SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0723/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 10 y 16 de noviembre de 2022, cursantes de fs. 207 a 215 vta., y 224, la accionante a través de sus representantes legales, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Su persona trabaja en el SSU como “apoyo administrativo de asesoría legal” desde el 16 de enero de 2014; sin embargo, por razones políticas, fue retirada de su fuente laboral, y posteriormente reincorporada al mismo, en mérito a una Sentencia Laboral Ordinaria de 26 de julio de 2019, Resolución que fue confirmada por Auto de Vista 204/2020 de 25 de noviembre y el Auto Supremo (AS) 552/2021 de 31 de agosto, lo que implica contar con estabilidad laboral indefinida, debido a que las resoluciones judiciales ratificaron su condición de trabajadora a tiempo indefinido, por imperio del art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, pues cuenta con más de tres contrataciones continuas para ese cargo por el ente empleador, motivo por el cual fue reincorporada el 21 de agosto de 2019, al mismo puesto de trabajo y después fue rotada a otra unidad dentro del SSU, donde empezó el acoso laboral en su contra.

Posteriormente, el SSU, por intermedio de la autoridad sumariante, instauró un proceso disciplinario en su contra, iniciado por Auto de 10 de diciembre de 2019, por la presunta infracción del art. 43 incisos a) y b) del Reglamento Interno de Trabajo del SSU; presentando sus descargos el 23 de enero de 2020, afirmando que no fue remitida toda la prueba que requirió la defensa, impidiendo de esa manera al sumariante conocer real y materialmente la verdad sobre lo que  indagaba.

Por Resolución final de 3 de febrero de 2020, se le sancionó por la contravención del art. 43 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo del SSU, que determinó aplicarle la sanción de suspensión de treinta días, Resolución que fue objeto de recurso de revocatoria por escrito presentado el 13 de febrero de 2020, aduciendo la defectuosa valoración probatoria de prueba ilegal, afirmando que la determinación administrativa se basó en simples “informes”, sosteniendo que no puede someterse al trabajador a una evaluación “…per se porque le dé la gana a los inmediatos superiores…” (sic) pues no con procedimientos sometidos a libre discrecionalidad, sino que deben cumplir el procedimiento previsto en el art. 25 del DS Normas Básicas de Administración de Personal; extremo que en su caso no se cumplió.

Dentro de su revocatoria también denunció la vulneración de su derecho al debido proceso, en sus componentes de defensa y presunción de inocencia, sosteniendo que el proceso administrativo resulta direccionado, por la emisión de los merituados informes, sin observar las normas reglamentarias del SSU (arts. 13 y 19); además, denuncia que le impidieron realizar su Programación Operativa Anual Individual (POAI) a objeto de conocer qué tipo de evaluación desarrollarían, quienes le evaluarían y cuál sería el objeto de la evaluación para conocer los resultados.

Aparte de ello, denunció la ausencia de valoración probatoria de sus pruebas de descargo, como la Sentencia laboral de 26 de julio de 2019; el memorando “GG-0260/2019”, emitido por la Gerencia General del SSU; y diversas notas presentadas que demuestran de su parte, en momento alguno consintió el puesto de trabajo que le asignaron en el SSU, por ser otro al de su puesto de origen dispuesto en la merituada sentencia laboral; aparte de ello, denuncia también una incorrecta valoración probatoria de varios informes (emitidos por Eliodoro Rolando Mercado, responsable de Registro y Archivos Clínicos del SSU; y del Responsable a.i. del Servicio de Imagenología) que constituyen libre confesión que no se programó ninguna evaluación de desempeño.

Se dio también una “incorrecta resolución de incidentes de nulidad de obrados” señalando que de su parte presentó un incidente de nulidad que no fue resuelto, sino que fue declarado inadmisible por una cuestión de forma; resolviendo un recurso de reposición a través del Auto de 31 de enero de 2020, fundando dicha determinación sobre el art. 69.1 y 4 del Código Procesal Civil (CPC); además de la ausencia de identificación de falta o infracción para la determinación de la sanción, pues no existiría norma específica sancionatoria para tal fin en el SSU.

Su recurso de revocatoria fue rechazado, confirmando la resolución sancionatoria en su contra; por lo cual, presentó recurso jerárquico el 16 de marzo de 2020, denunciando la ilicitud de la prueba, la defectuosa valoración probatoria, la indefensión administrativa y la lesión del derecho al debido proceso en el componente de la legalidad; recurso jerárquico que fue admitido por decreto de 17 de marzo de 2020, y al enterarse que el recurso sería resuelto por José Alfredo Jaldín Quiroz, Gerente General a.i., ahora accionado, por escrito presentado el 19 de marzo de 2020, en la Gerencia General del SSU, se planteó recusación, que por Resolución de 20 de marzo, resolvió remitir en consulta al Ministerio de Salud y Deportes la recusación planteada, a lo que el Ministerio de Salud, por Resolución 001/2021 de 28 de julio (notificado a su persona el 15 de septiembre del 2021) declaró ilegal la recusación planteada, y la prosecución del proceso administrativo; pero solamente porque otra persona ocupaba el cargo de gerente general en esos momentos; empero, el accionado volvió a ese cargo; por lo que, se volvió a presentar una recusación sobreviniente el 16 de septiembre de 2022, por existir en aquella oportunidad un informe de prohibición de acoso laboral contra el Gerente, emitida por el Ministerio de Trabajo, recusación que no fue resuelta ni notificada a la trabajadora con ninguna resolución o remisión de consulta de la recusación.

