SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0442/2024-S4

El impetrante de tutela denuncia la trasgresión a su derecho al debido proceso, en su vertiente de legalidad; toda vez que, la autoridad ahora demandada, pese a que fueron emitidos varios fallos constitucionales, por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a la fecha de interposición de esta acción de defensa, no ha resuelto el recurso jerárquico que fue formulado de su parte, contra el Memorándum de desvinculación emitido en su contra por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; en el marco de las consideraciones establecidas, tanto en la Resolución 159/2019, así como en la SCP 0523/2020-S4.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Procedimiento de las quejas o denuncias por incumplimiento o demora en la ejecución de sentencias constitucionales con calidad de cosa juzgada constitucional en acciones de defensa

Al respecto el ACP 0049/2017-O de 24 de octubre, estableció lo siguiente: “La ejecución de los fallos emergentes de la jurisdicción constitucional, garantiza la materialización y eficacia del derecho de acceso a la justicia constitucional, ya que una determinación incumplida constituiría una simple declaración de carácter formal. En este entendido, el art. 16.I del CPCo, señala: “La ejecución de una Resolución Constitucional con calidad de cosa juzgada, corresponde al juzgado o tribunal que inicialmente conoció la acción”.

En el marco del precepto normativo antes señalado, el cumplimiento y ejecución de las sentencias emergentes de las acciones de defensa, constituye una atribución de los jueces y tribunales de garantías; es decir, la autoridad encargada de velar por el estricto cumplimiento de las decisiones con calidad de cosa juzgada constitucional, son los jueces y tribunales de garantías, para cuyo efecto, la norma procesal constitucional prevé mecanismos coercitivos que garanticen el fiel y estricto cumplimiento de lo decidido por la jurisdicción constitucional.

En el contexto anterior, la jurisprudencia constitucional, a partir de una interpretación de y conforme a la Constitución Política del Estado y en procura de garantizar el debido proceso en ejecución de sentencia, estableció el procedimiento de las denuncias y quejas por incumplimiento de las sentencias constitucionales plurinacionales; así, el AC 0006/2012-O de 5 de noviembre, en el marco de lo dispuesto por el art. 16 del CPCo, estableció el siguiente entendimiento: “Por lo expresado, corresponde, a través de la labor hermenéutica y a la luz de una interpretación ‘…de y conforme a la Constitución’, determinar las reglas de un debido proceso aplicables a la etapa de ejecución de fallos por denuncias referentes a quejas por demora o incumplimiento en la ejecución de sentencias emanadas de acciones tutelares. En este contexto, en esta etapa procesal, el juez o tribunal de garantías que conoció la acción tutelar, una vez conocida la queja por demora o incumplimiento en la ejecución de sentencias emanadas de acciones tutelares, con la finalidad de asegurar un debido proceso, en el plazo de veinte cuatro horas desde el conocimiento de este mecanismo, solicitará informe y demás medidas o documentación pertinente a la autoridad o particular obligado a cumplir una decisión emergente del control tutelar de constitucionalidad, quien deberá remitir lo solicitado ante el juez o tribunal de garantías, en un plazo no mayor a tres días, para que en primera instancia, el juez o tribunal de garantías, establezca la demora o incumplimiento en la ejecución de una decisión emergente del control tutelar de constitucionalidad, si fuera el caso. 

El juez o tribunal de garantías, en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas, mediante auto expreso, rechazará la queja o la concederá, asumiendo en este último supuesto las medidas necesarias para el cumplimiento de estas resoluciones, entre las cuales puede requerir la intervención de la fuerza pública, la remisión de antecedentes al Ministerio Público o la imposición de multas progresivas, entre otras.

Con la resolución pronunciada por el juez o tribunal de garantías, se notificará a las partes procesales, estando facultado el activante de la queja, en caso de estimar dilación o incumplimiento de la resolución emergente de una acción tutelar, a presentar la misma ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, en los términos establecidos por el art. 16.II del CPCo, queja que deberá ser presentada en el plazo de tres días computables a partir de la notificación con la resolución emitida por el juez o tribunal de garantías. En este supuesto, el juez o tribunal de garantías, en el plazo de veinte cuatro horas, deberá remitir todos los antecedentes relevantes a la queja ante el Tribunal Constitucional Plurinacional”.

