SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0348/2024-S2

En ese marco, se tiene claramente establecido que la interpretación y/o aplicación de las normas ordinarias es de exclusiva competencia de los jueces comunes y autoridades administrativas, sin que ello implique que este Tribunal no pueda abrir su competencia a fin de verificar si en esa labor interpretativa no se vulneraron derechos fundamentales, esto justamente con el objeto de velar por la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, entendida esta como el fin primordial de la justicia constitucional en el marco del control tutelar que ejerce.

En ese sentido, la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, luego de realizar una deconstrucción de lo desarrollado jurisprudencialmente respecto a la temática que ahora se aborda, finalmente concluyó refiriéndose a la labor que ejerce el Tribunal Constitucional Plurinacional, con el siguiente criterio: ‘…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esta labor particular al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes (art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos de congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución judicial’ (reiterada en las Sentencias Constitucional Plurinacionales 0416/2019-S1; 0892/2014-S4; 0705/2019-S3, entre otras).

Del cual finalmente puede concluirse que no obstante de estar claramente delimitado que la facultad de interpretar y/o aplicar las normas del ordenamiento jurídico ordinario en sus diferentes materias y ámbitos corresponde a las autoridades judiciales y administrativas, y no propiamente a la justicia constitucional; sin embargo, ello es posible cuando en esa labor se haya advertido la vulneración de derechos y garantías previstas en la Constitución Política del Estado, para lo cual corresponde que el peticionante de tutela explique de manera clara y concreta cómo la labor de la autoridad judicial o administrativa, ya sea en la interpretación de la norma o en la valoración de la prueba, o por afectación a los elementos de fundamentación y congruencia de la resolución, vulneró los derechos fundamentales y garantías constitucionales que invoca” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  La fundamentación, motivación y congruencia como elementos del debido proceso

Respecto a la fundamentación y motivación de las resoluciones la SCP 0753/2019-S1 de 26 de agosto, refirió que: [La SCP 1250/2015-S3 de 9 de diciembre, sobre este particular señaló: «El derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el art. 115.II de la CPE, el cual dispone: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, a su vez, el art. 117.I de la misma Norma Suprema, señala: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”.

Es así que, el debido proceso en cuanto a su núcleo esencial y los elementos constitutivos del mismo, ha sido entendido por el Tribunal Constitucional, entre otras, a través de la SC 0112/2010-R de 10 de mayo, que señaló: “La reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que el debido proceso, consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la CPEabrg ahora por el art. 115.II de la CPE, y como derecho humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por las disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar y precisando que la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. Así la SC 1365/2005-R de 31 de octubre entre otras”.

En relación a la motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso, este Tribunal, en la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, incidió en lo siguiente: “…la fundamentación y motivación de una resolución que resuelva cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma se exige que exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo”, requisito que tiene mayor importancia en los tribunales de última instancia».

En ese contexto, los entendimientos reiterados ampliamente por la jurisprudencia constitucional resultan aplicables a todos los fallos que resuelven cuestiones de fondo, indistintamente si son emitidos por autoridades judiciales, administrativas o por el Ministerio Público, siendo deber de las mismas cumplir indefectiblemente con las exigencias de la motivación y fundamentación como elementos del debido proceso, entre otros. Sobre este particular la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Tristán Donoso Vs. Panamá sostuvo que: «”’…la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión’. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad  democrática"; en tal sentido, se tiene que la motivación debe ser entendida como la justificación razonada de los fallos mediante la cual el juzgador arriba a una conclusión y asume una decisión; imperativo por el que toda resolución debe contener el desarrollo de los razonamientos  de hecho por los cuales se emite el pronunciamiento vinculados con cada uno de los asuntos sometidos a la decisión del juzgador, esto es, las razones fácticas y circunstancias de hecho y probatorias que sustenten la determinación asumida, constituyendo por ende la motivación de todo fallo un deber fundamental inexcusable al momento de resolver los asuntos que conozcan.

Por otra parte, la fundamentación constituye la estructura jurídico-legal que sustenta los entendimientos fácticos expresados por el administrador de justicia, quien recurre sistemáticamente a las normas relevantes del ordenamiento jurídico a objeto de resolver las causas sujetas a su conocimiento, ello implica que las razones fácticas o criterios que son parte de la motivación se subsumen a la norma aplicable al caso, configurando ello los razonamientos legales de la decisión, así en el caso concreto de un proceso penal, la fundamentación se constituye en una garantía de observancia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de los ciudadanos de ser juzgados por las normas vigentes que rigen los procesos a los cuales están sometidos»] (las negrillas son nuestras).

