SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0494/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 19 de abril y 6 de mayo, ambos de 2022, cursantes de fs. 254 a 280 y 329 a 334 vta., la parte accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 10 de enero de 2022, el RPA de la Facultad de Ciencias Económicas y Financieras de la UMSA, en el marco del art. 49 del Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios
(NB-SABS)-, que establece: ‘“Toda publicación que se realice en el SICOES se constituye en la documentación oficial del proceso de contratación”’, publicó en el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES), las Resoluciones Administrativas F.C.E.F. 05/2021 -de 26 de octubre- у F.C.E.F. 007/2021 -de 10 de noviembre-, en las que, arbitrariamente se resuelven los Contratos Administrativos (RRAA) A-JUR-CONT.SERV. 117/2020 -de 2 de julio; y, A-JUR.CONT.MOD.SERV 155/2020 -de 25 de septiembre-, por el monto de Bs995 100.- (novecientos noventa y cinco mil cien bolivianos), emergentes del Proceso de Contratación UMSA/FCEF/ANPE/ 02/2020 para la adquisición de bienes para el Proyecto ‘“EQUIPAMIENTO GIMNASIO FACULTATIVO PARA ESTUDIANTES DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS - EDIFICIO EDUARDO NAVA MORALES”’ (sic), por causales atribuibles al proveedor; cuyos efectos generaron numerosas pérdidas económicas por la inversión efectuada en la “gestión 2020”, sin que pueda cumplir con la cancelación correspondiente al personal encargado de la fabricación de los equipos por más de quince meses ni lograr el lucro del capital invertido por el tiempo mencionado, así como la paralización total del trabajo desarrollado por su empresa, ello considerando que la norma prevé la sanción por el periodo de doce meses de imposibilidad para participar en cualquier convocatoria pública por incumplimiento, que en el presente caso no es atribuible a la empresa que representa.

Advierte que, en los citados actos administrativos ejecutados por Roberto Poma Ibáñez, Decano a.i. y RPA de la Facultad de Ciencias Económicas y Financieras de la UMSA -ahora coaccionado-, no se cumplieron con lo establecido en la normativa vigente y aplicable para procesos de contratación; toda vez que, el precitado no cuenta con las atribuciones y competencias para realizar, emitir y suscribir los mismos, que deben ser resueltos por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la indicada casa superior de estudios, en el marco de lo determinado en el “…Reglamento Específico propio en vigencia…” (sic), siendo ella la autoridad competente para emitir y suscribir actos administrativos referidos a la resolución de contratos.

Enfatiza que desde “julio de 2020”, en que se firmó el contrato principal, hasta “octubre de 2020”, la entidad accionada no contaba con la conformación de la comisión de recepción, siendo una omisión por parte de dicha institución, puesto que la normativa actual vigente establece la conformación de la misma, una vez realizada la suscripción del Contrato, omitiendo de esa forma los plazos del procedimiento señalado, siendo que la mencionada comisión se conformó seis meses después del cumplimiento del plazo de entrega según lo determinado en el citado contrato.

Del mismo modo, los accionados omitieron realizar los siguientes actos, entre ellos:

a) No atención a las solicitudes de pago por Bs995 100.- de acuerdo a Contratos Administrativos A-JUR- CONT.SERV. 117/2020 y A-JUR.CONT.MOD.SERV 155/2020; por autoridad competente ni dar respuesta pronta y oportuna, vulnerando los derechos y garantías constitucionales reconocidas en los arts. 24 y 122 de la Constitución Política del Estado (CPE);

b) Incumplimiento de lo establecido en las Resoluciones emitidas por el Honorable Consejo Universitario de la UMSA “RHCU/N°. 379/2013” y “RHCU/N°. 397/2013”, instrumentos legales internos, referidos a la designación de “R.P.A.'s R.P.C.'s” y delegación de atribuciones para procesos de contratación; y,