En virtud a la jurisprudencia constitucional antes glosada, es posible extraer las siguientes precisiones que deberán ser observadas en el trámite de las quejas o denuncias por incumplimiento o demora en la ejecución de las sentencias emergentes de acciones de defensa:

Primero.- Las denuncias o quejas por demora o incumplimiento de sentencias constitucionales plurinacionales, emergentes de las acciones de defensa, necesariamente deben ser planteadas ante el Juez o Tribunal de garantías que conoció y resolvió la causa, acompañando toda la documentación y elementos probatorios que demuestren el incumplimiento o la demora en la ejecución de la sentencia con calidad de cosa juzgada constitucional que se considera incumplida.

Segundo.- Recibida la denuncia o queja por demora o incumplimiento de la sentencia con calidad de cosa juzgada constitucional, el Juez o Tribunal de garantías, en el plazo máximo de veinticuatro horas computables desde el momento de la recepción del escrito, debe poner en conocimiento de la otra parte (sujeto pasivo de la denuncia), para que en un plazo no mayor de tres días computables desde la notificación, el emplazado con la queja o denuncia por demora o incumplimiento, asuma defensa e informe respecto al contenido de la denuncia, remitiendo toda la documentación solicitada por la autoridad jurisdiccional constituida en juez o tribunal de garantías; en la eventualidad que el sujeto pasivo de la denuncia decida informar o asumir defensa, la autoridad judicial pronunciará resolución resolviendo el fondo de la queja, en un plazo de cuarenta y ocho horas computables desde la presentación del informe; sin embargo, si el sujeto pasivo de la queja o denuncia decide no informar o se muestra reticente al emplazamiento, a partir del término de los tres días otorgados para presentar el informe, la autoridad judicial, en un plazo de cuarenta y ocho horas siguientes, emitirá resolución fundamentada, declarando “haber” o “no haber” lugar a la queja; en caso de que declare “haber lugar” a la queja, la autoridad judicial podrá adoptar todas las medidas coercitivas necesarias a objeto de garantizar el fiel cumplimiento de lo resuelto por la jurisdicción constitucional.

Tercero.- La resolución de la queja o denuncia por demora o incumplimiento de la sentencia, será puesto en conocimiento de los sujetos procesales; es decir, al activante de la queja y al sujeto pasivo de la misma. A efectos de las notificaciones, la autoridad judicial siempre debe tener presente el carácter finalista de las mismas; es decir, se debe garantizar que el sujeto pasivo de la queja o denuncia por demora o incumplimiento de la sentencia, asuma conocimiento material de la denuncia y la resolución final, indistintamente del medio utilizado para tal efecto.

Cuarto.- Si el activante de queja o el sujeto pasivo de la misma consideran que la resolución del juez o tribunal de garantías es arbitraria o ajena con lo dispuesto en la sentencia constitucional plurinacional con calidad de cosa juzgada constitucional, están facultados para formular impugnación contra dicha resolución en el plazo de tres días computables desde la notificación con la determinación que resuelve la denuncia o queja; en consecuencia, en la impugnación se deberá exponer de manera suscitan y clara, las razones por las que considera que la decisión del juez o tribunal de garantías es arbitraria y ajeno al contenido de la Sentencia; consiguientemente, la autoridad jurisdiccional debe remitir los antecedentes y la impugnación ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, en el plazo de cuarenta y ocho horas; sin embargo, si los sujetos procesales no presentan impugnación en el plazo antes señalado, el Tribunal Constitucional Plurinacional, no podrá conocer ni resolver cuestión alguna sobre el incumplimiento o demora de la sentencia constitucional plurinacional, con relación a los argumentos ya debatidos ante el juez o tribunal de garantías; es decir, la autoridad jurisdiccional constituida en juez o tribunal de garantías, no puede remitir antecedentes de la denuncia o queja por incumplimiento o demora en la ejecución de la sentencia con calidad de cosa juzgada constitucional, si el activante de queja o el sujeto pasivo del mismo, no interponen la impugnación en el plazo antes señalado.

De igual forma, el Tribunal Constitucional Plurinacional, no podrá conocer ni resolver las denuncias o quejas por incumplimiento o demora en la ejecución de una sentencia constitucional plurinacional, cuando esta sea presentada en forma directa ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, sin haberse observado el procedimiento establecido en el párrafo precedente.

Quinto.- Recibida la impugnación en el Tribunal Constitucional Plurinacional, se remitirá a la sala que pronunció la sentencia con calidad de cosa juzgada constitucional, para que, en el plazo de cinco días de recibidos los antecedentes, emita el respectivo auto constitucional, ya sea confirmando o revocando la resolución del juez o tribunal de garantías, así como las medidas coercitivas tendientes a garantizar el cumplimiento de la sentencia constitucional plurinacional, pudiendo adoptarse otras medidas que sean más idóneas y efectivas para garantizar la ejecución y el cumplimiento de fallos.

