SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0291/2024-S2

La accionante denuncia la lesión de su derecho a la petición; en razón a que, los demandados no respondieron oportunamente ni de manera fundamentada a su memorial presentado el 28 de junio de 2022, que solicitó por cuarta vez el pago de las bajas médicas correspondientes a Ximena Rojas Apaza y Roxana Alanoca Vásquez.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La improcedencia de la acción de amparo constitucional por cesación de los efectos del acto reclamado. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0290/2020-S2 de 4 de agosto, señaló que: «La SCP 1894/2012 de 12 de octubre, indicó que: “…la sustracción de la materia o del objeto procesal consiste en la desaparición de los supuestos de hecho denunciados a través de la acción de amparo constitucional, luego cuando esto sucede, el juez o tribunal de garantías, no podrá decidir o pronunciar sobre algo que ya no tiene elementos fácticos que lo sustenten; vale decir que el petitorio del que ha devenido es insubsistente; por lo que por simple lógica una vez identificado el acto lesivo denunciado y contando con la certeza de que dicho acto y sus consecuencias ya no existen, se irrumpe la posibilidad de pronunciarse sobre el análisis de fondo de la pretensión, correspondiendo la declaración de la sustracción de la misma.

En este sentido, el art. 53 inc. 2) del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé como una de las figuras de sustracción de la materia o del objeto procesal a situaciones: ‘…cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado’, para lo cual al menos debe verificarse que: i) Las pruebas aportadas por las partes, conforme sus pretensiones otorgan la certeza de que la pretensión procesal se ha extinguido; y, ii) Con el objeto de no afectar el procedimiento constitucional es preciso señalar que para determinar la sustracción del objeto procesal o materia por la cesación de los efectos del acto reclamado, el acto lesivo denunciado debe ser restituido antes de la citación con el Auto de admisión de la acción de amparo constitucional”’.

Por su parte, la SCP 1541/2014 de 25 de julio, manifestó que: “…a través de una infinidad de sentencias constitucionales se dio contenido a la comprensión de la causal de denegatoria del amparo constitucional cuando el acto reclamado cesó, en una línea jurisprudencial que se puede leer de la siguiente manera: a) La oportunidad procesal para entender que los efectos del acto reclamado terminaron es hasta antes de ser notificado el demandado con la acción de amparo constitucional, por cuanto si es posterior a dicha diligencia debe ingresarse al fondo de lo peticionado en el amparo (desde la SC 0254/2001-R de 2 de abril); b) La decisión o acto que hace cesar los efectos del acto reclamado debe ser notificada legal y válidamente al accionante (desde las SSCC 0638/2003-R, 0691/2003-R, 0932/2003-R); y, c) No es aplicable la causal de denegatoria del amparo constitucional por cesación de los efectos del acto reclamado si no existen pruebas que demuestren tal cesación (SC 0136/2002-R de 19 de febrero)”.

Posteriormente, la SCP 0631/2016-S1 de 3 de junio, efectuó una modulación, indicando que de igual manera existiría sustracción de materia, en casos en los que el objeto de la demanda haya desaparecido antes de la audiencia de garantías, puesto que indicó: “La jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, estableció que para que se aplique la teoría del hecho superado se debe cumplir con el presupuesto de que el acto reclamado hubiese cesado antes de que la parte demandada hubiese sido notificada con la acción de amparo constitucional; sin embargo, considerando aquellos casos en que el objeto de la demanda de tutela hubiere desaparecido después de haber sido citados el o los demandados con dicha acción; empero, antes de la realización de la audiencia pública señalada al efecto y que el accionante hubiera tenido conocimiento de la reparación del acto reclamado, se debe aplicar la ‘teoría del hecho superado’; debido a que, no tendría razón de ser que la jurisdicción constitucional se pronuncie en el fondo, si la pretensión de la parte accionante fue reparada, correspondiendo en consecuencia, denegar la tutela solicitada; recalcando que dicho entendimiento constituye un presupuesto que se incorporó a la configuración de la teoría mencionada, ante el logro del objeto reclamado, antes de que se efectúe el acto procesal señalado por ley”.

No obstante, la mayoría de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales emitidas con posterioridad, siguieron utilizando el primer razonamiento, tal es el caso de la SCP 0841/2018-S4 de 12 de diciembre, que indicó: “…De esta manera, asumiendo y citando los entendimientos desarrollados por las SSCC 0998/2003-R, 1314/2004-R, 1359/2010-R, entre otras refirió que esta modificación, corrección o enmienda de la situación fáctica, debe: 1) Producirse antes de la notificación con la acción de amparo constitucional; y, 2) Los actos que corrijan o enmienden la situación fáctica de la problemática planteada, deben tener la misma efectividad que tuvieron los actos denunciados de tal forma que restituyan la situación fáctica al estado en que se encontraba antes de haberse perpetrado los actos ilegales, justificando con ello la innecesaria la intervención de la jurisdicción constitucional y de la tutela solicitada”.

La SCP 0543/2019-S3 de 2 septiembre, expresó: “…si bien los jueces y tribunales de garantías constitucionales pueden denegar la tutela por sustracción del objeto procesal, en virtud de la previsión contenida en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); sin embargo, antes de dicha determinación, deberán evidenciar aquella condición señalada en la jurisprudencia constitucional; es decir, verificar que los actos denunciados de ilegales queden sin efecto antes de la notificación con la acción de tutela, asegurándose a tal efecto que su intervención es inecesaria en la jurisdicción constitucional…”.

La SCP 0901/2019-S4 de 16 de octubre, expresó: “…entendimiento que determina que para que opere la improcedencia de la acción de amparo constitucional por cesación del acto acusado de ilegal, es necesario que éste haya quedado sin efecto o se hubiera superado la vulneración al derecho cuya tutela se solicita, antes de la notificación con la demanda tutelar”.

De la jurisprudencia constitucional citada, se evidencia que en virtud a la causal de improcedencia establecida en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que dice: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá: (…) 2. Contra actos consentidos libre y expresamente, o cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado”, se desarrolló la teoría del hecho superado por pérdida o sustracción del objeto procesal, comprendiéndose la misma como la desaparición de los supuestos de hecho denunciados a través de la acción de amparo constitucional, en virtud a un acto voluntario del legitimado pasivo o por mandato de otra superior, en cuyo mérito se haría innecesaria la intervención de la jurisdicción constitucional y por ende se tendría que declarar la improcedencia de la acción tutelar sin ingresar al fondo del asunto, asumiendo que al no existir elementos fácticos que lo sustenten, el petitorio devendría en insubsistente; no obstante, para que proceda esta causal, no será suficiente alegar que se superaron los hechos denunciados, sino que el juzgador deberá tener certeza de que los mismos ya no existen así como tampoco sus consecuencias, de tal manera que los hechos vuelvan al estado anterior a la posible vulneración de derechos.

Ahora bien, respecto al momento procesal para considerar que cesaron los actos ilegales, la jurisprudencia constitucional fue uniforme al señalar que debe ser hasta antes de la notificación al demandado con el auto de admisión y la demanda de amparo constitucional; ya que, lo que se pretende con dicha causal, es que no se active innecesariamente la mencionada jurisdicción por hechos que ya fueron resueltos antes de iniciarse el proceso constitucional, en base a una decisión propia y voluntaria de las personas demandadas, quienes advertidos de la posible lesión de derechos en las que incurrieron, subsanarán y corregirán sus actos. Bajo esta premisa, resultará inadmisible que los legitimados pasivos, ante la presentación de una demanda de esta naturaleza en su contra, pretendan recién corregir los actos en los que incurrieron, con la finalidad de sustraerse de los alcances de la presente causa constitucional y desligarse de cualquier responsabilidad que pueda pesar en su contra; salvo concurran los presupuestos establecidos en la SCP 0631/2016-S1; toda vez que, a través de la misma se reconoció la posibilidad de que después de la notificación al demandado y antes de la audiencia de garantías, podrá desaparecer el objeto de la demanda, por la reparación de los actos lesivos de derechos; siempre y cuando haya sido de conocimiento previo del accionante; tomando en cuenta, que este será quien manifestará su conformidad y aceptación con los actos voluntarios realizados por el demandado; condicionante que además dará plena certeza al juzgador de que ya no existirá lesión de derechos, así como tampoco consecuencias negativas, para considerar que operó excepcionalmente la teoría del hecho superado.

Consecuentemente, en virtud a la facultad armonizadora de la jurisprudencia, reconocida a este Máximo Tribunal de Justicia Constitucional, es posible concluir que los razonamientos desarrollados en esta última Sentencia Constitucional Plurinacional, no son contradictorios a la uniforme línea jurisprudencial desarrollada sobre la oportunidad procesal para considerar que cesaron los actos ilegales, sino más bien son complementarios; ya que mediante ella se otorgó a las partes la posibilidad de dirimir una problemática jurídica, sin confrontación y por voluntad de las partes, como una forma de solución alternativa del conflicto» (las negrillas y subrayado corresponden al texto original).

III.2.  El derecho fundamental de petición. Jurisprudencia reiterada

El art. 24 de la CPE, reconoce que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que identificación del peticionario”.