Después de ocho meses el 11 de mayo de 2022, se le notificó con la Resolución de Recurso Jerárquico de 19 de octubre de 2021, y memorando Cite RR.HH.-059/2022 de 11 de mayo, ejecutando la suspensión de treinta días como consecuencia de la resolución sancionatoria de primera instancia; sosteniendo que la ejecución de la suspensión corre a partir del 12 de mayo de 2022; por lo cual, la notificación y ejecución del acto lesivo es desde el 12 de mayo, solicitando por notas de 24, 26 de octubre y 7 de noviembre del mismo año, se le certifique la diligencia de notificación de la resolución jerárquica y el memorando que ejecutó esa resolución, solicitud que no mereció respuesta alguna por parte de la autoridad accionada,  advirtiéndose la lesión de su derecho de petición.

La Resolución Jerárquica, no resolvió el incidente de recusación sobreviniente incurriendo en una motivación omisiva, omitiendo considerar el art. 26 del DS 23318-A; además de considerar informes de queja en su contra, mismos que no constituyen prueba como lo determina el art. 20 del Decreto Supremo (DS) 26237 de 29 de junio de 2001, causándole indefensión en dicho proceso; además de la incorrecta aplicación del art. 29 de la Ley de Abreviación Procesal Penal y de Fortalecimiento de la Lucha Integral contra la Violencia a Niñas, Niños, Adolescentes y Mujeres -Ley 1178 de 3 mayo de 2019-, que no tipifica la sanción sin goce de haberes, siendo una aplicación discrecional y arbitraria.   

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalo como lesionados sus derechos fundamentales al debido proceso en su vertiente a la motivación de las resoluciones; derecho a la defensa, errónea interpretación y aplicación de la legalidad ordinaria; correcta valoración de la prueba; tipicidad administrativa; derecho al trabajo y remuneración y derecho a la petición; citando al efecto los arts. 24 y 115 de la CPE; y, 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, ordenar: a) Anular la Resolución de Recurso Jerárquico de 19 de octubre de 2021 y el proceso administrativo hasta el Auto de inicio de proceso disciplinario de 10 de diciembre de 2019, disponiendo se emita uno nuevo respetando las garantías constitucionales; b) Disponga el pago de sueldos devengados, correspondiente a la ejecución ilegal de treinta días de suspensión por el ente accionado, sea en tercero día de su legal notificación; y, c) Condene al ente accionado al pago de costas y costos procesales, conforme al arancel mínimo del colegio de abogados.    

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 22 de noviembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 293 a 294 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, y en el desarrollo de la audiencia mencionó lo siguiente, respecto al derecho de petición, el mismo ya fue superado, y respondiendo la pregunta de la Sala Constitucional, afirmó que la accionante trabajadora del SSU, cumplió la sanción inmediatamente después que fue notificada con el memorando.  

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

José Alfredo Jaldín Quiroz, Gerente General a.i. del SSU de Cochabamba, mediante su abogado, en el desarrollo de la audiencia, argumentó lo siguiente: 1) El proceso administrativo se dio a raíz de dos informes que fueron emitidos por la Jefa de admisión y registros médicos y otro informe en sentido que la ahora accionante no hubiera asistido a su fuente laboral, alegando problemas de salud (dolencias en su columna vertebral), sin que haya acreditado tales aspectos con certificado médico respectivo, ello de acuerdo al reglamento único de prestaciones; también se recibieron quejas en sentido que la impetrante de tutela no cumplía con sus funciones, siendo deber administrativo el verificar todo aquello en función al DS 23318-A modificado por el DS 26237; por lo que, lo alegado por la accionante carece de legalidad y base jurídica al cuestionar el inicio del proceso administrativo; 2) Resulta evidente que la accionante presentó en dos ocasiones recusación contra el ahora accionado; el primero el 18 de junio de 2020, alegando odio manifiesto y acoso laboral, y de conformidad con el art. 26 del DS 23318-A, se puso en consideración del Ministerio de Salud, habiéndose emitido la resolución respectiva por esa instancia que rechazó tal posibilidad ya que no encontró elemento alguno que sustente la recusación planteada, declarándola ilegal, además del cambio que hubo en la gerencia del SSU, siendo ello cosa juzgada; la accionante, reiteró la misma recusación sobreviniente con los mismos argumentos, con la única intención de dilatar la resolución a emitirse, lo que no es permitido; por lo cual, en aplicación supletoria del art. 353.IV del CPC, el Gerente del SSU, resolvió la indicada recusación por ser manifiestamente improcedente, mediante carta de 19 de septiembre de 2021, no resultando evidente que no se haya resuelto la recusación sobreviniente; 3) En cuanto a la denuncia que la sanción de suspensión sin goce de haberes no estuviere acorde a la normativa, el art. 29 de la Ley 1178 otorga en el ámbito administrativo, a la autoridad aplicar tres posibilidades de sanción, entre las que se encuentra precisamente la suspensión sin goce de haberes; siendo ilógico la suspensión con goce de haberes, que se constituiría en una vacación, existiendo normativa que de forma taxativa establece claramente la sanción a aplicar, y es lo que se determinó dentro del indicado proceso administrativo interno; y, 4) Finalmente, la impetrante de tutela reclama la imposición de una sanción que ya se ha cumplido sin reclamo alguno; por lo cual, teniendo la posibilidad de interponer la acción de amparo constitucional, sin esperar que se cumpla la sanción, no lo hizo, sino que esperó a que se cumpla la sanción para luego recién presentar la acción tutelar, lo que implica que existió un consentimiento tácito, deviniendo en causal de improcedencia prevista en el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo).            