El procedimiento establecido supra, no es aplicable a la ejecución de fallos pronunciados en primera instancia; es decir, por expresa determinación del art. 129.V de la Constitución Política del Estado (CPE), los fallos pronunciados por los jueces y tribunales de garantías, en el conocimiento de casos específicos, son de cumplimiento y ejecución inmediata; en consecuencia, el incumplimiento o la demora en la ejecución de fallos de primera instancia, conlleva a la adopción de mecanismos previstos por el art. 17 del CPCo, en cuyo mérito el juez o tribunal de garantías, tiene las facultades para adoptar todas las medidas necesarias a fin de hacer cumplir sus determinaciones; por lo que, el procedimiento establecido en el AC 0006/2012-O de 5 de noviembre, y complementado en el presente Auto Constitucional, es únicamente aplicable a incidentes suscitados en ejecución de sentencia y sobre sentencias con calidad de cosa juzgada constitucional, conforme determina el art. 16.I del CPCo” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela denuncia la trasgresión a su derecho al debido proceso, en su vertiente de legalidad; toda vez que, la autoridad –ahora demandada–, pese a que fueron emitidos varios fallos constitucionales, por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a la fecha de interposición de esta acción de defensa, no ha resuelto el recurso jerárquico que fue formulado de su parte, contra el Memorándum de desvinculación emitido en su contra por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; en el marco de las consideraciones establecidas, tanto en la Resolución 159/2019, así como en la SCP 0523/2020-S4.

Inicialmente y a efectos de mejor resolver, se hace necesario efectuar una relación cronológico de los hechos expuestos en esta acción de defensa; así, se evidencia que, dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Agustín Alejandro Tarifa Baldivieso contra Milton Gómez Mamani y Shirley Jazmín Pérez Velasco, Ministro y Directora del Servicio Civil, ambos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denunciando la vulneración del debido proceso en su vertiente de impugnación, fundamentación, motivación y la defensa, así como su derecho a carrera administrativa, el trabajo y la estabilidad laboral; toda vez que, las autoridades demandadas, mediante Nota de 11 de marzo de 2019, le dieron a conocer que su persona carecería de legitimación activa para interponer el recurso jerárquico; dado que, en la Dirección General del Registro Civil, consideraron que su persona dejó de ser funcionario público de carrera administrativa, por los cambios de cargos y funciones del que fue objeto, sin tomar en cuenta que dicha asignación no significó un cambio de cargo o de categoría, sino que se debió a reorganizaciones internas, habiendo sido en consecuencia desvinculado de su trabajo estando aún pendiente de resolución el recurso jerárquico; al negar su condición de funcionario público de carrera mediante un simple informe y sin siquiera dictar una resolución que resuelva su recurso jerárquico, fue emitida la Resolución 159/2019; por la que, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, concedió la tutela impetrada, ordenando al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emita la resolución que corresponda, determinación que, habiendo sido objeto de revisión por el Tribunal Constitucional Plurinacional, fue confirmada en los mismo términos, mediante SCP 0523/2020-S4.

Posteriormente y ante las reiteradas quejas por incumplimiento formuladas por el hoy accionante, la mencionada Sala Constitucional Primera, dictó la Resolución de 26 de marzo de 2021, dejando sin efecto los Autos emitidos por la autoridad demandada e impugnados por el accionante y se instruyó se dicte un acto conforme a las directrices de la Resolución 159/2019 y la SCP 0523/2020-S4, en el plazo de setenta y dos horas; en dicha consecuencia, fue proferida la RM 515/21, por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que confirmó el Memorándum DM-MAP-324-2018, emitido por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras por la que se resolvió confirmar el Memorándum DM-MAP-324-2018 y la Resolución de Recurso de Revocatoria 020.

Por su parte, el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante ACP 0049/2021-O, declaró ha lugar la denuncia de incumplimiento de la Resolución 159/2019, confirmada por la SCP 0523/2020-S4, presentada por Agustín Alejandro Tarifa Baldiviezo, dentro de la acción de amparo constitucional que interpuso contra Miltón Gómez Mamani y Shirley Jazmi Pérez Velásquez, Ministro y Directora del Servicio Civil, ambos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; ordenando a las autoridades demandadas, pronunciar un nuevo fallo de manera inmediata en el plazo de setenta y dos horas, observando los fundamentos esgrimidos en la SCP 0523/2020-S4; bajo apercibimiento que, de incurrir en nuevo incumplimiento de la referida Resolución constitucional, se remitirán antecedentes a las instancias que correspondan a efecto de las responsabilidades que emerjan de dicha omisión.

En cumplimiento al ACP 0049/2021-O glosado en el numeral que antecede, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, pronunció la RM 233/2022, confirmando totalmente la Resolución de Recurso de Revocatoria 020 y consecuentemente, el Memorándum DM-MAP-324-2018 emitido por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.

Resolviendo nuevo recurso de queja incoado por el hoy accionante, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dictó el Auto de 8 de julio de 2022, dejando sin efecto la RM 233/2022 y su Auto Complementario, disponiendo la emisión de una nueva determinación conforme a las directrices contenidas en la Resolución 159/209, SCP 0523/2020-S4 y ACP 0049/2021-O, en el plazo de setenta y dos horas (72) horas; es así que, en Resolución del recurso jerárquico interpuesto por el impetrante de tutela, en impugnación del Memorándum DM-MAP-324-2018 y la Resolución de Recurso de Revocatoria 020; fue dictada la RM 1128/22; por la que, confirmó totalmente la Resolución objeta y, consecuentemente, el Memorándum de referencia; decisión que motivó la interposición de nueva queja por incumplimiento de las resoluciones constitucionales señalas en los numerales precedentes, plateada por el ahora accionante, la mencionada Sala Constitucional Primera, profirió el Auto de 10 de enero de 2023, dejando sin efecto la RM 1128/22, disponiendo la emisión de nuevo pronunciamiento conforme a las directrices contenidas en la Resolución 159/2019, SCP 0523/2020-S4 y ACP 0049/2021-O, en el plazo de setenta y dos (72) horas; asimismo, ordenó la remisión de antecedentes ante el Ministerio Público en atención a los antecedentes de la causa; de cuyo efecto, fue proferida la RM 345/23; por la que, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resolvió el recurso jerárquico incoado por el hoy solicitante de tutela contra el Memorándum DM-MAP-324-2018 y la Resolución de Recurso de Revocatoria 020; consiguientemente, los actos procesales impugnados, fueron confirmados en su totalidad.

Finalmente, mediante escrito presentado el 4 de abril de 2023, el hoy accionante, formuló nueva queja por incumplimiento de la Resolución 159/2019; SCP 0523/2020-S4; ACP 0049/2021-O; y Autos de 8 de julio de 2022 y 10 de enero de 2023; queja que fue resuelta por Auto de 27 de junio de 2023; por el que, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, declaró no ha lugar la misma; determinación que, conforme fue afirmado por el impetrante de tutela, le fue notificada el 28 de agosto de igual año.

Inicialmente y delimitando el problema jurídico postulado por el impetrante de tutela, se tiene que éste, por medio de la presente acción de amparo constitucional, pide: i) Se deje sin efecto el Memorándum DM MAP-324-2018 del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; ii) Dejar sin efecto la Resolución de Recurso de Revocatoria 020, iii) Revocar el efecto de la RM 345/23 y su auto complementario; y, iv) La restitución a su puesto laboral, así como el pago de los salarios devengados y demás beneficios que corresponden.

Respecto a los dos primeros puntos demandados, estricta y directamente vinculados al cuarto, debe tenerse presente que, los mismos fueron objeto de reclamación ante la vía administrativa laboral a través de recurso jerárquico, cuya supuesta omisión de pronunciamiento, fue objeto de la primera acción de amparo constitucional conocida por y resuelta por este Tribunal mediante la SCP 0523/2020-S4; por lo que, respecto a dichos extremos, atendiendo el principio de subsidiariedad, no corresponde emitir criterio alguno.

En cuanto al tercer elemento peticionado; es decir, que se deje sin efecto la RM 345/23 y su Auto Complementario; cabe manifestar que dicha pretensión, configura causal de improcedencia de la presente acción de defensa; pues, como se tiene advertido de la relación fáctica procesal, la misma deviene como consecuencia de la reiteradas quejas por incumplimiento postuladas por el impetrante de tutela ante la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que conoció la primera acción de amparo constitucional en la que se dictó la SCP 0523/2020-S4; esto en razón a que, de acuerdo a los entendimientos jurisprudenciales reiterados; entre otros, los contenidos en la SCP 0157/2015-S3 de 20 de febrero, “Es improcedente, a través de otra acción de amparo u otra acción de defensa, impugnar o cuestionar total o parcialmente decisiones o resoluciones de autoridades o personas particulares emergentes del cumplimiento -parcial, distorsionado o tardío- de las resoluciones constitucionales -incluye a la decisión de los jueces o tribunales de garantías y la del Tribunal Constitucional Plurinacional” (las negrillas son nuestras).

No obstante lo anterior, conforme se tiene establecido en el Fundamento Jurídico que antecede, El art. 15.1 del CPCo, dispone que: "Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional..."; de la misma manera, el segundo parágrafo de esta disposición legal, disciplina que "Las razones jurídicas de la decisión, en las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional constituyen jurisprudencia y tienen carácter vinculante para los Órganos del poder público, legisladores, autoridades, tribunales y particulares"; coligiéndose en consecuencia que la parte dispositiva de toda decisión constitucional con calidad de cosa juzgada, al constituir la razón jurídica de los fallos el precedente constitucional a ser aplicado en casos futuros con identidad fáctica, es de obligatorio cumplimiento para la partes procesales.

Por su parte, el art. 16.1 del CPCo, faculta al Tribunal de garantías que inicialmente conoció las acciones tutelares, a garantizar la ejecución de los pronunciamientos emanados de la jurisdicción constitucional; estableciendo en su parágrafo II que: "Corresponderá al Tribunal Constitucional Plurinacional conocer y resolver las quejas por demora o incumplimiento en la ejecución antes referida…”; precepto que debe ser interpretado desde y conforme a la Constitución, partiendo de la garantía del debido proceso aplicable también a las denuncias o quejas por demora o incumplimiento en la ejecución de sentencias emanadas de acciones tutelares.

Empero, a los efectos del párrafo precedente, tal como se determina en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, fue establecido jurisprudencialmente un procedimiento específico y expreso que debe ser inexcusablemente observado por quienes recurren ante la justicia constitucional en busca del cumplimiento de las decisiones emitidas por este Tribunal y que se resumen en las siguientes: a) Las quejas por demora o incumplimiento de sentencias constitucionales plurinacionales, necesariamente deben ser planteadas ante el Juez o Tribunal de garantías que conoció y resolvió la causa, acreditando documentalmente el incumplimiento que se denuncia; b) Recibida la queja, el juzgador constitucional, en el término de veinte cuatro (24) horas, pondrá la misma en conocimiento del otro sujeto procesal a efectos de que el mismo, en un término no mayor a tres días, presente el correspondiente informe y remita la documentación pertinente; correspondiéndole a la autoridad constitucional, vencido dicho plazo, dictar resolución dentro de las 48 horas siguientes, declaran haber o no haber lugar a la queja, pudiendo en el primer caso, adoptar las medidas coercitivas que considere necesarias; c) La resolución emitida por la autoridad de garantías, será puesta en conocimiento de los sujetos procesales; d) Si el activante de queja o sujeto pasivo, consideran que dicha resolución es arbitraria o ajena a lo determinado en la Sentencia Constitucional Plurinacional, se hallan facultados para interponer impugnación contra dicha resolución en el plazo de tres días computables desde su notificación; impugnación que deberá ser remitida a efectos de su resolución ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; y, e) Recibida la impugnación por el Tribunal Constitucional Plurinacional, será remitida a la Sala que emitió la Sentencia Constitucional Plurinacional que, en el plazo de cinco días, resolverá la misma, confirmando o revocando la decisión asumida por el Juez o Tribunal de garantías.

En aplicación del procedimiento detallado previamente a la problemática planteada en esta acción tutelar y teniéndose presente que la misma se circunscribe a objetar una resolución emitida en cumplimiento la SCP 0523/2020-S4, emergente de una anterior acción tutelar, se advierte de los antecedentes procesales, que el hoy accionante, habiendo sido notificado el 28 de agosto de 2023 con el Auto de 27 de junio de igual año; por el que, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, declaró no ha lugar a la queja por incumplimiento planteada por el entonces –también hoy– impetrante de tutela, no presentó impugnación contra dicha determinación dentro del término de tres días establecido al efecto, para que este Tribunal pudiera verificar si evidentemente, el fallo emitido por el Tribunal de garantías, resultaba correcto o no y, conforme a ello disponer lo que corresponde en derecho; procediendo por el contrario, a formular la acción de amparo constitucional que se revisa, incurriendo como se tiene establecido en causal de improcedencia que decanta en la inevitable denegatoria de tutela constitucional.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de manera correcta.