c) Incumplimiento de lo determinado en el “RE-SABS” de la entidad accionada, respecto a los plazos para la conformación de la comisión de recepción y la asignación para el Proceso de Contratación UMSA/FCEF/ANPE/ 02/2020, inobservancia atribuible a servidores públicos de la mencionada institución.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a la petición, al trabajo, a la continuidad laboral, al pago justo, a la vida, a la salud, a la seguridad social, al debido proceso y a una justicia pronta sin dilaciones, citando al efecto los arts. 24, 35, 46 y 47 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia, se ordene: 1) La revocatoria de la Resolución Administrativa (RA) F.C.E.F. 05/2021, injustamente ratificada por RA F.C.E.F. 007/2021 dictada por la autoridad -coaccionada-; 2) El pago total de Bs995 100.-, de acuerdo a Contratos Administrativos A-JUR-CONT.SERV. 117/2020; y -su modificatorio- A-JUR.CONT.MOD.SERV 155/2020;
3) A la “Entidad Recurrida” la devolución “de la ejecución” de la póliza de garantía SU2-LP-03436- 05-2021 de la “…Nacional de Seguros Patrimoniales y Fianzas S.A…” (sic) por el monto de “Bs69.657,00”, garantía de cumplimiento de los referidos contratos; 4) A la “Entidad Recurrida” la imposición del pago total por multas debiendo ser su aplicación equivalente al “3 por 1.000” por día de retraso en el pago, de conformidad a lo establecido en el contrato principal; monto que deberá ser calculado hasta el día anterior al que se efectivice el pago del monto total de la adjudicación; y, 5) A la “Entidad Recurrida” el pago de Bs896 250.- (ochocientos noventa y seis mil doscientos cincuenta bolivianos), por los daños y perjuicios (gastos, costos y costas) y lucro cesante, ocasionados por más de quince meses de retraso de acuerdo a lo establecido en la obligación contraída.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 16 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 766 a 773 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela a través de su abogado, ratificó los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y en audiencia señaló que, las autoridades accionadas lesionaron sus derechos y garantías constitucionales al no resolver de manera pronta y oportuna la solicitud de pago por autoridad competente y dar respuestas a los recursos planteados, situación que provocó directamente una suspensión del trabajo de la empresa, puesto que tuvieron que cerrar una de las oficinas por el tema de que no contaban con una liquidez para poder cumplir con dichas obligaciones.

Ante la pregunta de la Vocal de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respecto a la base de la denuncia del debido proceso, indicó que, el citado derecho fue invocado por el incumplimiento de los plazos dentro del referido proceso de contratación, ello al no haberse cumplido efectivamente con la conformación de las comisiones de recepción, con los informes emitidos y las distintas notas y cartas que como empresa accionante pusieron en conocimiento a la institución accionada, y al no recibir ninguna respuesta para poder sustanciar ese proceso o poder dar continuidad al mismo aplicando un silencio administrativo.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Oscar Arnaldo Heredia Vargas, Rector de la UMSA, por intermedio de sus representantes legales, a través del informe escrito, cursante de fs. 519 a 525, adjuntando documentación y en audiencia, refirió que: i) Dicha entidad, emitió la
RA F.C.E.F. 05/2021, por la cual determinó, resolver los Contratos Administrativos
A-JUR.CONT.SERV 117/2020 y A.JUR-CONT.MOD.SERV 155/2020, por causales atribuibles al proveedor; aprobando el Informe UMSA/FCEF/ANPE-02/2020-INF.COM.RECEPCIÓN/02/2021, que establece la disconformidad de los equipos de gimnasio adjudicados, en atención a que los plazos contractuales se encontraban vencidos; ii) La mencionada Resolución Administrativa fue notificada al ahora accionante el 27 de octubre de 2021, quien interpuso recurso de revocatoria el 3 de noviembre de igual año, amparado en la Ley de Procedimiento Administrativo, que fue resuelto oportunamente mediante RA F.C.E.F. 007/2021; sin embargo, el precitado no interpuso recurso jerárquico conforme establece el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, ni tampoco otro mecanismo de impugnación previstos en el DS 0181 contra las Resoluciones que ahora pretende dejar sin efecto en la vía constitucional, transgrediendo el presupuesto formal de subsidiariedad dispuesto en el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), concordante con lo establecido en la
SCP 0432/2018-S2 de 27 de agosto; iii) En la acción de amparo constitucional se señaló varios hechos; empero, no se identificó cuáles son los derechos vulnerados, pretendiendo se ingrese a la revisión de un proceso de contratación que se encuentra regulado por el DS 0181, y en su defecto al existir supuestos hechos controvertidos el accionante debió acudir a la vía contenciosa administrativa conforme determina la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo; iv) Los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión, no pueden ser analizados por este mecanismo de defensa, sino que debe acudirse a la instancia legal idónea, ya sea a través del proceso contencioso o en su caso, mediante la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo las partes prescindir de la utilización de estos medios de solución de sus conflictos, pretendiendo activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; y, v); Por lo expuesto, al no cumplirse los presupuestos formales de subsidiariedad, carencia de identificación de los derechos lesionados, entre otros, solicita se declare improcedente -lo correcto se deniegue la tutela impetrada-,

