SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0495/2024-S3

Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del cato administrativos, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando es acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma».

Consecuentemente, conforme lo señalado no todo acto administrativo es susceptible de impugnación, sino únicamente, los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de mero trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, por lo que el acto que no tenga dichas características no es impugnable. Similar razonamiento se encuentra en la                            SCP 0071/2021-S3 de 1 de abril”.

III.2. La acción de amparo constitucional y su naturaleza subsidiaria

En cuanto a la acción de amparo constitucional, según establece el           art. 128 de la CPE, la misma “…tendrá lugar contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley”; y, “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” art. 129.I de la Norma Suprema (las negrillas nos corresponden), disposiciones normativas que de forma expresa determinan que las supuestas vulneraciones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas previamente en la jurisdicción respectiva, a través del uso de los recursos o mecanismos legales previstos a tal efecto.

Por su parte, el art. 53.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala que la acción de amparo constitucional no procederá: “Contra resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente, y en cuya razón pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas”; asimismo, el art. 54.I del mismo Código, sobre la subsidiariedad de esta acción tutelar indica que: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo”.

Bajo tal contexto normativo, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, establece las siguientes reglas y sub-reglas de improcedencia del amparo constitucional por subsidiariedad:“…cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante alega la vulneración de sus derechos “al debido proceso en vía administrativa”, al trabajo y empleo, toda vez que mediante Memorando se declaró en acefalía su cargo de Maestra de Año de Escolaridad Inicial de la Segunda Sección “B”, de la Unidad Educativa “Adela Zamudio” del Distrito Escolar de Huanuni, sin un proceso administrativo previo, por inasistencia a su fuente laboral, sin justificar su presunta inconcurrencia y que su suplencia no fue respaldado bajo ninguna documentación, lo cual no es evidente; por ello, mediante notas reclamó ante las autoridades accionadas mencionado ilegalidad; sin embargo, no recibió respuesta positiva que restituya la indicada arbitrariedad.

Ahora bien, de acuerdo a los antecedentes se evidencia que, mediante Memorando de designación de 3 de septiembre de 2018, emitida por Corina Rodríguez Blacutt, Directora Distrital de Educación de Oruro, la demandante de tutela fue designada como Maestra de Año de Escolaridad Inicial de la Segunda Sección “B”, de la Unidad Educativa “Adela Zamudio” del Distrito Escolar de Huanuni, con el ítem 1010 (Conclusión II.1.); posteriormente, mediante Informe de 1 de agosto 2022, Raúl Roberto Villca Itamari, Director Distrital de Educación de Huanuni, dando a conocer a Óscar Copa Gonzáles, Director Departamental de Educación de Oruro, que el 25 de julio de 2022, la Dirección de la Unidad Educativa Adela Zamudio, presentó a la Dirección Distrital de Educación de Huanuni, un informe sobre declaratoria de acefalía por motivo de abandono de funciones, perteneciente a la Maestra Paola Andrea Morochi Arapa y de acuerdo al informe la impetrante de tutela abandonó sus funciones por más de sesenta días, al no entregar a la referida Dirección, descargos correspondientes que pueda justificar la ausencia de la demandante de tutela en su puesto de trabajo, se decidió declarar acefalía por abandono de funciones, de acuerdo a Reglamento de Licencias en casos de enfermedad, al no presentar las bajas médicas de descargo hasta la fecha (Conclusión II.2); es así que, por Memorando de Notificación CITE 1/2022 de 8 de agosto, Ximena Lenny Claros Aranda, Directora de la Unidad Educativa “Adela Zamudio” del Distrito de Huanuni -hoy accionada-, le comunicó a la accionante, que desde el 22 de julio del citado año, el ítem 1010 que le correspondía fue declarado en acefalía ante su autoridad superior y de esa manera le comunicó que no se encuentra obligada a asistir a la unidad educativa y cumplir sus funciones como maestra en la misma, puesto que desde junio su ausencia y reemplazo no se encuentra respaldado bajo ninguna documentación (Conclusión II.3.). Ante la emisión del citado Memorando, por nota de 8 de agosto de 2022, la demandante de tutela, solicitó a la Directora de la Unidad Educativa “Adela Zamudio” del Distrito de Huanuni, los motivos fehacientes de la acefalía en su cargo docente, siendo que sus derechos y garantías constitucionales están siendo vulnerados y de acuerdo a la RS 212414 de 21 de abril de 1993, entre otras resoluciones, señalan que para declarar en acefalía del cargo, primero tendría que haber sido destituida del mismo con previo proceso administrativo; asimismo, el Memorando CITE 1/2022, no fundamentó la circunstancia educativa, ni tampoco hizo referencia a la parte administrativa legal, sabiendo que el Magisterio tiene normativas que cumplir, tales como el debido proceso, la presunción de inocencia entre otros constitucionales. La mencionada solicitud fue respondida indicando que responderá en los plazos establecidos por Ley administrativa (Conclusión II.4.). Asimismo, por nota recepcionada el 9 de agosto de 2022, la peticionante de tutela, solicitó a la autoridad Óscar Copa Gonzáles, Director Departamental de Educación de Oruro, rechazar la declaratoria de acefalía de cargo docente; indicada petición fue reiterada por nota de 11 del mismo mes y año; y, ambas solicitudes fueron respondidas el 17 del citado mes y año, señalando que de acuerdo al Manual de Proceso para la Elaboración de la Planilla de Haberes del Servicio de Educación Pública en su “Numerales 2.8” concordante con el  art. 5 del DS 25255”, por lo que según procedimiento del Manual señalado será la Unidad Educativa y la Dirección Distrital quienes determinarán la declaración de Acefalía de acuerdo al “Numeral 4.1.2.”(Conclusión II.5.).

Posteriormente, por oficio de 15 de agosto de 2022, Ximena Lenny Claros Aranda de la Unidad Educativa “Adela Zamudio” del Distrito de Huanuni   -hoy accionada-, respondió a la demandante de tutela, señalando que su persona solicitó licencia y reemplazo en razón de enfermedad el 31 de marzo de 2021; y, habiendo transcurrido más de sesenta días, término que previene el “Reglamento de Licencias del Magisterio Boliviano”, desde su petición a la fecha de emisión del “Informe Declaratoria de Acefalía”, sin que su persona presente bajas médicas emitida por la CNS, único justificativo legal que acredita su estado de salud y por consiguiente su ausencia al puesto de trabajo, en consecuencia su ausencia injustificada permite la aplicación del art. 11 inc. d) del “Reglamento de Licencias del Magisterio Boliviano”; que guarda relación con el “numeral 4.1.2.” del “Manual de proceso” aprobado por la RM 503/04 del 4 de octubre de 2004; asimismo, aclaró que el trámite de declaratoria de acefalía vinculado su persona se halla previsto en el “Reglamento de Licencias del Magisterio Boliviano” en su art. 11 inc. d) que guarda relación con el “numeral 4.1.2.” del “Manual de Proceso”, no siendo emergente de un proceso administrativo interno; en consecuencia, tanto el “Informe Declaratoria de Acefalía” y demás antecedentes fueron remitidos ante Raúl Roberto Villca Itamari, Director Distrital de Educación de Huanuni provincia Pantaleón Dalence del Departamento de Oruro, para su consideración, instancia ante la cual debería acudir (Conclusión II.6.).

Finalmente, a través de la nota de 18 de agosto de 2022 la impetrante de tutela solicitó al Director Distrital de Educación de Huanuni respuesta sobre la decisión frente a su situación laboral dentro su Unidad Educativa “Adela Zamudio” del Nivel Inicial del Distrito Educativo de Huanuni; y, por escrito de 19 del citado mes y año, la demandante de tutela nuevamente se dirigió ante el Director Departamental de Educación de Oruro, denunciando la negligencia administrativa al no existir una respuesta al memorial de 18 del mismo mes y año del Director Distrital de Educación de Huanuni (Conclusión II.7.).

A efectos de resolver la problemática planteada, es pertinente previamente aclarar que el Memorando de Notificación CITE 1/2022 de 8 de agosto, emitida por Ximena Lenny Claros Aranda, Directora de la Unidad Educativa “Adela Zamudio” del Distrito de Huanuni                             -hoy accionada-, solamente le comunicó a la solicitante de tutela, que el ítem 1010 que le correspondía fue declarado en acefalía; y la autoridad educativa que decidió declarar la acefalía del cargo de la peticionante de tutela, por abandono de funciones, fue Raúl Roberto Villca Itamari, Director Distrital de Educación de Huanuni, de acuerdo al Informe de 1 de agosto de 2022, remitido a la autoridad Óscar Copa Gonzáles Director Departamental de Educación de Oruro (Conclusión II.2.).