Por su parte, la SCP 0619/2018-S1 de 11 de octubre, en lo concerniente al principio de congruencia señaló: «Al respecto la SCP 1302/2015-S2 de 13 de noviembre, estableció que: “Como se dijo anteriormente, la congruencia de las resoluciones judiciales y administrativas, constituye otro elemento integrador del debido proceso, al respecto la SC 0358/2010-R de 22 de junio, señaló lo siguiente: ‘la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes’.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 1083/2014 de 10 de junio, sostuvo que el principio de congruencia: ‘…amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión’”» (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

Con la finalidad de lograr una comprensión efectiva en la resolución del problema jurídico planteado, este Tribunal estima conveniente efectuar previamente una sucinta descripción y verificación de los antecedentes procesales del que deviene el mismo.

Así, de los documentos descritos en las Conclusiones de esta Sentencia Constitucional Plurinacional se evidencia que, en respuesta a la solicitud efectuada el 29 de junio de 2021, por el ahora accionante sobre el pago del beneficio de complemento económico correspondiente al primer semestre de 2021 -signada con el número de trámite 6716/P/2021- se emitió la RA 026/2021 de 16 de agosto, a través de la cual Edgar José Cortez Albornoz, Director General Ejecutivo de la MUSERPOL -hoy accionado- dispuso rechazar totalmente la pretensión del referido pago, al existir una resolución de requerimiento conclusivo de acusación dentro del proceso penal que sigue el Ministerio Público a instancia de MUSERPOL contra el impetrante de tutela, por la presunta comisión de los delitos de conducta antieconómica e incumplimiento de deberes (Conclusión II.1).

           Por lo que, frente a esta determinación se constata que el peticionante de tutela presentó el 6 de septiembre de 2021, un recurso de revocatoria, en Secretaría de la Dirección General Ejecutiva de la MUSERPOL, solicitando que se revoque la misma y se declare expresamente su nulidad, en el marco de lo previsto en el art. 35.I inc. d) de la LPA y se proceda a cancelarle el beneficio de complemento económico del primer semestre de 2021 (Conclusión II.2), siendo dicho mecanismo de impugnación resuelto por RA 042/2021 de 1 de octubre, mediante la cual el Director accionado confirmó el contenido de la RA 026/2021 y concluyó que no corresponde el pago del Beneficio de Complemento Económico del primer semestre 2021 (Conclusión II.3).

           Asimismo, se constata que el accionante interpuso el 15 de octubre de 2021, un recurso jerárquico contra la RA 042/2021 solicitando que se remita antecedentes a la autoridad jerárquica, a fin de que se deje sin efecto la resolución recurrida y resolviendo el fondo se disponga la cancelación del beneficio de complemento económico del primer semestre de 2021 (Conclusión II.4), siendo que dicha impugnación fue resuelta por Resolución de Directorio 01/2022 de 5 de enero, pronunciada por el Directorio de la MUSERPOL, que resolvió confirmar totalmente la RA 042/2021 (Conclusión II.5).

En tal contexto, el accionante denuncia que la parte accionada vulneró sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia; a la vida, a la salud, a la alimentación, a la vejez digna, “…Nivel de Vida Adecuado…” (sic) y “…a los Derechos Adquiridos bajo los PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS Y DE NO REGRESIVIDAD” (sic), al principio de legalidad en su vertiente de irretroactividad de la ley, seguridad jurídica y presunción de inocencia; así como, a la garantía de la “…PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES” (sic), debido a que, mediante Resolución de Directorio 01/2022, que resolvió el recurso jerárquico presentado contra la RA 042/2021, se confirmó totalmente su exclusión del pago del beneficio de complemento económico, incurriendo en los siguientes agravios: i) Realizó una interpretación ilegal y arbitraria del Reglamento del Beneficio de Complemento Económico aprobado por la Resolución de Directorio 37/2021, que contempla la causal de exclusión del beneficio de pago complementario económico por simple acusación formal en procesos penales por delitos contra la entidad, retrotrayendo sus efectos a una situación anterior a su vigencia, pues la acusación fiscal es de 29 de octubre de 2020 y el mencionado Reglamento recién fue aprobado el 9 de junio de 2021, por lo que, debió aplicarse el Reglamento anterior -Reglamento del Beneficio de Complemento Económico aprobado por la Resolución de Directorio 39/2018 de 24 de agosto-; ya que, este se encontraba vigente al momento de la emisión de la mencionada acusación, interpretando así incorrectamente el art. 123 de la CPE; y, ii) No respondió a todos y cada uno de los agravios expuestos en su recurso jerárquico, particularmente las razones jurídicas que expresen por qué se aplicó el principio de retroactividad para excluirlo del pago de beneficio económico del primer semestre de 2021.