Roberto Poma Ibáñez, Decano a.i. y RPA de la Facultad de Ciencias Económicas y Financieras de la UMSA, por informe escrito, cursante a fs. 388 y vta., refirió que, ejerció sus funciones por el lapso de ochenta y nueve días desde el 1 de octubre hasta noviembre de 2021, no ejerciendo ningún cargo de manera posterior; por lo que, carece de legitimación pasiva para ser accionado en la presente acción tutelar, debiendo ser dirigida la misma a las actuales autoridades de la referida institución.

Pastor Yanguas Navarro, actual Decano y RPA de la Facultad de Ciencias Económicas y Financieras de la UMSA, si bien se hizo presente a la audiencia de garantías, en el desarrollo de la audiencia no se advierte su intervención.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 186/2022 de 16 de agosto, cursante de fs. 774 a 779 vta., concedió en parte la tutela solicitada contra el Decano ahora coaccionado y en vía de responsabilidad institucional en relación a la nueva autoridad que regenta dicho cargo; y, denegó la tutela en relación al Rector hoy accionado; aclarando que dicha tutela está vinculada única y exclusivamente al debido proceso adjetivo, en relación al derecho a la defensa; en consecuencia, determinó la nulidad y la ineficacia de las
RRAA F.C.E.F. 05/2021 y F.C.E.F. 007/2021, debiendo el actual Decano de la Facultad de Ciencias Económicas y Financieras de la UMSA, en su condición de Responsable del Proceso de Contratación UMSA/FCEF/ANPE/ 02/2020, proceda a dictar nueva resolución fundamentada, que atienda los aspectos que fueron extrañados en la resolución emitida; del mismo modo, evalúe la ausencia de incompetencia o de capacidad para promover la emisión de “esta resolución”, ello en el marco estricto de observar la previsión establecida por el art. 122 de la CPE, disponiendo para su cumplimiento el plazo de diez días hábiles.

Determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: a) A fin de resolver la problemática planteada, corresponde delimitar el objeto de la problemática traída en revisión; en sentido, en una primera delimitación se encuentra vinculada con el Proceso de Contratación UMSA/FCEF/ANPE/ 02/2020, el cumplimiento de los requisitos incluso del inicial documento base de contratación que luego dio lugar a la resolución de adjudicación y todos los demás presupuestos que deben seguirse hasta lograr la recepción definitiva de los bienes adjudicados por la entidad proveedora, y ante el incumplimiento generarse la ejecución de la póliza o boleta de garantía frente a un eventual incumplimiento atribuible al proveedor; y, una segunda dimensión está vinculada a una cuestión referida al derecho al debido proceso en su vertiente a la igualdad de partes y a la defensa; b) En el marco del art. 3 de la LPA, este compilado normativo no aplica al régimen de contrataciones estatales, puesto que el Régimen de Contrataciones Estatales vinculado a bienes y servicios, conlleva su propia normativa de carácter especializada señalada en los arts. 39, 90 y 92 del DS 0181; en cuanto a la estructura, a la composición, a la delegación incluso del Responsable del Proceso de Contratación, al hecho de que el RPA de manera posterior designe a quienes han de ser miembros de la Comisión de Recepción, la forma en que debe consolidarse esa Comisión, el acto de inicio de recepción previa y recepción definitiva que debe cumplir esa Comisión de recepción, las observaciones que en uso de sus responsabilidades y facultades pueda realizar las subsanaciones a las observaciones, la disconformidad en lo absoluto, la conformidad de los bienes ofertados están regulados al amparo del citado Decreto Supremo y toda divergencia, toda circunstancia emergente de esta relación que se genera entre el Estado y persona naturales o jurídicas como consecuencia de los distintos procesos de contratación, se entiende que no es esta vía denominada acción de amparo constitucional la que cuenta con facultad y atribución para pronunciarse respecto a los tópicos propios de un Proceso de Contratación; c) Al respecto, corresponde remitirnos al Contrato Administrativo A-JUR-CONT.SERV. 117/2020, cuya Cláusula Vigesimoquinta, establece que la solución de controversias sobre derechos, obligaciones u otros aspectos propios de la ejecución de dicho Contrato, corresponderá a que las partes acudan a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos y el ordenamiento jurídico pertinente para cuestionar todas esas irregularidades vinculada al proceso de contratación, que conlleva la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo; en ese mérito, no puede ser objeto de análisis en cuanto al proceso de contratación, la demora en la dilación de la conformación de la Comisión de Recepción, la inobservancia de las facultades y responsabilidades de los miembros de dicha Comisión, respecto a la eventual emisión de resoluciones sin competencia por parte del RPA cuando ello debía ser asumido por la MAE del ente requirente, son aspectos que les corresponden ser conocidos exclusivamente en la vía contenciosa administrativa; d) No obstante de lo anterior, en cuanto a la segunda delimitación, referida al derecho al debido proceso vinculado a la defensa y acceso a la jurisdicción; conforme se tiene del contrato principal, se estableció que la entrega de los bienes debía ser en estricto apego a la propuesta adjudicada en el plazo de ochenta y cinco días calendarios; sin embargo, ello fue modificado a través de contrato modificatorio, otorgándose una ampliación de plazo de veintiocho días calendario hasta el 23 de octubre de 2020; e) Mediante RA F.C.E.F. 05/2021, que luego fue indebidamente confirmada por RA F.C.E.F. 007/2021, se dispuso resolver los Contratos Administrativos A-JUR-CONT.SERV. 117/2020 y
A-JUR.CONT.MOD.SERV 155/2020, por causales atribuibles al proveedor, aprobando el Informe UMSA/FCEF/ANPE-02/2020-INF.COM.RECEPCION/02/2021, referido a la disconformidad de los equipos de gimnasio adjudicados en los contratos suscritos; es decir, que la empresa accionante incumplió con lo establecido en la Cláusula Quinta, de obligaciones de las partes, de acuerdo al “DBC”; f) Se advierte una serie de notas presentadas por la parte accionante, requiriendo insistentemente la conformación de la Comisión de Recepción; se hizo mención al “Informe 03/2021” respecto al hecho de haber advertido aspectos que serían atribuibles al RPA; así como las distintas notas, a través de las cuales la Unidad Administrativa desconcentrada de la Facultad de Ciencias Económicas y Financieras de la UMSA, demandó la ampliación de la boleta de garantía de cumplimiento de contrato; se refirió que existió una demora indebida por la no designación de la Comisión de Recepción conforme al Informe Jurídico “252/2021”; que recién el 19 de mayo de 2021, se hubiese conformado dicha Comisión, mediante los memorándums correspondientes; g) En ese mérito, corresponde remitirnos a la RA F.C.E.F. 05/2021, en la que, tras aprobar el Informe UMSA/FCEF/ANPE-02/2020-INF.COM.RECEPCIÓN/02/2021 de la Comisión de Recepción, estableció que los plazos contractuales se encontraban vencidos al “31 de noviembre de 2021” (sic); sin embargo, recién el 19 de mayo de 2021 se realizó la conformación de la aludida Comisión, pese a que el segundo contrato modificatorio estableció que el plazo seria hasta el 23 de octubre de 2020; de ahí que, la emisión de la indicada Resolución se traduce en una determinación que generó una afectación del debido proceso vinculado al derecho a la defensa que asiste a la parte accionante; h) Conforme se refirió existió la presentación de distintas notas, por las que se requirió la presencia de la conformación de la comisión de recepción, también se estableció que el área administrativa de la UMSA, en reiteradas ocasiones provocó que la empresa accionante genere la renovación de las pólizas de garantías; de ahí, se entiende que vinculado al debido proceso en relación al cumplimiento de las reglas del proceso de contratación en virtud al derecho adjetivo administrativo, la autoridad ahora -coaccionada- con la emisión de la RA F.C.E.F. 05/2021 colocó en estado de indefensión a la parte accionante; i) En este acto se informó que la determinación asumida por la indicada autoridad estuviese vinculado al hecho de haber emergido de los efectos devastadores del “Covid-19”, si ello fuese así, tal extremo no está establecido en la RA F.C.E.F. 05/2021, pero si ese fuere el mérito del “Informe Final” de la Comisión de Recepción, importaría el hecho de que también por principio de igualdad se otorgue mismo criterio en cuanto al trato para la parte impetrante de tutela, lo cual no fue evidenciado; j Finalmente con relación a la RA F.C.E.F. 007/2021, que fue emitida en efecto de la interposición del recurso de revocatoria con base en la Ley 2341, no resulta ser un acto de postulación idóneo y tampoco resulta ser un acto de resolución idóneo, probablemente la parte peticionante de tutela hubiese entendido que a través del recurso de impugnación presentado contra la RA F.C.E.F. 05/2021 se encontraba habilitada de cuestionar estos asuntos de orden formal adjetivo, pero que en el fondo tienen trascendencia constitucional en relación a la lesión de derechos; empero, no era esa la vía a partir de la cual se pudiera alegar esa afectación del derecho al debido proceso adjetivo, que al no constituirse en acto idóneo, tanto el mecanismo de impugnación como la forma de resolución, se traducen también en una prosecución del acto ilegal generado en la RA F.C.E.F. 05/2021; y, k) En cuanto a las otras peticiones vinculadas al hecho de ordenarse a la entidad recurrida al pago total de Bs995 100.- la devolución de ejecución de la póliza de garantía, la imposición total de pago en multas con la aplicación del “3 por 1.000” por día de retraso, así como el pago de Bs896 250.- por daños y perjuicios, son tópicos que corresponden ser definidos en la jurisdicción contenciosa administrativa y no así a esta jurisdicción constitucional.

En vía de enmienda, complementación y aclaración, el Rector accionado, a través de sus representantes, por escrito cursante de fs. 782 a 783, solicitó se “retire” la concesión de tutela, y en consecuencia se deniegue en todo la misma; ello, en razón de haber señalado sus propias autoridades que, no tienen competencia para entrar en el fondo de la materia, al tratarse de un contrato regido bajo normativa contemplada en el DS 0181, y por lo tanto corresponde dar cumplimiento a lo establecido en la Cláusula Vigesimoquinta (Solución de Controversias) del Contrato Administrativo A-JUR-CONT.SERV. 117/2020, que indica: ‘“EN CASO DE SURGIR CONTROVERSIAS SOBRE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES U OTROS ASPECTOS PROPIOS DE LA EJECUCION DEL PRESENTE CONTRATO, LAS PARTES ACUDIRAN A LA JURISDICCION PREVISTA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO PARA LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS”’ (sic). Así como también, cumplir lo establecido en el art. 2.1 de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- que instituye: ‘“CONOCER Y RESOLVER LAS CAUSAS CONTENCIOSAS QUE RESULTAREN DE LOS CONTRATOS, NEGOCIACIONES Y CONCESIONES DEL GOBIERNO CENTRAL, Y DEMÁS INSTITUCIONES PÚBLICAS O PRIVADAS QUE CUMPLAN ROLES DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A NIVEL NACIONAL”’ (sic); sin embargo, pese a esa afirmación, y el carácter imperativo de la Cláusula y Ley, antes señalados, se ingresó a analizar cuestiones que se hallan relacionadas íntimamente con el cumplimiento de plazos de parte de la institución accionada.

Ante ello, la Sala Constitucional, sin dar lugar a lo impetrado, manifestó que, en el análisis del caso concreto, efectuó una delimitación respecto al planteamiento del problema y estableció que, ciertamente los aspectos de fondo vinculados al Contrato Administrativo A-JUR-CONT.SERV. 117/2020, deben ser absueltos por la vía contenciosa; empero, de manera posterior delimito que, el tópico a ser analizado, únicamente sería el vinculado a los derechos al debido proceso y a la defensa. Análisis que fue abordado en el “numeral 4)”; de ahí que, no advierte, que se hubiese ingresado al análisis de temáticas que estrictamente deben ser analizadas por la vía contenciosa.