En consecuencia, el acto administrativo definitivo en el presente caso, fue la decisión del Director Distrital de Huanuni de declarar la acefalía del cargo de la impetrante de tutela alejándola de sus funciones de Maestra de la Unidad Educativa “Adela Zamudio”; mencionada decisión es susceptible de impugnación ante sede administrativa de acuerdo a la jurisprudencia constitucional III.1. del presente fallo constitucional a través del recurso de revocatoria, previsto en el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); ante la misma autoridad administrativa que dispuso el alejamiento de su cargo, que en el presente caso sería el Director Distrital de Huanuni, dentro de los diez días siguientes a su notificación; es decir, que la notificación del Memorando CITE 1/2022 de 8 de agosto, que le comunicó a la peticionante de tutela de la acefalía de su cargo, fue en la misma fecha, tal como indica la impetrante de tutela en su nota de 8 de agosto de 2022, solicitando los motivos de la acefalía de su cargo a la Directora de la Unidad Educativa “Adela Zamudio” (Conclusión II.4.); es así que, mediante nota de 18 del citado mes y año, la hoy accionante pidió al Director Distrital de Educación de la provincia de Huanuni respuesta sobre la decisión frente a su situación laboral dentro su Unidad Educativa “Adela Zamudio” del Nivel Inicial del Distrito Educativo de Huanuni; es decir, que la nota es considerada por el principio del informalismo como un recurso de revocatoria ante el acto ilegal que considera la demandante de tutela y fue presentado dentro del plazo previsto por la normativa administrativa señalada; asimismo, la citada Autoridad Educativa tenía el plazo de veinte días para responder y resolver de acuerdo al art. 65 de la LPA; es decir, hasta el 15 de septiembre de 2022, que de acuerdo a los antecedentes y lo señalado tanto en la demanda como en los informes de las autoridades accionadas no fue resuelto; generando de esta manera el silencio administrativo negativo de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo; y conforme al art. 66.II de la LPA que señala expresamente: “El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez días (10) siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria”; la norma en examen, establece la autoridad ante la cual se interpone el recurso jerárquico, el plazo de su interposición y el momento a partir del cual se computa el mismo; distinguiendo los casos en los que subsiste la notificación con la determinación del recurso de revocatoria de aquellos en los que no se emitió la resolución, cuando existe silencio administrativo; de la comprensión íntegra del citado párrafo, a partir de los criterios de interpretación gramatical y sistemático, resulta evidente que el comienzo del plazo de diez días para interponer el recurso jerárquico, en caso de no haberse pronunciado la resolución del recurso de revocatoria, está fijado precisamente al día siguiente de haber vencido el plazo para resolver el recurso de revocatoria, tras mencionado entendimiento tenemos que el plazo para resolver el recurso de revocatoria en el presente caso vencía el 15 de septiembre de 2022, consecuentemente, el cómputo de días hábiles para interponer el recurso jerárquico comenzaba al día siguiente de vencido el plazo; sin embargo, la peticionante de tutela no interpuso el referido recurso jerárquico; es decir, que no activó el mecanismo de impugnación pertinente y en consideración al entendimiento asumido en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la impetrante de tutela circunscribió su actuación a la subregla de improcedencia de la acción de amparo constitucional contenida en el inc. 1).b) de la línea jurisprudencial a la que se hace mención, por inobservancia del principio de subsidiariedad, por cuanto la autoridad administrativa no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre el asunto, toda vez que la parte interesada no utilizó el medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; en ese sentido, al no haberse cumplido con el agotamiento previo de la instancia administrativa, se advierte el incumplimiento del principio de subsidiariedad por la parte accionante, que en consecuencia deriva en la determinación de la denegatoria de tutela, sin ingresar al análisis de fondo del presente caso.

En consecuencia, el Juez de garantías al conceder la tutela impetrada, actuó de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 02/2022 de 6 de octubre, cursante de fs. 332 a 338, pronunciada por El Juez Público Mixto Civil y Comercial de Familia e Instrucción Penal, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero de Huanuni del Departamento de Oruro, constituido en Juez de garantías; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada, por falta de cumplimiento del principio de subsidiariedad.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

 MAGISTRADO