III.3.1.   En lo concerniente a la interpretación ilegal y arbitraria del Reglamento del Beneficio de Complemento Económico aprobado por Resolución de Directorio 37/2021

En el contexto fáctico descrito ut supra uno de los agravios definidos en esta acción de defensa converge en que la Resolución de Directorio 01/2022 realizó una interpretación ilegal y arbitraria del Reglamento del Beneficio de Complemento Económico aprobado por Resolución de Directorio 37/2021, que contempla la causal de exclusión del beneficio de pago complementario económico por simple acusación formal en procesos penales por delitos contra la entidad, retrotrayendo sus efectos a una situación anterior a su vigencia, pues la acusación es de 29 de octubre de 2020 y el mencionado Reglamento recién fue aprobado el 9 de junio de 2021, por lo que, debió aplicarse el Reglamento anterior -Reglamento del Beneficio de Complemento Económico aprobado por la Resolución de Directorio 39/2018-; ya que, este se encontraba vigente al momento de la emisión de la mencionada acusación fiscal.

Pues bien, con la finalidad de resolver esta denuncia corresponde remitirnos a lo descrito en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, que establece la interpretación de la legalidad ordinaria o la facultad de interpretar y/o aplicar la ley en un caso concreto, es una labor únicamente otorgada a la jurisdicción ordinaria; de modo que, no le compete a este Tribunal Constitucional Plurinacional ingresar a juzgar el criterio y/o hermenéutica jurídica empleada por las autoridades judiciales o administrativas a tiempo de la definición de un caso; salvo que en esa actividad se evidencie la vulneración de derechos y garantías constitucionales.

Sin embargo, en el marco de lo establecido en el referido Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, para que la jurisdicción constitucional asuma excepcionalmente esta facultad, es imperioso que la parte procesal o accionante que se considera agraviada con los efectos de la interpretación y/o aplicación de la norma, exprese  de manera clara y concreta cómo la labor de la autoridad judicial o administrativa, ya sea en la interpretación de la norma o en la valoración de la prueba, o por afectación a los elementos de fundamentación y congruencia de la resolución, vulneró los derechos fundamentales y garantías constitucionales que invoca, porque sólo en la medida en que el accionante exprese de forma adecuada y suficientemente tal mínima carga argumentativa, la jurisdicción constitucional podrá realizar la labor de contrastación entre la interpretación legal realizada por la jurisdicción administrativa, los fundamentos que sustentan dicha interpretación y las conclusiones a las que arribó, con los fundamentos y pretensiones expuestas por el impetrante de tutela.

En ese marco, en la acción de defensa planteada, no se advierte que la parte accionante haya cumplido con la carga argumentativa suficiente para establecer, si la interpretación y/o aplicación del Reglamento del Beneficio de Complemento Económico aprobado por la Resolución de Directorio 37/2021 y que a criterio del peticionante de tutela se decantó por retrotraer sus efectos a una situación anterior a su vigencia, resulte manifiestamente arbitraria o denote una evidente vulneración de derechos; es decir, no existe precisión y claridad en explicar cómo la labor hermenéutica cuestionada lesionó sus derechos y garantías, pues aunque se hizo referencia a que se realizó una interpretación ilegal y arbitraria del señalado Reglamento, no se identificó de qué precepto normativo en específico deviene la interpretación y/o aplicación cuestionada, limitándose el accionante en hacer una referencia genérica de la aducida aplicación retroactiva de un Reglamento que ingresó en vigencia mucho después de que se hubiese dictado la acusación fiscal en contra suya, sin decantar finalmente en alguna norma en concreto del anterior Reglamento del Beneficio de Complemento Económico aprobado por la Resolución de Directorio 39/2018 -que, en criterio del accionante debió aplicársele- o el  aprobado por la Resolución de Directorio 37/2021 de 9 de junio -que entró en vigencia de manera posterior a la emisión de la acusación pública dictada en su contra-.

