolvió revocar totalmente la RA 456/2021, y el Auto de 1 de noviembre de 2021 ambos actos administrativos emitidos por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba; y consecuentemente, se dispuso CONMINAR al GAMS, proceda a la reincorporación inmediata del impetrante de tutela a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que le corresponda hasta el momento de su reincorporación; la referida Resolución Ministerial fue notificada al accionante el 25 de mayo de 2022 y a la autoridad accionada el 13 de junio de 2022 (Conclusión II.3.); dicha Resolución no fue cumplida por la mencionada autoridad edil conforme el Informe de Verificación MTEPS/J.D.T.-CBBA/V-RM-472-22/MQC/012/2022 de 15 de junio, emitida por el Inspector del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba (Conclusión II.4).

         Ahora bien, la problemática central dentro de la presente acción tutelar es el incumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación -emitida a través de la RM 472/22-, por parte de la entidad municipal accionada, que lesionó los derechos al trabajo y la estabilidad laboral vinculados a otros derechos interdependientes del accionante.

En ese contexto, se debe considerar que la conminatoria de reincorporación es una facultad prevista por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, que modificó el art. 10.III del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y lo previsto por la Resolución Ministerial RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, en su art. 2.VIII; por la cual, las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, emiten las resoluciones administrativas de conminatoria de reincorporación laboral ante las denuncias efectuadas por vulneración a los derechos al trabajo y estabilidad laboral, previsto por el art. 48.II y III de la CPE.

Bajo estas circunstancias el incumplimiento de la Conminatoria emitida a través de la RM 472/22 que se verificó a través del Informe de Verificación MTEPS/J.D.T.-CBBA/V-RM-472-22/MQC/012/2022 de 15 de junio, (Conclusión II.4.) y la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se tiene la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, que ha unificado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional en todos los casos que involucren el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral por parte de los empleadores, resulta viable la tutela constitucional mediante esta acción tutelar, que tiene por finalidad la protección inmediata de los derechos y garantías constitucionales denunciados como lesionados.  

De acuerdo a los antecedentes, lo manifestado en audiencia y en el informe de la autoridad accionada quien justificó el incumplimiento de la referida Resolución de reincorporación, señalando que el solicitante de tutela se encuentra prestando servicios en calidad de “PROFESIONAL I” dependiente de la Secretaría Departamental de Desarrollo Productivo y Transformación en el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, desde el 23 de mayo de 2022; por lo cual, considera que existe desinterés del impetrante de tutela reincorporarse al encontrarse en una relación de trabajo con otra Entidad Pública en la actualidad y que la RM 472/22 no puede considerarse como una Conminatoria emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social. Sin embargo, al respecto corresponde aclarar que, si bien el peticionante de tutela ingresó a trabajar a la citada Gobernación el 23 del mencionado mes y año; es decir, fue dos días antes de que le notifiquen con la referida Resolución Ministerial que dispuso su reincorporación al Municipio de Sacaba, por lo tanto, dicha situación no puede ser considerada como desinterés del hoy accionante, por ingresar a trabajar a dicha Institución, por cuanto necesitaba generar recursos y por el estado delicado de salud de su padre, tal como lo señala en audiencia, esa situación no significa que no pueda solicitar el cumplimiento de la RM 472/22 que dispuso su reincorporación a su fuente laboral en el Municipio de Sacaba; y, finalmente la RM 472/22 es una Resolución que dispone conminar la reincorporación del ahora accionante; por lo tanto, es aplicable la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.

Por otra parte, es pertinente también aclarar que si bien de acuerdo al CITE CE/UGRH 148/2022 de 29 de septiembre, emitido por el Jefe de Unidad de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, en el cual certifica que el ahora accionante presta servicios en esa entidad, desde el 23 de mayo de 2022 “a la fecha”, desempeñando las funciones de Profesional I en la Secretaria Departamental de Desarrollo Productivo y Transformación (Conclusión II.5); sin embargo, recién el 25 del mismo mes y año, fue notificado con la RM 472/22 de 3 de mayo de 2022; es decir, después de dos días de asumir funciones en la Gobernación de Cochabamba, tuvo conocimiento de la referida Resolución Ministerial que dispuso su reincorporación al Municipio de Sacaba; por lo tanto, no se puede alegar que existió actos consentidos, por parte del impetrante de tutela, como señaló erradamente la Sala Constitucional, la situación hubiese sido diferente si después de tener conocimiento el accionante de su reincorporación hubiese asumido funciones en la citada Gobernación.

En ese sentido, se concluye que la autoridad accionada ignoró lo determinado en la citada Resolución Ministerial que conminó la Reincorporación Laboral, siendo de obligatorio cumplimiento a partir de su notificación el 13 de junio de 2022, así lo estableció el DS 0495, que modificó el art. 10.III del DS 28699, en armonía con lo establecido en el art. 48 de la CPE, que garantiza la estabilidad laboral.

La autoridad edil accionada omitió el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional con relación a las conminatorias de reincorporación laboral, descrita en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; que establece, el cumplimiento integral de la conminatoria, de inmediato cumplimiento sin ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación y otros aspectos que corresponden a la jurisdicción ordinaria.

En consecuencia, corresponde conceder la tutela solicitada lo que implica que se dé cumplimiento integral a lo dispuesto en la referida RM 472/22, lo que implica que además de la reincorporación laboral, corresponde el pago de sueldos devengados demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación.  

De acuerdo al entendimiento desarrollado en la SCP 0380/2024-S3 de 28 de junio, señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente resolución constitucional, la conminatoria “…no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajado” (las negrillas son nuestras); por lo cual, la concesión de la tutela otorgada se configura como una decisión eminentemente provisional.   

No obstante de lo señalado precedentemente de acuerdo al                     CITE CE/UGRH/148/2022 de 29 de septiembre, emitido por el Jefe de Unidad de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, que certificó que Juan Pablo Rivas Sánchez presta servicios en esa entidad, desde el 23 de mayo de 2022 a la fecha, desempeñando las funciones de Profesional I en la Secretaria Departamental de Desarrollo Productivo y Transformación, aspecto que toma inviable su reincorporación al puesto de trabajo que ocupaba a momento de su despido, por lo que dicha obligación debe ser cumplida a través del pago de sueldos devengados, desde el momento de la conminatoria hasta la fecha en que el impetrante de tutela adquirió otra ocupación, debiendo la Entidad Pública accionada cumplir lo dispuesto por el art. 24 del DS 4646 de 29 de diciembre de 2021, vigente para la gestión 2022 y toda otra normativa inherente, a fin de evitar la doble percepción con recursos públicos, debiendo llevar adelante todas la acciones y activar los mecanismos que considere necesarios destinados a evitar dicho extremo.

Con relación al pago de beneficios sociales, el empleador está en la obligación de efectivizarlos dentro los plazos establecidos por ley; y siendo que la reincorporación dispuesta por la RM 472/22, resulta materialmente de imposible cumplimiento, corresponde al accionado efectuar la cancelación de las obligaciones emergentes de los beneficios sociales que asista al trabajador -hoy accionante- hasta el momento en que asumió otro empleo.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma incorrecta.