SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0321/2024-S4

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, al referirse a la naturaleza procesal de la acción de cumplimiento, en cuanto a sus principios estructurales, señaló lo siguiente: “Así también, el principio de no supletoriedad, implica que la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido; sin embargo, es preciso aclarar que en la acción de cumplimiento, este principio no puede equipararse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, ya que de acuerdo a la esencia de este mecanismo de defensa, como se dijo, la apertura de un procedimiento administrativo o uno judicial, dentro de los cuales debería agotarse las instancias existentes, constituye una causal de exclusión de tutela a través de la acción de cumplimiento, por tanto, la petición previa, especialmente en materia administrativa y también en vía judicial, debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, aspecto con el cual, podrá establecerse un diferencia perceptible entre ambas acciones tutelares.

En efecto, contra esta petición previa -que no implique apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional-, la autoridad que omitió el incumplimiento de un mandato inserto en una norma constitucional o la ley, tendrá el deber de resolverla, allanándose o no a dicha solicitud; en el primer caso, efectivamente el cumplimiento del deber omitido estará garantizado, empero, en el segundo supuesto, es decir, en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento, momento a partir del cual, quedará expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento.

En este estado de cosas, es absolutamente pertinente resaltar que en caso de existir una instancia superior a aquella autoridad renuente en el cumplimiento de un mandato inserto en la Constitución Política del Estado o la ley, no será necesario impugnarla, puesto que -como ya se dijo-, el principio de no supletoriedad de la acción de cumplimiento no puede equiparse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, en ese contexto, con la resolución que resuelva la petición de cumplimiento, queda expedita la vía tutelar a través de la acción de cumplimiento” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  Análisis del caso concreto

Las impetrantes de tutela denuncian el incumplimiento de la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 243 y del art. 12 del DS 2935; toda vez que, los ahora demandados, ser rehúsan a incluir en la normativa interna del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, disposiciones legales relacionadas con el acoso y la violencia política hacia las mujeres, como lo exigen los preceptos legales mencionados.

Con carácter previo a la resolución de la causa, se hace preciso la identificación del contenido de las disposiciones legales denunciadas como incumplidas:

La Disposición Transitoria Quinta de la Ley 243 –Ley Contra el Acoso y Violencia Política Hacia las Mujeres–, establece: “A efectos de dar cumplimiento al parágrafo II del Artículo 16, se otorga el plazo de noventa (90) días a partir de la publicación de la presente Ley, a objeto de que las instituciones públicas modifiquen sus reglamentos internos, de personal, disciplinarios u otros que correspondan, incluyendo como faltas los actos descritos en el Artículo 8 de la presente Ley y sus sanciones”.

El art. 12 del DS 2935, determina: “Los órganos deliberativos del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas deberán incorporar en su normativa interna el procedimiento administrativo para la sanción de faltas de acoso y violencia política hacia las mujeres, establecido en el presente Capítulo y la Ley Nº 243”.

Ahora bien, de acuerdo a los entendimientos glosados en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento es un mecanismo de tutela constitucional reconocido en la Norma Suprema para garantizar el cumplimiento de un deber o mandato expreso, claro y exigible previsto en la Constitución Política del Estado o la Ley, entendiendo en el caso de esta última no solo a la ley en sentido formal, sino también material, mandato que además debe estar vigente y no sujeto a condición; la cual solo puede ser activada siempre que la autoridad que omite el cumplimento del mandato hubiera tenido la posibilidad de dar estricta observancia al mismo, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido, conforme se tiene previsto en el art. 66.2 del CPCo.

En este contexto, del contenido del marco normativo denunciado como incumplido, se advierte con relación al primero, que este, si bien no contiene mandato expreso, claro y exigible; empero, la disposición normativa en análisis, constituye un precepto legal de desarrollo de la Ley 243 que cuenta con carácter obligatorio, pues determina que a efectos de cumplir lo dispuesto en el art. 16.II del mismo cuerpo legal que manda: “Todas las instituciones públicas aplicarán en su normativa interna las faltas previstas en la presente Ley”, se otorga un plazo de 90 (noventa) días a efectos de que las instituciones públicas modifiquen sus reglamentos internos, de personal, disciplinarios u otros que correspondan, incluyendo como faltas los actos descritos en el art. 8 de la indicada Ley; esto implica que, sí existe contenido en dicho precepto legal, un mandato dirigido a las instituciones de públicas para incorporar en su normativa interna, a través de la modificación de la misma, de las faltas y sanciones establecidas en el art. 8 de la Ley 243, siendo ésta disposición normativa de cumplimiento inexcusable para la administración pública en general.