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de  Cochabamba, mediante Resolución 101/2022 de 22 de noviembre, cursante de fs. 295 a 300 denegó la tutela impetrada; tal determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos: i) De la revisión minuciosa realizada a los actuados, que cursan dentro del proceso administrativo interno, mismo que concluyó con la emisión de la resolución final de 3 de febrero de 2020, por la que se determinó declarar a la indicada funcionaria responsable de la infracción incursa en el inciso a) del art. 43 del Reglamento Interno de trabajo, aplicándole la sanción de suspensión de treinta días del ejercicio del cargo sin goce de haberes; que ante esa Resolución presentó recurso de revocatoria y posteriormente recurso jerárquico; que dio lugar a la emisión de la Resolución de recurso jerárquico 19 de octubre de 2021, que confirmó la resolución de recurso de revocatoria, confirmando la sanción impuesta, trasuntado inicialmente en el memorando con Cite RR.HH. 059/2022 de 11 de mayo, para su cumplimiento; y que por efecto de los memoriales presentados por la ahora accionante de complementación, fue reiterada la sanción por memorando con CITE RR.HH. 061/2022 de 20 de mayo, en la que se indicó que la sanción sería computable a partir de la misma fecha, siendo notificada la accionante ese mismo día, haciéndose constar que esta rehusó firmar dicha notificación; ii) Dentro de tales antecedentes, no se advierte que exista algún cuestionamiento respecto al memorando posterior a su notificación, tampoco se ha presentado elemento alguno idóneo legal que demuestre tal extremo, además que el mandatario de la accionante, dentro de la audiencia de esta acción tutelar afirmó que su patrocinada cumplió con la indicada sanción de manera inmediata su notificación, ello por una parte; por otra, no obstante ni haber impugnado internamente el referido memorando, que le fue puesto en conocimiento el 20 de mayo de 2022, a efecto de su cumplimiento, en lugar de acudir de manera pronta y oportuna, con la debida celeridad a la acción de amparo constitucional, interponiendo esta acción tutelar recién el 10 de noviembre de 2022, a escasos días de vencerse los seis meses de plazo establecido por el art. 129.II de la CPE; iii) Se tiene que se ha presentado otra acción de amparo constitucional ante la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, que declaró por no presentada esa acción, ante el incumplimiento de algunos requerimientos realizados por dicha Sala; la presente acción tutelar fue presentada una semana después, lo que conlleva a concluir la existencia de actos consentidos, pues después de haber adquirido conocimiento la parte accionante de la resolución o el acto que considera lesivo a sus derechos fundamentales, sin efectuar reclamo alguno, permitió que los actos continúen en su ejecución, lo que implica que se aceptó fehaciente y tácitamente los actos ilegales o las omisiones indebidas que alega en la presente demanda tutelar y cumplió con la sanción impuesta dentro del merituado proceso administrativo tramitado en su contra; iv) Dentro de la acción de defensa, la impetrante de tutela solicita la nulidad del mencionado proceso administrativo, hasta el Auto de inicio del mismo, que deviene de 10 de diciembre de 2019, y se emita una nueva, que respete las garantías constitucionales, trayendo a colación que el Tribunal de garantías, disponga el pago del sueldo devengado, correspondiente a la ejecución de los treinta días de suspensión sin goce de haberes, cuando tales actos han sido consentidos de su parte, sin que los cuestione en su debido tiempo, correspondiendo denegar la tutela impetrada; y, v) Respecto al derecho a la petición, por cuanto el accionado no respondió a las notas de la accionante de 24, 25 de octubre y 7 de noviembre de 2022, en cuanto a su solicitud de certificaciones sobre su notificación con la resolución de recurso jerárquico y el memorando de sanción, se tiene que el representante legal de la accionante, en audiencia manifestó que este tema se encontraba superado, lo que implica que se dio respuesta a sus requerimientos; correspondiendo aplicar la teoría del hecho superado, ya que el acto reclamado cesó en sus efectos el 9 de noviembre del señalado año, y la admisión de esta acción tutelar se dio el 17 del mismo mes y año.