Así, se advierte que en el planteamiento de esta acción tutelar, el accionante hizo referencia a que la aplicación del Reglamento del Beneficio de Complemento Económico es contraria al art. 123 de la CPE, así como la inobservancia del principio de progresividad de los derechos, seguridad jurídica y legalidad en su vertiente de irretroactividad, no obstante, la conceptualización y referencia que se hizo de los mismos no permite a este Tribunal arribar a la conclusión de irretroactividad del referido Reglamento sobre los supuestos fácticos que propone el impetrante de tutela, considerando lo ya señalado previamente; es decir, que el accionante omitió identificar de manera clara y precisa los preceptos normativos del Reglamento del Beneficio de Complemento Económico -Resolución de Directorio 01/2022- de los que deviene la interpretación y/o aplicación denunciada de ilegal y los criterios interpretativos que cuestiona haberse inobservado o debieron aplicarse, consiguientemente, se concluye que resulta insuficiente la referencia nominal y conceptual de tales principios para establecer si la conclusión del accionante sobre esta denuncia no es más bien un criterio subjetivo.

Por consiguiente, corresponde denegar la tutela solicitada al principio de legalidad en su vertiente de irretroactividad de la ley y seguridad jurídica, con la aclaración de que no se ingresó al fondo de la problemática descrita por insuficiente carga argumentativa que hubiera motivado un análisis excepcional sobre la interpretación y/o aplicación de legalidad ordinaria.

III.3.2.   En cuanto a la falta de respuesta a todos y cada uno de los agravios expuestos en su recurso jerárquico

Con carácter previo se debe aclarar que, aunque el accionante identificó como derecho lesionado el debido proceso en sus elementos fundamentación y motivación, del planteamiento de su acción de amparo constitucional se extrae que el acto lesivo converge en que las autoridades accionadas no se pronunciaron sobre los puntos de su recurso jerárquico, aspecto que guarda relación directa y vinculación con la vulneración del referido derecho en su elemento congruencia del fallo en cuestión y aunque el prenombrado tampoco fue explícito en referirse a la dimensión del elemento congruencia, se infiere que cuestiona la lesión la dimensión externa que, en lo concerniente a lo denunciado exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes -demanda, respuesta e impugnación y resolución- y lo resuelto por las autoridades judiciales -Fundamento Jurídico III.2-, siendo este aspecto el que orientará el análisis que sigue.

En esa línea, para resolver el agravio referente a que la Resolución de Directorio 01/2022 no respondió a todos y cada uno de los agravios expuestos en su recurso jerárquico, particularmente las razones jurídicas que expresen por qué se aplicó el principio de retroactividad y razones de hecho para excluirlo del pago de beneficio económico del primer semestre de 2021, corresponde remitirnos a lo puesto en consideración de la parte accionada en el señalado recurso, del cual se extrae en lo sustancial los siguientes puntos de impugnación:

a)    No se resolvió de forma fundamentada, motivada ni con análisis intelectivo -refiriéndose a la RA 042/2021- la razón por la cual se aplicó el Reglamento del Beneficio del Complemento Económico aprobado mediante Resolución de Directorio 37/2021 y las causales de exclusión contempladas en su art. 24, pese a que, su vigencia se da a partir de 9 de junio de 2021, en adelante y no de forma retroactiva o a hechos pasados, de modo que, no se consideró que cuando se emitió la acusación fiscal en su contra no estaba en vigencia dicha normativa sino el Reglamento del Beneficio del Complemento Económico aprobado por la Resolución de Directorio 39/2018, pues solo se hizo una copia de artículos y la conclusión a la que se arribó, sin exponer hechos de manera que deje pleno conocimiento que se actuó de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, así como principios y valores.

b)   Se realizó una interpretación ilegal y arbitraria del Reglamento del Beneficio del Complemento Económico aprobado por Resolución de Directorio 37/2021, retrotrayendo sus efectos a una situación anterior a su vigencia y posterior a la acusación fiscal.

c)    Al emitir la RA 042/2021 no se tomó en cuenta la prohibición categórica de retroactividad de la ley, aplicables a reglamentos, que se da solo en materia laboral, penal y corrupción.

d)   La RA 042/2021 no advirtió que la RA 026/2021 debió ser tramitada conforme la normativa vigente al momento de la acusación fiscal que data de 29 de octubre de 2020.

e)    A momento de emitir la RA 042/2021 no consideró que la RA 026/2021 es nula de pleno derecho, conforme lo previsto en el art. 35.I de la LPA, porque es contraria a lo dispuesto en el art. 123 de la CPE y su derecho al debido proceso y la legalidad procesal.

f)     La RA 042/2021 no tomó en cuenta que, para tramitar su solicitud de pago del beneficio de complemento económico, la RA 026/2021 debió aplicar retroactivamente la ultractividad del Reglamento del Beneficio del Complemento Económico aprobado por la Resolución de Directorio 39/2018 que estaba vigente al momento de la acusación formal en su contra.

g)   Se encuentra con acusación formal por lo que goza de presunción de inocencia, ya que nadie puede sufrir una pena, sino con base en una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, aspecto que no fue considerado en la RA 042/2021, que debe ser revocada por contener un criterio inconstitucional de aplicación retroactiva de la ley y desconocer el principio de la actividad administrativa previsto en el art. 4 inc. e) de la LPA y la validez y eficacia de los actos administrativos contemplado en el art. 32.I de la citada Ley.

En ese sentido, advertida la concurrencia de estos agravios, corresponde remitirnos a los argumentos expuestos en la Resolución de Directorio 01/2022, que resolviendo el recurso jerárquico planteado mencionó en lo relevante que:

“La Mutual de Servicios al Policía – MUSERPOL, es una institución pública descentralizada, creada en virtud del Decreto Supremo N° 1446 de fecha 19 de diciembre de 2012 y sus respectivas modificaciones que corresponden a los Decretos Supremos N°2829 de fecha 6 de junio de 2016 y N° 3231 de 28 de junio de 2017; entonces se tiene que conforme las disposiciones del Artículo 3 como funciones y fines de la MUSERPOL, se encuentran varias en un total de 5 funciones que establecen para el cumplimiento de esta institución correspondiendo el inciso e) al de PAGAR EL COMPLEMENTO ECONÓMICO AL SECTOR PASIVO DE LA POLICÍA BOLIVIANA, CONFORME A REGLAMENTO.

El Complemento Económico conforme a los fundamentos jurídicos III.1, III.2 y III.3 tiene financiamiento propio que obedece a la aplicación de los Artículos 11 y 25 de la Ley 145, que son las transferencias de recursos económicos provenientes de las recaudaciones efectuadas por el Servicio General de Identificación Personal (SEGIP), el Servicio General de Licencias para Conducir (SEGELIC) y la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones (DNFR), de lo que claramente se deduce que corresponden a dineros del TESORO GENERAL DE LA NACIÓN, y por tanto NO son emergentes de los aportes que los beneficiarios otorguen, en ese orden de disposiciones, no es necesario aclarar la obligación que esta institución tiene con el Estado respecto a la administración y control de los dineros que corresponden para el pago de Complemento Económico.

Así mismo se tiene que la Mutual de Servicios al Policía-MUSERPOL, tiene como base legal de creación el Artículo 131 de la Ley N° 734, de 8 de abril de 1985, Orgánica de la Policía Nacional (Hoy Boliviana) que dispone: ‘Que los organismos de  mutualidad y Bienestar Social creados o por crearse con fines de solidaridad económica, social y profesional, así como para otorgar beneficios NO cubiertos por el Código de Seguridad Social en favor de los miembros de la Policía Boliviana, gozan de autonomía administrativa y financiera, sujeta a sus correspondientes estatutos’; de lo que se deduce que esta institución pública descentralizada NO otorga Beneficios que corresponden al marco de ‘Seguridad Social’.

El Complemente Económico conforme las definiciones enmarcadas dentro del Decreto Supremo N° 1446 y sus modificaciones, en su Artículo 17, indica que es un beneficio que otorga la MUSERPOL al sector pasivo de la Policía Boliviana, siendo un monto individual, variable, DETERMINADO SEMESTRALMENTE en base a un estudio técnico financiero Y REGLAMENTACIÓN aprobado por el Directorio de la MUSERPOL, en función a las transferencias determinadas por Ley para su pago, que conforme la naturaleza institucional se establece claramente que el beneficio del Complemento Económico NO SE ENCUENTRA COMPRENDIDO COMO SALARIO O SUELDO, DERECHO LABORAL, BENEFICIO SOCIAL O EMERGENTE DE APORTES A LA SEGURIDAD SOCIAL, de Largo Plazo, en razón a su fuente de financiamiento y variabilidad de pago, NO SIENDO PARTE DEL SISTEMA DE REPARTO NI DEL SISTEMA INTEGRAL DE PENSIONES” (sic).

Nótese, que en la revisión y análisis del contenido in extenso del fallo, en lo referente a la respuesta a los puntos impugnados, la Resolución de Directorio 01/2022, hizo alusión inicialmente al carácter descentralizado y las funciones de la entidad -MUSERPOL- entre las que está comprendido el pago del complemento económico, dado que, su creación se orienta a otorgar beneficios no cubiertos por el Código de Seguridad Social, así como el periodo de otorgación de este pago y su fuente de financiamiento para determinar que, al emerger dichos recursos del TGN y no de los aportes a la seguridad social de los afiliados, así como la variabilidad de pago  no constituye, un salario y derecho social. En esa misma línea, haciendo alusión a la autonomía administrativa, financiera y normativa, se sujeta a sus estatutos y reglamentos, de acuerdo a lo dispuesto en los arts. 3 y 17 del DS 1446 de 20 de diciembre de 2012, que prevé el carácter individual y variación semestral de este beneficio y lineamientos de pago con base en un estudio técnico-financiero y reglamentación.

Ahora bien, sobre esta base general y luego de establecer la forma de organización administrativa, naturaleza jurídica y carácter de este beneficio que describe la Resolución de Directorio 01/2022 se tiene que, en torno al cuestionamiento central referente a cuáles son las razones jurídicas que expresan por qué se aplicó el principio de retroactividad y las razones de hecho para excluirlo de este pago y otros cuestionamientos conexos, como la interpretación ilegal y arbitraria del reglamento, inconstitucionalidad de la aplicación retroactiva de la ley y aplicación ultra activa del Reglamento del Beneficio de Complemento Económico aprobado por la Resolución de Directorio 39/2018 que estaba vigente al momento de la acusación formal en su contra, la consideración de su presunción de inocencia y nulidad de la RA 026/2021, dicho fallo fundamentó:

“En tal sentido se tiene que las afirmaciones vertidas por el recurrente, son totalmente maliciosas y temerarias, pretendiendo confundir a las autoridades a las que acude, vulnerando por lo tanto los principios de Buena Fe y Lealtad Procesal con los que cualquier persona debe acudir antes las autoridades, pues pretende hacer creer que la fecha en que habría salido la Acusación Fiscal tiene relación con la solicitud de pago del Complemento Económico del primer semestre de la Gestión 2021, pues queda plena y claramente establecido por normativa legal y vigente, que los actuados administrativos que efectúa y/o ejerce una institución pública emanan, derivan o resultan EXPRESAMENTE DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO, LAS LEYES Y LAS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS, por lo que la MUSERPOL tiene expresa competencia para el pago del Complemento Económico conforme a Reglamento, emanando esta atribución del ordenamiento jurídico, tal y como se encuentra dispuesto a través del Artículo 3 inciso e) del Decreto Supremo N° 1446.

(…) razón por demás evidente que demuestra que el Reglamento que se encontraba vigente a momento de la solicitud del Sr. Marcelino Condorino Quispe es el que se encuentra aprobado mediante Resolución de Directorio N° 37/2021 de fecha 09 de junio de 2021, el mismo que debe respetarse conforme el principio de legalidad en el marco de los procedimientos propios de la Administración Pública que se han desarrollado ampliamente en los considerandos III.4, III.5 y III.6 de la presente Resolución, por lo que de ninguna manera se estaría vulnerando derecho y/o garantía constitucional alguna como falazmente pretende inducir el interesado, considerando además que el Complemento Económico no es un derecho Constitucional ni se encuentra reconocido por normas constitucionales, en razón de su fuente de financiamiento, puesto que corresponde a dineros del Tesoro General de la Nación; siendo evidente que de ninguna manera existiría retroactividad de la norma siendo está únicamente una aseveración malintencionada y temerario de parte del interesado, recalcándose una vez más que el Complemento Económico tiene Frecuencia Semestral, como ampliamente se ha desarrollado a lo largo de la presente Resolución.

(…)

Bajo estos lineamientos, se evidencia una vez más que el interesado a través de su representante legal, pretende inducir en error indicando que la Acusación Fiscal es anterior a la vigencia del Reglamento del Complemento Económico aprobado mediante Resolución de Directorio N° 37/2021 de fecha 09 de junio de 2021, puesto que no tiene relación alguna en consideración a que el Pago del Complemento Económico tienen FRECUENCIA SEMESTRAL en virtud a esta frecuencia semestral se aprueba un estudio técnico financiero que establece los lineamiento para la existencia de un reglamento, tal y como menciona el Artículo 32 que establece: ‘El pago del beneficio del Complemento Económico tiene frecuencia SEMESTRAL, considerándose el primer semestre de enero a junio y el segundo semestre de julio a diciembre. Por motivos de cierre de gestión el Beneficio del Complemento Económico se cancelará antes del 31 de diciembre de cada gestión.’, disposición concordante con el parágrafo III del artículo 17 del D.S. N° 1446 y demás normativa conexa.

Considerando que conforme el Artículo 13 del Reglamento del Complemento Económico, que en virtud de la característica de Frecuencia Semestral que tiene el Pago del Complemento Económico, dispone que la Dirección General Ejecutiva pondrá en conocimiento de los beneficiarios las fechas de recepción de requisitos y pago del Beneficio del Complemento Económico a nivel nacional, MEDIANTE COMUNICADO SEMESTRAL, vale decir que es a partir de este comunicado que corren las fechas de recepción de requisitos, es a partir de este momento que se apertura el derecho de solicitud que tienen los beneficiarios, por lo que de ninguna manera existe la aplicación retroactiva de la norma.

Conforme el Considerando III sobre Fundamentos Jurídicos, se ha dejado plenamente establecido, que a la Mutual de Servicios al Policía se le ha asignado como parte de sus funciones el pago del Complemento Económico, bajo la singularidad de que sea CONFORME A REGLAMENTO, así mismo se establece que para su pago debe existir un Estudio Técnico Financiero que asegure su sostenibilidad y equilibrio financiero bajo el marco de un Reglamento, sin la existencia de estos 2 elementos, de ninguna manera se podría proceder al pago de dicho beneficio, ello en cumplimiento no únicamente del Decreto Supremo N° 1446 y sus modificaciones, sino también de los Artículos 126 y 131 de la Ley 734, además de exigir el cumplimiento de los Artículo 11 y 25 de la Ley 145, pues es a través de esta Ley que el financiamiento para el pago del Complemento económico existe, correspondiendo a dineros del TESORO GENERAL DE LA NACION; pretendiendo confundir a las autoridades, obviando el resto de la normativa legal aplicable.

(…)

…dentro de su composición es al Honorable Directorio de la MUSERPOL, que se le otorga la Facultad Normativa, que conforme el reconocimiento Constitucional que tienen los Procedimientos Propios de la Administración o Gestión Pública, se tiene los Reglamentos que dicta esta entidad pública descentralizada, se materializan entonces los ‘Reglamentos Internos’ como los reconoce la administrada conformándose por lo tanto en ‘Procedimientos Administrativos reglados, con etapas, plazos procedimentales y procedimientos de reclamo claramente predeterminados, marco en el que el administrado cuenta con los mecanismos de solicitud y, en su caso, impugnación idóneos para hacer valer sus derechos en el marco del trámite del que se trate’ reconocimiento constitucional desarrollado en el fundamento jurídico III.6, así mismo es necesario dejar establecido que no se podría pagar el beneficio del Complemento Económico sin la existencia previa y necesaria, tanto del estudio técnico financiero y el correspondiente reglamento.

(…)

Cabe señalar que no se puede considerar lo referido en el recurso jerárquico, siendo que, el Artículo 108 en su numeral 1 de la Constitución Política del Estado, dispone que son deberes de las bolivianas y los bolivianos, conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, en este sentido se argumentado ampliamente al respecto a la forma en que la Mutual de Servicios al Policía, tiene compuesta su naturaleza institucional y jurídica, su normativa, cuáles son sus funciones y fines y en virtud de el los principios aplicables al caso, en virtud de su calidad de pertenecer a la Administración Pública” (sic [Resolución de Directorio 01/2022]).

En ese orden de ideas, adviértase del despliegue argumentativo efectuado en la Resolución de Directorio 01/2022 que, el mismo enfatiza el imperativo para la MUSERPOL de supeditar sus actos al ordenamiento jurídico; ello, con base en los principios de legalidad y seguridad jurídica; y, en ese marco, realizar el pago del complemento económico conforme al Reglamento que se encontraba vigente a momento de la solicitud de Marcelino Condorino Quispe, es decir, el Reglamento del Beneficio de Complemento Económico que se encuentra aprobado mediante Resolución de Directorio 37/2021 de 9 de junio de 2021, concluyendo entonces que, los efectos de dicho reglamento no son retroactivos y descartando el cuestionamiento de que se aplicó el alcance de las disposiciones de este Reglamento a hechos suscitados en un tiempo anterior a la entrada en vigencia de la norma en cuestión, al referirse a que la vigencia temporal del Reglamento aplicable se determina con relación a la fecha de la solicitud de pago del complemento económico y no con relación a la fecha de su acusación fiscal, pues este último hecho no tendría relación alguna en consideración a que el pago requerido tiene frecuencia semestral y en función a ello se aprueba un estudio técnico financiero, en dos periodos durante la gestión -enero a junio; y, julio a diciembre-.

En complementación a ello, en la Resolución en estudio se   refirió que, al sujetarse a los reglamentos internos estos reconocen a los administrados procedimientos reglados, con etapas, plazos procedimentales y procedimientos de reclamo claramente predeterminados, marco en el que el administrado cuenta con los mecanismos de solicitud. Adicionalmente, refirió que el art. 13 del citado Reglamento del Beneficio de Complemento Económico, en virtud de la característica de frecuencia semestral que tiene este pago dispone que, la Dirección General Ejecutiva pondrá en conocimiento de los beneficiarios las fechas de recepción de requisitos y pago del Beneficio del Complemento Económico a nivel nacional mediante comunicado semestral, vale decir, que es a partir de este comunicado que corren las fechas de recepción de requisitos y prerrogativa de solicitud que tienen los beneficiarios, para su posterior estudio técnico-financiero, concluyendo que no existe la aplicación retroactiva de la norma.

Consiguientemente, este Tribunal evidencia que sí existió una respuesta en correspondencia a los cuestionamientos que convergen sustancialmente, en que no se aplicó retroactivamente el Reglamento del Beneficio de Complemento Económico, sino a un hecho suscitado en la vigencia de la Resolución de Directorio 37/2021 -solicitud efectuada el 29 de junio del mismo año de pago de tal beneficio- y no así en consideración a la fecha de emisión de la acusación formal emitida en contra del ahora accionante de 29 de octubre de 2020.

Finalmente, en lo referente a la omisión de pronunciamiento sobre el punto de impugnación de que goza de presunción de inocencia en tanto que tenga únicamente una acusación fiscal, lo que no hubiera sido considerado en la Resolución de Directorio 042/2021, si bien se advierte que dicho agravio de impugnación no mereció un pronunciamiento expreso; empero, este Tribunal no advierte de qué manera esta omisión de pronunciamiento puede modificar la determinación asumida en la Resolución de Directorio 01/2022, considerando que la exclusión de pago tiene como fundamento al art. 24 del Reglamento del Beneficio de Complemento Económico -aprobado por la Resolución de Directorio 37/2021- cuya validez se encuentra respaldada por su presunción de constitucionalidad establecida en el art. 4 del Código Procesal Constitucional (CPCo) que prevé: “Se presume la constitucionalidad de toda norma de los Órganos del Estado en todos sus niveles, en tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional no declare su inconstitucionalidad” y que, en lo referido al fondo del cuestionamiento del recurso jerárquico, las autoridades accionadas se pronunciaron clara y expresamente.

Asimismo, se aclara al accionante que cualquier cuestionamiento relativo a un criterio inconstitucional de aplicación retroactiva de la ley, deberá ser efectuado por el impetrante de tutela a través de los mecanismos de control normativo que permitan declarar la invalidez o incompatibilidad con el texto constitucional de la norma administrativa o reglamentaria en cuestión, ya que a través de la acción de amparo constitucional no puede determinarse dicho extremo.

Por lo que, corresponde denegar la tutela solicitada al derecho al debido proceso, en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; a la vida, a la salud, a la alimentación, a la vejez digna, “…Nivel de Vida Adecuado…” (sic) y “…a los Derechos Adquiridos bajo los PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS Y DE NO REGRESIVIDAD” (sic), al principio de legalidad en su vertiente de irretroactividad de la ley, seguridad jurídica y presunción de inocencia; así como, a la garantía de la “…PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES…” (sic), cuya lesión el accionante vincula a la exclusión del pago del referido beneficio por la denuncia de aplicación retroactiva de la norma.

Por último, se aclara que sobre Edgar José Cortez Albornoz, Director General Ejecutivo de la MUSERPOL, quien emitió la Resolución 042/2021, que resolvió el recurso de revocatoria contra la RA 026/2021 -sin que hubiese intervenido en la suscripción de la Resolución de Directorio 01/2022, objeto de análisis en la presente acción de defensa, al ser la última decisión administrativa asumida en el procedimiento administrativo de origen-, no se advierte que ostente legitimación pasiva, en virtud de lo cual también amerita denegar la tutela impetrada con relación a él.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros argumentos, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 232/2022 de 29 de agosto, cursante de fs. 375 a 383, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada a los derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia; a la vida, a la salud, a la alimentación y a la vejez digna, “…Nivel de Vida Adecuado…” (sic) y “…a los Derechos Adquiridos bajo los PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS Y DE NO REGRESIVIDAD” (sic), al principio de legalidad en su vertiente de irretroactividad de la ley, seguridad jurídica y presunción de inocencia; así como, a la garantía de la “…PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES…” (sic); y, con relación a Edgar José Cortez Albornoz, Director General Ejecutivo de la MUSERPOL, conforme a los argumentos expuestos en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional;

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA