SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0365/2024-S2

Los accionantes alegan la lesión de sus derechos al debido proceso -invocado también como garantía-, al trabajo, a una fuente laboral estable, a ser oídos, a la defensa, a la presunción de inocencia y de acceso al ejercicio de la función pública; así como a la garantía de prohibición a la discriminación; y, al principio in dubio pro operario. Aduciendo que luego de haber sido cesados de sus funciones como autoridades judiciales, con base en el Acuerdo 026/2019 emitido por el Consejo de la Magistratura y ejecutado en su caso mediante los Memorándums CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-79/2019 y CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-80/2019, tras haberse declarado la nulidad con efectos generales del referido Acuerdo mediante la SCP 0704/2020-S1 y el ACP 0028/2022-ECA, y con ello, todos los actos posteriores a éste; asumen que su situación laboral se modificó, al tenerse por inexistente el acto administrativo que motivó su desvinculación laboral. Motivo por el cual, acudieron al Pleno del Consejo de la Magistratura solicitando su restitución; sin embargo, las autoridades de dicha instancia, hoy accionadas, les negaron tal posibilidad, aduciendo erróneamente que los efectos de los señalados fallos constitucionales son inter partes; aseveración que soslaya que en la ratio decidendi de la Sentencia Constitucional Plurinacional “principal” -vinculante- se declaró inconvencional e inconstitucional el mencionado Acuerdo 026/2019; lo que a su juicio, tendría efectos erga omnes, y por lo tanto, hace factible su reincorporación, así como de las demás juezas y jueces destituidos en aplicación del señalado Acuerdo.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.    La aplicación de la jurisprudencia constitucional en el tiempo. Jurisprudencia reiterada.

La doctrina respecto a este tópico fue sistematizada en la SCP 0497/2018-S4 de 5 de septiembre, puntualizando lo siguiente:

«Con arreglo al art. 15.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional; excepto las dictadas en las acciones de inconstitucionalidad y recurso contra tributos que tiene efecto general.

Asimismo, la norma citada, en el parágrafo II, dispone que las razones jurídicas de la decisión de los fallos constitucionales, constituyen jurisprudencia y tiene carácter vinculante para los órganos del poder público, legisladores, autoridades, tribunales y particulares.

En otras palabras, las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, en lo que respecta específicamente a la razón de la decisión (ratio decidendi) contenida en aquéllas, es de obligatoria observancia y aplicación, por todos los estantes y habitantes, sin que tenga relevancia alguna que haya participado en el proceso constitucional o no.

Después de las consideraciones anteriores, resulta oportuno remitirnos a la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, la que efectuó importantes precisiones con relación a la aplicación de la jurisprudencia constitucional en el tiempo, estableciendo:

“a) Jurisprudencia constitucional retrospectiva

Un precedente constitucional, al constituirse en un medio por el cual la Constitución Política del Estado desplaza su eficacia general, tiene validez plena en el tiempo y, por ende, no está regido por el principio de irretroactividad, lo que significa que puede ser aplicado a hechos pasados en forma retrospectiva, sin importar que los hechos a los que ha de aplicarse el entendimiento jurisprudencial hubieren acaecido con anterioridad al precedente constitucional.

Sin embargo de ello, la aplicación restrospectiva tiene límites, estos son: 1) La cosa juzgada, en la medida en que los nuevos entendimientos jurisprudenciales no pueden afectar los asuntos ya resueltos y que se encuentran firmes o inimpugnables, esto es, que tenga la calidad de cosa juzgada formal y material, por lo mismo, sólo puede aplicarse retrospectivamente a procesos en curso; y, 2) La jurisprudencia que perjudica al imputado en materia de derecho penal sustantivo; lo que implica que, en este último caso, no se pueden aplicar en forma retrospectiva los entendimientos jurisprudenciales que afecten o desmejoren las esferas de libertad del imputado o condenado (SC 0076/2005-R de 13 de octubre); (SC 1426/2005-R de 8 de noviembre, sobre el tema del garante hipotecario, se aplicó la SC 0136/2003-R, cuando el proceso había adquirido la calidad de cosa juzgada).

Se puede aplicar retrospectivamente un precedente constitucional a procesos en curso, únicamente cuando no perjudique o restrinja derechos consolidados por un anterior entendimiento jurisprudencial (SC 0494/2007-R de 13 de junio, mujer embarazada con beca trabajo).

Ahora bien, a dichos límites, se añade la prohibición de aplicar retroactivamente un precedente que podría restringir el derecho de acceso a la justicia constitucional, ya sea porque con dicha jurisprudencia se imponen o se endurecen los requisitos para la presentación de las acciones constitucionales, o se generan nuevas causales de improcedencia o, en su caso, el nuevo precedente, pese a efectuar una interpretación favorable del derecho -por ejemplo derecho a recurrir- podría dar lugar a que en su aplicación resulte desfavorable para el acceso a la justicia constitucional, conforme precisó el voto disidente a la SC 2461/2010-R de 19 de noviembre.

b) Jurisprudencia constitucional prospectiva: El overruling prospectivo

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SCP 0032/2012 de 16 de marzo, en una acción de libertad, aplicó el overruling prospectivo, es decir a futuro, en un caso en el que interpretó las reglas de competencia material para conocer acciones de libertad. Esta sentencia, señaló que: ‘…la eficacia prospectiva de la jurisprudencia o conocida como prospective overruling, referida al cambio de un precedente vinculante o la sustitución por otro que a partir de la introducción de un nuevo razonamiento adquiere carácter vinculante en casos posteriores; dicho de otro modo, el cambio o reemplazo del precedente vinculante, es aplicable en lo sucesivo y conforme a los criterios asumidos en el nuevo fallo. En ese sentido, la presente Sentencia Constitucional, a partir de su publicación tendrá carácter vinculante por mandato del art. 203 de la norma fundamental y del art. 8 de la LTCP, por cuanto resulta aplicable a todos los casos posteriores’”.

Dadas las condiciones que anteceden, se deduce que la ratio decidendi de una sentencia constitucional, tiene validez y vigencia en el tiempo; es decir, es aplicable a hechos ocurridos antes de su pronunciamiento o durante la tramitación de los mismos, a menos que se demuestre la concurrencia de determinados presupuestos que justificarían su no observancia; en consecuencia, la regla general es su carácter retrospectivo.

De la misma manera, el empleo de la razón de decisión en un fallo constitucional, puede ser pospuesto a casos suscitados después de su emisión, en mérito al carácter prospectivo que se le puede dar al mismo, el que debe constar en la misma sentencia constitucional, como una excepción a la regla prevista en el art. 15.II citado» (las negrillas nos pertenecen).

III.2.    Análisis del caso concreto

Los accionantes refieren que en la ratio decidendi de la SCP 0704/2020-S1 de 9 de noviembre, complementada por el ACP 0028/2022-ECA de 13 de julio, -dictados ambos dentro de una acción de amparo constitucional de la que no fueron parte- bajo un control de convencionalidad, se declaró la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del Acuerdo 026/2019 de 13 de febrero -emitido por el Pleno del Consejo de la Magistratura- y en su parte resolutiva, su nulidad, entendiéndose -a su criterio- con efectos generales.

A cuya consecuencia, aducen que se modificó su situación jurídico laboral, pues siendo el Acuerdo 026/2019, la base de su destitución como jueces ordinarios -ocurrida el 13 de febrero de 2019- tras quedar extinto en virtud a los señalados fallos constitucionales, desapareció el motivo de su desvinculación. Y siendo reclamado aquello ante el Pleno del Consejo de la Magistratura a la par de solicitar la restitución a sus funciones, dicha pretensión les fue negada con el absurdo de otorgarse por las autoridades ahora accionadas, un carácter inter partes de lo dispuesto en la SCP 0704/2020-S1, que no haría predicable a su situación la tutela concedida en dicho fallo constitucional, por haber precluido todo derecho a reclamo debido a su inacción recursiva en sede administrativa y constitucional, tras la emisión de sus memorándums de agradecimiento de funciones.

Razón por la cual, aducen la lesión de sus derechos al debido proceso -invocado también como garantía- al trabajo, a una fuente laboral estable, a ser oídos, a la defensa, a la presunción de inocencia y de acceso al ejercicio de la función pública; así como a la garantía de prohibición a la discriminación; y al principio in dubio pro operario, ya que su desvinculación laboral ocurrida el 13 de febrero de 2019, no operó con causa válida ni legal alguna, haciendo menester revisar nuevamente su situación laboral modificada por efecto de la SCP 0704/2020-S1, y aplicar en su caso el estándar más alto de protección establecido en la señalada Sentencia Constitucional Plurinacional, a fin de resguardar su estabilidad laboral como jueces ordinarios.

En ese contexto de formulación de la problemática planteada, a los fines de su resolución, se hace pertinente analizar los siguientes aspectos:

i)         Sobre lo resuelto en la SCP 0704/2020-S1 y los aspectos aclarados en el ACP 0028/2022-ECA

Ambos fallos constitucionales emergen del trámite de la acción de amparo constitucional interpuesta por Pastora Cabrera Misericordia contra Omar Michel Durán y Dolka Vanessa Gómez Espada, Consejeros; y, Juan Luis Miranda Velásquez, Director Nacional de RR.HH., todos del Consejo de la Magistratura; con relación a la tutela impetrada y en lo que a la problemática de la presente acción de defensa concierne, razonaron, dispusieron y aclararon lo siguiente:

“Después de haber contextualizado gran parte de los estándares internacionales de protección de los derechos de los jueces, en especial de aquellos que tienen carácter provisorio, se advierte que las autoridades demandadas a través de sus determinaciones, no ejercieron control de convencionalidad en el caso de la accionante, puesto a su consideración a tiempo de Césarla en sus funciones a través del Acuerdo 026/2019 y reafirmar esta determinación en las Resoluciones que resolvieron los recursos de revocatoria y jerárquico; haciendo caso omiso, a los pronunciamientos de la Corte IDH que resultan más favorables a los que realizó la SCP 0499/2016-S2; y que son de cumplimiento obligatorio, por mandato del art. 256 de la CPE, al contener razonamientos más favorables a los derechos de los jueces provisorios o transitorios; sin tomar en cuenta, que ello, podría generar responsabilidad estatal, dado los compromisos internacionales asumidos por el Estado Boliviano a tiempo de suscribir los Convenios Internacionales de Protección de los Derechos Humanos” (las negrillas y el subrayado son añadidos).

Razón por la cual, se dispuso: “…Dejar sin efecto el Memorándum de Agradecimiento de Funciones CM-DIR-NAL. RR.HH. - J-078/2019 de 13 de febrero; el Acuerdo 026/2019 de igual data; la Resolución del Recurso de Revocatoria RR/DNRH 006/2019 de 18 de marzo; y la Resolución del Recurso Jerárquico R.J./S.P. 006/2019 de 19 de abril; emitidos por las autoridades demandadas” (SCP 0704/2020-S1).

Aclarándose al respecto, en el ACP 0028/2022-ECA, lo siguiente:

“II.4.2.1. Respecto al apartado primero referido a que si el contenido y la parte dispositiva de la Sentencia Constitucional Plurinacional objeto de la actual solicitud de explicación, complementación y enmienda, alcanza en su cumplimiento a todos los jueces transitorios determinados en la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Política del Estado, Disposición Transitoria Cuarta de la LOJ y art. 6.1 de la Ley 212 desde la Gestión 2012 hasta la gestión 2022 o se trata de una Sentencia interpartes que solo alcanza en su cumplimiento a la tutelada

Sobre lo indicado, el solicitante deberá estar a lo desarrollado en el Fundamento II.3. del presente Auto Constitucional Plurinacional; por el que, se establece que la parte resolutiva de todo fallo que emite este Tribunal en acciones de amparo constitucional, acción de libertad, acción de protección a la privacidad, acción de cumplimiento y acción popular, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene efectos interpartes (sólo afecta a las partes), en el caso en concreto, se aclarara que esta refiere en cuanto a la reincoporación de la peticionante de tutela, la disposición y forma de pago de sus sueldos y haberes devengados; así como la nulidad del memorándum CM-DIR-NAL. RR.HH. - J-078/2019; el Acuerdo 026/2019; la Resolución del Recurso de Revocatoria RR/DNRH 006/2019 de 18 de marzo; y, la Resolución del Recurso Jerárquico R.J./S.P. 006/2019 de 19 de abril; emitidos por las autoridades demandadas; sin embargo, los precedentes constitucionales de las ratios decidendi contenidos en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales relevantes -como la ahora SCP 0704/2020-S1–, son vinculantes erga omnes (que compartan supuestos fácticos análogos)” (las negrillas son nuestras).

Añadiéndose posteriormente en el citado Auto Constitucional, que: “Al respecto, se advierte que la jurisprudencia en materia de derechos humanos y la vigencia de la misma responde al estándar más alto; por lo tanto, tiene vigencia retrospectiva, pero claro que la misma se aplica a casos que sean completamente análogos al caso resuelto; es decir, que cualquier otro caso que no tenga supuestos fácticos análogos al resuelto, el precedente no será aplicable al mismo, constituyéndose este elemento en uno de los límites de la aplicación retrospectiva del precedente constitucional, se encuentra reatado a la analogía plena respecto a los casos a los que se vaya a aplicar la misma; en consecuencia, esta no podrá ser reclamada ni aplicada cuando existan otros elementos fácticos y jurídicos adicionales, que no se consideraron en el presente caso que dio nacimiento al nuevo precedente” (las negrillas son ilustrativas).

Así, conforme se tiene de la cita que antecede sobre la parte pertinente a la problemática que atañe en la presente acción de amparo constitucional, resulta incuestionable que el análisis de lo resuelto en la SCP 0704/2020-S1, se circunscribió a la situación exclusiva e individual de la allí accionante -Pastora Cabrera Misericordia- considerando el contexto laboral particular de ésta, que fue abstraído de consideración por quienes fueron en ese entonces miembros del Consejo de la Magistratura, al incluirla en los alcances del Acuerdo 026/2019. Motivo por el cual, dejaron sin efecto, tanto dicho acto administrativo respecto a la impetrante de tutela, como el memorándum de destitución de la prenombrada, así como las resoluciones posteriores emergentes de la etapa recursiva activada por ésta en fase recursiva de sede administrativa.

Aclarándose al respecto en el ACP 0028/2022-ECA -en la temática que ocupa a este fallo constitucional- que la parte dispositiva de la SCP 0704/2020-S1 dejó sin efecto al Acuerdo 026/2019 única y exclusivamente respecto a la accionante Pastora Cabrera Misericordia; no siendo dicha decisión, óbice para que en casos análogos al suyo, la ratio decidendi de ese fallo constitucional también sea aplicada.

De donde resulta que, en efecto, es factible -como deducen los accionantes- que sea posible efectuar el control de convencionalidad vía acción de amparo constitucional, sobre las decisiones administrativas que condujeron a negar su restitución laboral -siendo éstas las notas CITE.-Of.CM-SP-1515/2023 y CITE.-CM-SP-1516/2023, ambas de 13 de septiembre- a fin de verificar si condicen con el razonamiento plasmado en la SCP 0704/2020-S1, siempre y cuando se cumplan las condiciones de factibilidad esbozadas en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, en lo que respecta a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia. Tarea que se realizará en el apartado que sigue.

Aclarándose que, tal como lo identificó la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, no concurre causal de improcedencia por incumplimiento del principio de subsidiariedad, puesto que al ser ambas misivas el acto objetado en esta acción de defensa, no son susceptibles de impugnación en sede administrativa, al no constituir un acto administrativo que defina derecho subjetivo alguno de los accionantes, ya que todo lo concerniente a su situación laboral, estuvo decidido tanto en sus Memorándums de agradecimiento de funciones, como en las resoluciones dictadas respecto a la hoy impetrante de tutela, en la fase recursiva activada por esta en sede administrativa.

ii)       En cuanto a la viabilidad de aplicación del precedente constitucional establecido en la SCP 0704/2020-S1, al caso concreto de los hoy impetrantes de tutela

Ahora bien, teniéndose por regla que la jurisprudencia constitucional es retrospectiva pues mantiene su vigencia en el tiempo, y por lo mismo, es aplicable a hechos ocurridos antes de su pronunciamiento o durante la tramitación de los mismos, a menos que se demuestre la concurrencia de determinados presupuestos que justificarían su no observancia, para el caso que ocupa el presente análisis, se hace de consideración indefectible el trámite impreso en sede administrativa por los hoy peticionantes de tutela, luego de haber sido destituidos de sus funciones judiciales tras su notificación con los Memorándums CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-79/2019 y CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-80/2019, ambos de 13 de febrero.

Así, como se tiene de las Conclusiones II.1, II.2 y II.6 de este fallo constitucional, como hechos ratificados por la hoy accionante y la parte accionada, tras el agradecimiento de sus funciones, comunicado mediante el Memorándum CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-79/2019, Alicia Cerezo Sarabia, opuso los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, agotando la vía administrativa con la emisión de la Resolución Jerárquica R.J./S.P. 08/2019 (no se tiene certeza de fecha, pero se indica por las partes que fuera de 30 de abril de 2019), sin activar acción de defensa posterior a dicho fallo. Y luego de dictadas la SCP 0704/2020-S1 y el ACP 0028/2022-ECA, acudió mediante las notas de 23 de agosto, 13 de septiembre y 6 de octubre, todas de 2022, y 4 de julio de 2023, ante el Consejo de la Magistratura, reclamando su restitución laboral como Jueza ordinaria, por considerar que tras dicho fallo constitucional, quedó inexistente con efectos generales el Acuerdo 026/2019, que fue la base de su despido.

Mientras que, con relación a César Luciano Ugarteche Vidal, hoy impetrante de tutela, éste no opuso recurso alguno contra el Memorándum CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-80/2019 -mediante el cual fue destituido de sus funciones como Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Pailón del departamento de Santa Cruz-. Y luego de más de tres años, tras la emisión de la SCP 0704/2020-S1 y el ACP 0028/2022-ECA, mediante nota de 30 de agosto, reiterada el 13 de septiembre y 6 de octubre, todas de 2022, reclamó ante las autoridades hoy accionadas la restitución de sus funciones, solicitando la aplicación de la ratio decidendi de la señalada Sentencia Constitucional Plurinacional, aduciendo que a través de éste se dejó sin efecto -erga omnes- el Acuerdo 026/2019 en el que se basó su desvinculación.

Los antecedentes referidos respecto a ambos accionantes, hacen evidente la concurrencia de cosa juzgada en sede administrativa. De una parte, en lo que concierne a Alicia Cerezo Sarabia, luego de haberse dictado la Resolución Jerárquica R.J./S.P. 08/2019, que ratificó su desvinculación laboral como autoridad judicial, dispuesta mediante Memorándum CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-79/2019; decisión última que no fue cuestionada en sede constitucional, habiendo su situación cobrado firmeza mucho antes de la emisión de la SCP 0704/2020-S1. Y de otra, en cuanto a César Luciano Ugarteche Vidal, por no haber opuesto impugnación alguna luego de disponerse su destitución mediante Memorándum CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-80/2019; motivo por el cual, dicha decisión administrativa igualmente cobró firmeza.

Circunstancia que subsumida a la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, hace inviable la aplicación retrospectiva del precedente establecido en la SCP 0704/2020-S1 al caso particular de los hoy impetrantes de tutela, por estar incursa en el primer presupuesto que limita tal factibilidad procesal, habida cuenta que su situación laboral se encuentra definida por actos administrativos que tienen calidad de cosa juzgada, al haber quedado firmes e inimpugnables tanto en sede administrativa como en sede constitucional.

Ello, en razón a que como se desarrolló en el inc. i) de este Fundamento Jurídico, la SCP 0704/2020-S1 -aclarada en lo pertinente en el ACP 0028/2022-ECA- como efecto de lo decidido, no modificó en absoluto la situación laboral más que de la accionante en el proceso constitucional que le dio origen; sin afectar a las juezas y jueces que con base en el Acuerdo 026/2019, fueron desvinculados de sus funciones judiciales. Decisorio que no obstruye que en procesos en curso, pueda en efecto aplicarse el precedente jurisprudencial de dicho fallo constitucional; pero que, en el caso de los ahora impetrantes de tutela resulta imposible, por encontrarse al margen de los límites de su aplicación retrospectiva.

Reforzándose tal entendimiento, en el hecho de que las notas CITE.-CM-SP-1516/2023 y CITE.-Of.CM-SP-1515/2023, además de dar respuesta suficientemente fundada y correcta sobre su solicitud de reincorporación, con base en lo determinado en sede constitucional respecto al Acuerdo 026/2019, ambas misivas no constituyen actos administrativos de los que se infiera la existencia de un proceso en curso que haga posible efectuar la aplicación retrospectiva del precedente contenido en la SCP 0704/2020-S1, y con ello, el control de convencionalidad pretendido por los ahora accionantes; pues, como se señaló precedentemente, y es reconocido inclusive por los mismos impetrantes de tutela, tales notas no constituyen un acto administrativo que declare derechos subjetivos de los interesados, ni modifica en lo absoluto su situación laboral, ya que ésta -como se tiene dicho- se definió en el Memorándum CM-DIR.NAL.RR.HH.-J-80/2019 y en la Resolución Jerárquica R.J./S.P. 08/2019 -dictados en sede administrativa- que al presente se encuentran firmes y con calidad de cosa juzgada; en consecuencia, no se advierte lesión de los derechos y garantías invocados por la parte accionante, correspondiendo por ello denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela, obró de manera correcta.