SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0476/2024-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, después que fue despedido injustificadamente, incumplió la CONMINTORIA J.D.T.CBBA./D.S. 0495-2010/SMLV/ 057/2022 de 4 de agosto, por el cual conminó a la mencionada entidad municipal, a su inmediata reincorporación laboral al mismo puesto que ocupaba, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales, sin que hasta la fecha se hubiese cumplido.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.  

III.1.  De la conminatoria de reincorporación laboral impugnada y la tutela provisional en sede constitucional

La Norma Fundamental, impone al Estado el deber de proteger el trabajo en todas sus formas, en ese entendido, la resolución de los conflictos de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, en temas de la seguridad industrial y de la seguridad social, será a través de tribunales y organismos administrativos especializados^[1].

En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme a lo establecido por el art. 86 inc. g) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009.

Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y DS 495, de 1 de mayo de 2010-, establecen que en caso de despido injustificado o por causas no contempladas por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), el trabajador puede optar por: 1) El pago de beneficios sociales; o, 2) La reincorporación al mismo puesto laboral al momento de ser despedido^[2].

En caso de que el trabajador elija la opción de reincorporación, debe acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, comprobado el despido injustificado, emitan la conminatoria de reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha conminatoria es de ejecución inmediata^[3]; es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial^[4], no tienen efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria, en otros términos, la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías. El DS 495 establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir la conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.

En el marco de la norma constitucional y las disposiciones reglamentarias, la jurisprudencia constitucional en cuanto a la ejecución o cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral a partir de su notificación, tuvo un desarrollo pendular. Una posición restrictiva de la protección de los derechos laborales^[5] y otra posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, a la  estabilidad laboral, a una remuneración o salario justo y otros derechos conexos; es decir, favorable al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, afianzando la excepción a la subsidiariedad para acudir a la jurisdicción constitucional, una vez emitida la conminatoria de reincorporación laboral en favor del trabajador ante la renuencia del empleador^[6], reconociendo implícitamente que la tutela otorgada tiene un carácter provisional y no definitivo, en tanto se dilucide su situación jurídica laboral en sede administrativa o judicial^[7]; por consiguiente, convirtiéndose el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en un deber expreso y provisional del empleador en tanto se substancie y resuelvan los recursos en sede administrativa o revisión judicial^[8].

En sintonía con los anteriores razonamientos, la jurisprudencia también señalo que las normas reglamentarias que imponen la obligación de cumplimiento inmediato de la decisión administrativa de reincorporación laboral encuentran sustento en los principios constitucionales de continuidad y estabilidad de la relación laboral hasta la revisión de la decisión en sede administrativa o judicial posterior^[9], en cuyo mérito, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, señaló que: “…la efectivización de la conminatoria es inmediata pese a la existencia de mecanismos de impugnación pendientes de resolución; es decir, pretorianamente se estableció que la utilización de mecanismos de impugnación tiene efecto devolutivo, por ende la conminatoria es inmediatamente ejecutable pese a eventuales impugnaciones administrativas” ^[10] (las negrillas son nuestras). 

La citada jurisprudencia expresó que la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato, su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo y habilita a la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, salvo que la conminatoria haya emergido de un proceso administrativo desarrollado al margen de la razonabilidad de un debido proceso, manifestando textualmente además, que dicho razonamiento implicaba una modulación a la SCP 0900/2013 de 20 de junio^[11], al hacer referencia a la línea o posición restrictiva de la jurisprudencia.

En aplicación del carácter progresivo de los derechos fundamentales y la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, la SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero, ha concluido textualmente que no es posible que: “…se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada esta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador, en caso de disentir con la decisión de la instancia de administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación;…” (las negrillas nos corresponden).

Esa misma jurisprudencia, estableció que la renuencia del empleador en el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la autoridad administrativa laboral, no solo afecta negativamente al trabajador en el ámbito individual, sino también en el ámbito familiar; puesto que, afecta la fuente laboral que constituye en el medio de subsistencia del trabajador y de su familia; por lo que, la tutela inmediata o el cumplimiento de la citada conminatoria se encuentra plenamente justificada^[12].

Esa posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos, quedó consolidada con la jurisprudencia constitucional emitida en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, que estableció que: “...este Tribunal Constitucional Plurinacional como guardián de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, entiende que debe dar cumplimiento íntegro a la conminatoria de reincorporación con todos los aspectos que habrían considerado una situación diferente que no está regulada ni por la normativa laboral del Estado ni por la Constitución Política del Estado, lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como está establecido, puede acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegalidad de la misma interponiendo los recursos previstos por ley, con independencia del cumplimiento de la conminatoria y la concesión de la tutela” (las negrillas fueron añadidas).

Es necesario resaltar que el Tribunal Constitucional Plurinacional reunido en Sala Plena, en cumplimiento a su atribución jurisdiccional prevista por el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional -Ley 027 de 6 de julio de 2010-, emitió la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, concerniente a la unificación de la línea jurisprudencial respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciadas en acciones de amparo constitucional, disponiendo en su parte resolutiva que: “1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Debido al objeto de protección en la conminatoria de reincorporación laboral y por consiguiente la acción de amparo constitucional, que incumbe no solo el interés del titular del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y otros derechos conexos, sino, a su entorno familiar, el marco normativo, reglamentario y jurisprudencial impone a la parte patronal y a las autoridades administrativas y de la jurisdicción constitucional, la obligación del cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta por la Jefatura Departamental de Cochabamba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tomando en cuenta que la tutela que otorga la jurisdicción constitucional, tiene un carácter provisional en tanto se defina la situación jurídica laboral del trabajador, con la substanciación y la resolución de los recursos -de revocatoria y jerárquico- en sede administrativa o la revisión en sede judicial^[13]. 

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, después que fue despedido injustificadamente, incumplió la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S. 0495-2010/SMLV/ 057/2022 de 4 de agosto, por el cual conminó a la mencionada entidad municipal, a su inmediata reincorporación laboral al mismo puesto que ocupaba, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales, sin que hasta la fecha se hubiese  cumplido.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes que cursan en obrados se tiene que, entre el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba y el accionante se estableció una relación contractual laboral, para que desempeñe las funciones de “PERSONAL DE ASEO XIV”, por un periodo desde el 5 de enero hasta el 31 de diciembre de 2021 (Conclusión II.1.).

Con ese antecedente, el accionante presentó en sede administrativa denuncia de despido injustificado, solicitando reincorporación laboral; por lo que la Jefatura Departamental de Cochabamba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la Conmintoria J.D.T.CBBA./D.S. 0495-2010/SMLV/ 057/2022; por la cual, conminó al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba a través de su representante legal, para que en el plazo máximo de tres días a partir de su notificación, reincorpore al accionante, en el último cargo que venía desempeñando, más el pago de los salarios devengados y demás derechos laborales que le correspondan hasta el día de su efectiva reincorporación; además, de prohibir toda clase de acoso laboral y discriminación en contra del trabajador; Conminatoria que la entidad municipal no dio cumplimiento, según el Informe MTEPS-JDT CO-MVV-2460-INF/22 (Conclusión II.2.).

Ahora bien, de acuerdo a los entendimientos asumidos por la jurisprudencia constitucional y establecidos en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, se tiene que dicha conminatoria no constituye una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral del trabajador, sino provisional; puesto que, las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador.

En esa comprensión, el empleador tiene el deber de dar cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, aún se interpongan los recursos en sede administrativa, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico o se promueva su revisión en la vía judicial; consiguientemente, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de ingresar a analizar aspectos relacionados a la fundamentación de la conminatoria y resoluciones, la valoración de las pruebas aportadas por las partes; puesto que, esa labor corresponde a las autoridades en sede administrativa o judicial, previa activación de los medios o recursos intraprocesales o previa demanda que promueva su revisión judicial.

En ese marco, el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral signada como Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S. 0495-2010/SMLV/ 057/2022, por el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, hasta la fecha, constituye un hecho incuestionable por el Informe MTEPS-JDT CO-MVV-2460-INF/22 y por las objeciones concernientes a la falta de fundamentación, congruencia y la incorrecta valoración de la prueba, las actuaciones parcializadas del personal de la Jefatura Departamental de Cochabamba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el ámbito de aplicación del contrato correspondiente al Estatuto del Funcionario Público y no a la Ley General de Trabajo, entre otras; cuestiones formuladas contra la citada Conminatoria por el Alcalde y el Director de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo ahora accionados, que entre otros son esgrimidos para justificar el incumplimiento de la Conminatoria de reincorporación laboral por la entidad municipal. Como efecto lógico de ese incumplimiento, se tiene la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y a la estabilidad laboral del accionante como trabajador y de su entorno familiar, tomando en cuenta la cualidad de interdependencia de los derechos fundamentales reconocida por mandato constitucional. 

En ese entendido, a la jurisdicción constitucional le corresponde conceder la tutela solicitada por el accionante en protección de los derechos fundamentales aludidos precedentemente y ordenar al representante legal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, el cumplimiento inmediato e íntegro de la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S.0495-2010/SMLV/057/2022, de reincorporación laboral; empero, sin perjuicio del cumplimiento de la citada conminatoria, la entidad municipal tiene la facultad de presentar las impugnaciones en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o promover su revisión en sede judicial, instancias en las cuales se deben desplegar las cuestiones mencionadas en líneas precedentes respecto a la decisión administrativa, así como aportar la carga probatoria para que sean consideradas y resueltas en forma definitiva y definir la situación jurídica laboral del accionante; consiguientemente, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de efectuar consideraciones de tales aspectos, limitando su intervención en la revisión del cumplimiento o no de la señalada Conminatoria de reincorporación laboral, para la otorgación de la tutela solicitada.

Otro aspecto que se debe destacar es la tutela provisional que otorga la jurisdicción constitucional, precisamente porque es la autoridad en sede administrativa o judicial, la que debe resolver en forma definitiva la situación jurídico laboral del accionante; empero, sin suspender el cumplimiento íntegro e inmediato de la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S. 0495-2010/SMLV/057/2022, de reincorporación laboral. En ese entendido, la jurisdicción constitucional se encuentra obligada para disponer el cumplimiento de la citada Conminatoria, de manera inmediata e íntegra, sin omitir ninguna de sus determinaciones, hasta tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto.

Como se podrá advertir con claridad, la orden expresa de la Conminatoria  J.D.T.CBBA./D.S.0495-2010/SMLV/057/2022, se encuentra dirigida al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, cuyo representante es el Alcalde y Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); consiguientemente, el  Director de RR.HH. ahora coaccionado, o quien se encuentre ejerciendo dicho cargo, carece de legitimación pasiva en la presente acción de amparo constitucional; por lo que, no existe razón para la otorgación de la tutela solicitada, respecto al nombrado funcionario público.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.