Bajo ese marco normativo, la SC 1068/2010-R de 23 de agosto, sostuvo que: “La Constitución Política del Estado actual ha ubicado a este derecho en el art. 24, dentro de la categoría de los derechos civiles, pues se entiende que parten de la dignidad de la persona entendiendo que cuando se aduzca el derecho de petición la autoridad peticionada, ya sea dentro de cualquier trámite o proceso, éste tiene el deber respecto al u otros individuos de responder en el menor tiempo y de forma clara. En resumen las autoridades vulneran el derecho a petición cuando: a) La respuesta no se pone en conocimiento del peticionario; b) Se presenta la negativa de recibirla o se obstaculiza su presentación; c) Habiéndose presentado la petición respetuosa, la autoridad no la responde dentro de un plazo razonable; y, d) La solicitud no es atendida de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado” (énfasis añadido).

Por su parte, la SC 0787/2011-R de 30 de mayo, sobre el contenido y alcance del derecho de petición, estableció que: “De acuerdo a lo expuesto, se concluye que el derecho de petición involucra el derecho a una respuesta fundamentada, en base a los puntos exigidos por el requirente, ya sea en forma negativa o positiva, por cuanto no se puede pretender que la autoridad pública deba responder siempre en sentido que convenga al accionante; sin embargo, está en la obligación de absolver las inquietudes planteadas de manera oportuna, formal y fundamentada” (el resaltado nos corresponde).

III.3.  Análisis del caso concreto

De la revisión de los documentos presentados por los sujetos procesales, se tiene que la problemática planteada por la accionante, se remonta al 10 de agosto de 2021, oportunidad en la que, solicitó a Cinthia Luzana Orellana Rojas, entonces Jefa Médico y Freddy Zubieta Huaygua, Administrador, ambos de la Regional Cochabamba de la Caja de Salud de Caminos y R.A., el reembolso de Bs2 632,14.- y Bs2 760,83.-, por concepto de incapacidad temporal de Ximena Rojas Apaza y Roxana Alanoca Vásquez, correspondientes a julio del indicado año, mismas que se encuentran aseguradas a la indicada entidad de seguridad social, como trabajadoras de la empresa unipersonal A.I.N. (Conclusión II.1).

Habiendo la peticionante de tutela reiterado dicha petición el 22 de abril de 2022 (Conclusión II.2), esta fue respondida por la Encargada de Recuperación de Aportes en Mora de la Caja de Salud de Caminos y R.A. mediante Nota CSC/CBBA/ADM/COT/NOT. 013/2022 de 19 de mayo, rechazando la indicada solicitud; debido a que, las mencionadas trabajadoras presentaron sus respectivos certificados de incapacidad temporal a su empleador -empresa unipersonal A.I.N.-, fuera del plazo de veinticuatro horas previsto en el art. 60 del Reglamento del Código de Seguridad Social; además, no se adjuntó el Formulario COT-01 y la planilla de sueldos de julio de 2021 (Conclusión II.3).

Posteriormente, el 23 de mayo y 10 de junio de 2022, la impetrante de tutela nuevamente presentó notas exigiendo la cancelación de las indicadas bajas médicas por incapacidad temporal (Conclusiones II.4 y 5); sin embargo, a través del Oficio CSC/CBBA/ADM/COT/NOT. 020/2022 de 15 de ese mes, la mencionada Encargada de Recuperación de Aportes en Mora volvió a negarle dicha petición, argumentando en forma reiterada, el incumplimiento del plazo señalado en el referido  art. 60 (Conclusión II.6).

En esas circunstancias, el 28 de junio de 2022, por cuarta vez volvió a efectuar dicha solicitud (Conclusión II.7), misma que hasta la fecha de interposición de la presente acción de defensa, no fue respondida por los demandados, conforme acredita el Acta Notarial 68/2022 de 1 de septiembre, suscrita por la Notaria de Fe Pública 39 de Cochabamba (Conclusión II.8); no obstante, el 6 del señalado mes y año, luego de haberse producido la notificación con la admisión de esta acción tutelar y antes de haberse celebrado la audiencia de garantías, la accionante fue notificada con la Nota CITE: REG.CBBA-AL-70/2022 de 5 de igual mes, a través de la cual los prenombrados le respondieron rechazando nuevamente su petición (Conclusión II.9).

Ante los últimos acontecimientos, es importante hacer notar que en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se estableció que ante la sustracción de la materia objeto de la acción de amparo constitucional, corresponde declarar su improcedencia; no obstante, dicha desaparición debe producirse antes de la notificación con la admisión de la demanda tutelar o antes de la realización de la audiencia de garantías, en este último caso será necesario la manifestación de conformidad del accionante.

En el presente caso, el objeto procesal es la omisión de respuesta al memorial presentado el 28 de junio de 2022, que la impetrante de tutela reiteró por cuarta vez a los demandados, su solicitud de cancelación de las bajas médicas de Ximena Rojas Apaza y Roxana Alanoca Vásquez; sin embargo, como bien se describió precedentemente, dicho escrito fue contestado por los prenombrados el 6 de septiembre del mismo año, mediante Nota CITE: REG.CBBA-AL-70/2022; es decir, antes de la audiencia de garantías, celebrada el 7 de igual mes y año; empero, en ese verificativo la prenombrada expresó su disconformidad con dicha misiva, alegando que no se había respondido de manera fundamentada a todos los cuestionamientos efectuados en el indicado memorial; por tal razón, a pesar de haberse contestado al mismo, no es posible declarar la improcedencia de la acción tutelar; debiendo en consecuencia, analizar el fondo de la problemática planteada.

Ahora bien, como efecto de la disconformidad de la accionante con la respuesta brindada por los demandados al memorial expedido el 28 de junio de 2022; en razón a que, los prenombrados no se habrían pronunciado de manera precisa y fundamentada respecto a los cuestionamientos expresados en ese escrito, corresponde analizar el contenido de ambos a objeto de verificar dicha denuncia.

La accionante a través del memorial presentado el 28 de igual mes y año, bajo la suma “POR CUARTA VEZ SOLICITA REEMBOLSO” (sic), reiteró a los demandados su solicitud de pago de las bajas médicas de Ximena Rojas Apaza y Roxana Alanoca Vásquez; alegando que, la Caja de Salud de Caminos y R.A., mantenía su decisión de rechazar dicha petición, debido a que, las trabajadoras entregaron sus respectivos certificados de incapacidad temporal a la empresa unipersonal A.I.N., fuera del plazo establecido en el art. 60 del Reglamento del Código de Seguridad Social; sin embargo, ese extremo no era evidente; puesto que, la documentación señalada fue remitida dentro las veinticuatro horas siguientes a su expedición; asimismo, no era evidente la omisión de presentación del Formulario COT-01 y la planilla de sueldos de julio de 2021; toda vez que, estos requisitos fueron adjuntados a su escrito de reembolso y al tercer memorial reiterativo; por lo que, no existía óbice para efectuar el pago exigido; y, concluyó señalando que de persistir dicha entidad con esa determinación, acudiría a instancias legales pertinentes.

Por su parte, los demandados respondieron al indicado memorial mediante la Nota CITE: REG.CBBA-AL-70/2022, refiriendo que la solicitud de la accionante no era viable, debido al tiempo transcurrido en la presentación de los certificados de incapacidad temporal por parte de las indicadas trabajadoras, condición que se acreditaba únicamente con el FORM.AF-04 de la Caja de Salud de Caminos y R.A. y que el control interno de las bajas médicas ejercido por la empresa unipersonal I.A.N. no era vinculante para la referida entidad de seguridad social; por lo que, dicha empresa incumplió los arts. 60 del Reglamento del Código de Seguridad Social y 27 inc. c) del Reglamento Único de Prestación.

De lo descrito precedentemente, se advierte que la impetrante de tutela a través de su memorial expedido el 28 de junio de 2022, sustancialmente solicitó a los demandados el pago de las bajas médicas temporales de dos de sus trabajadoras; y si bien, es cierto que el referido escrito se encuentra dividido en diferentes acápites, no es evidente la existencia de varios cuestionamientos que merezcan respuestas particulares; pues la alegación en la que sostiene su requerimiento, es el cumplimiento de los requisitos exigidos para efectivizar dicho reembolso; en ese sentido, la respuesta brindada por los prenombrados mediante la Nota CITE: REG.CBBA-AL-70/2022, contesta al único requerimiento efectuado por la solicitante de tutela, en forma negativa; es decir, rechazando el pago exigido, argumentando el incumplimiento de las disposiciones legales citadas supra; de manera que, no había la necesidad de mayor pronunciamiento por parte de los demandados; en consecuencia, no es evidente la vulneración al derecho de petición; toda vez que, los nombrados contestaron a la solicitud de la accionante en forma clara, precisa, completa y congruente, conforme exige la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional.

Acotando a ello, es importante hacer notar que la impetrante de tutela efectuó dicha petición por primera vez, el 10 de agosto de 2021 y la reiteró el 22 de abril, 23 de mayo y 10 de junio de 2022, habiendo recibido la misma respuesta en otras dos oportunidades mediante las Notas CSC/CBBA/ADM/COT/NOT. 013/2022 de 19 de mayo y CSC/CBBA/ADM/COT/NOT. 020/2022 de 15 de junio; es decir, rechazando su solicitud de pago.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.