Lo propio ocurre respecto al segundo precepto normativo reclamado como incumplido, ya que este establece que los órganos deliberativos del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, deberán incorporar a su regulación interna, el procedimiento administrativo para la sanción de faltas de acoso y violencia política hacia las mujeres, establecido en el Capítulo III del DS 2935 y la Ley 243; es decir, que existe un mandato expreso, claro y exigible, además de acatamiento obligatorio por parte de la administración pública en general, de incorporar procedimientos para la sanción de faltas de acoso y violencia hacia las mujeres; esto, en razón a que, el término deberán, resulta de carácter imperativo e impone un deber a los órganos deliberativos del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas de incluir en su normativa interna, la regulación necesaria destinada a la sanción de actos de violencia hacia la mujer.

Dicho lo anterior, en el caso analizado se advierte que por Informe CMP/ COM.ÉTICA/INF 002/2023 de 29 de septiembre, la Comisión de Ética del Consejo Municipal del gobierno Autónomo Municipal de Potosí, conformado por la ahora accionantes, recomendó a ente deliberante, aprobar el referido Informe así como considerar y aprobar el “Proyecto de Incorporación Normativa al Reglamento de Ética del Consejo Municipal de Potosí”, en su Título V, capítulos I y II y sus arts. 29 al 37, conforme al mandato de la Ley 243 –Ley Contra el Acoso y Violencia Política Hacia las Mujeres– y su DS 2935, adjuntándose al señalado Informe, el Proyecto de Resolución Municipal que incorpora las previsiones normativas correspondientes.

El indicado Informe, habiendo sido puesto a consideración del Pleno del Consejo Municipal en Sesión Ordinaria del Consejo Municipal del Gobierno autónomo Municipal de Potosí de 5 de octubre de 2023, según consta en el Acta de la fecha, fue remitido a todas las Comisión del ente legislativo a efectos de su tratamiento, siendo que, el 17 de igual mes y año, en Sesión Ordinaria del ente deliberante, fue rechazado.

En estas circunstancias, la parte hoy accionante, por nota CMP/C.ÉTICA/ NOT-007/2023 de 13 de igual mes y año, solicitaron la reconsideración al rechazo del Informe CMP/COM.ÉTICA/INF 002/2023; misiva que habiendo sido analizada en Sesión Ordinaria del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, de 17 de idénticos mes y año, previa votación, fue rechazada; es por ello que, por notas de 18 y 31,ambos del señalado mes y año, a través de notas dirigidas a los hoy demandados, las impetrantes de tutela, formularon reclamo por el deber omitido, estableciendo en lo más relevante, que el rechazo al Informe CMP/COM.ÉTICA/INF 002/2023 de 29 de septiembre, sobre el “Proyecto de Incorporación Normativa al Reglamento de Ética del Consejo Municipal de Potosí”, en su Título V, capítulos I y II y sus arts. 29 al 37, conforme al mandato de la Ley 243 y su DS 2935, constituí renuencia al cumplimiento de la Ley 243 y DS 2935.

Ahora bien, teniendo presente la naturaleza jurídica de la presente acción de defensa, así como el contenido de las disposiciones legales cuyo cumplimiento se extraña, queda en evidencia para este Tribunal que, en el contenido de las disposiciones legales denunciadas de incumplidas, sí existe un mandato expreso, claro y exigible, consistente en la obligación que impone la Ley 243 y su DS 2935, a las instituciones públicas y órganos deliberativos del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, de modificar e incorporar en su normativa interna como faltas, los actos descritos en el art. 8 de la referida Ley y sus sanciones; así como el procedimiento administrativo para la sanción de faltas de acoso y violencia política hacia las mujeres, establecido en el Capítulo I del señalado DS 2935 y la Ley 243; mandatos legales que no fueron acatados por los ahora demandados que, contrariamente y pese a la persistencia de las hoy accionantes, no solo rechazaron su propuesta de “Proyecto de Incorporación Normativa al Reglamento de Ética del Consejo Municipal de Potosí”, en su Título V, capítulos I y II y sus arts. 29 al 37, conforme al mandato de la Ley 243 y su DS 2935, para su inclusión en la normativa municipal del departamento de Potosí, sino que además, se constituyeron en renuencia evidente al no haber dado respuesta a las notas de 18 y 31, ambos de octubre de 2023; por las que, las ahora solicitantes de tutela, reiteraron a aquellos la necesidad de dar cumplimiento a las señaladas disposiciones legales; por consiguiente, habrá de conceder la tutela impetrada.

Consiguientemente, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 084/2023 de 19 de diciembre, cursante de fs. 208 a 215, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, disponiendo que los hoy demandados, den estricto cumplimiento a las previsiones normativas estipuladas en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 243 –Ley Contra el Acoso y Violencia Política Hacia las Mujeres– con relación a los arts. 8 y 16.II de la misma Ley, así con respecto al art. 12 del Decreto Supremo (DS) 2935. Sea en el plazo de treinta días computables a partir de su legal notificación con el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO