SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0552/2024-S1

La accionante denuncia como lesionados sus derechos a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, a la defensa y a la doble instancia, así como el principio de legalidad; toda vez que:                 i) El Director y la Encargada de RR.HH., ahora demandados, emitieron el Memorándum 07/2022 de 18 de mayo, mediante el cual le agradecieron sus servicios, en cumplimiento de la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES-PT/RSAD/NCM/009/2022 de 6 de abril, mediante la cual se la declaró responsable de incurrir en el incumplimiento de la obligación prevista en el art. 36 inc. a) del Reglamento Interno del SEDES, contravención que se adecúa a la falta establecida en el art. 24 inc. b) del mismo, disponiendo en consecuencia a través de “un acto de hecho” con acciones al margen de la legalidad su destitución, notificado a su persona el mismo día que presentó recurso jerárquico, siendo ilegal por haberse basado en una determinación que no se encontraba ejecutoriada; y, ii) La Autoridad Sumariante, emitió la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES-PT/RSAD/NCM/009/2022, de manera incongruente al no indicar cuales las circunstancias o motivos que dieron lugar a un cambio en la falta disciplinaria adecuada a los hechos para dar lugar a la sanción de destitución; por ende, se la procesó por hechos en los que su persona no tuvo tuición alguna, pues en las gestiones 2019 y 2020 ya no estaba fungiendo como Responsable Departamental de Farmacias y Suministros.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto se analizarán los siguientes temas: a) Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas; b) El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional; y, c) Análisis del caso concreto.

III.1.  Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas

  El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0069/2019-S2 de 3 de abril, desarrolló el siguiente razonamiento:

La consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho tuvo como una de sus características esenciales, la consagración del derecho al trabajo, que en nuestro caso se encuentra reconocido en el art. 46.I.1 de la CPE; en ese marco resulta pertinente citar el entendimiento formulado en la jurisprudencia constitucional respecto a este derecho, como “…la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia económica”^[1] (las negrillas son nuestras).

  Es preciso agregar además que la norma fundamental impone al Estado, el deber de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas              -art. 46.II de la CPE-

  En el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, el Protocolo de San Salvador^[2] establece en su art. 6:

  1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.

2. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo (el resaltado es nuestro).

           De las normas internas e internacionales citadas, puede concluirse que por una parte, existe un reconocimiento expreso del derecho al trabajo, y por otra, un deber impuesto al Estado para la protección del trabajo como actividad lícita libremente escogida y aceptada, tanto para el acceso como para la estabilidad laboral, de tal modo, que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de este derecho, en todas sus formas, observando el principio de progresividad. 

III.2. El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0013/2021-S1 de 20 de abril, precedida por el Voto Disidente a la SCP 0234/2019-S2 de 15 de mayo, desarrolló el siguiente razonamiento:

En el nuevo orden constitucional, la protección de la estabilidad laboral se constituye en un deber impuesto al Estado, estableciendo la prohibición del despido injustificado, previsto en el art. 49.III de la CPE. Además, la Ley Fundamental impone que las norma laborales se interpreten conforme a los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, consagrados en el art. 48.II de la CPE.

A partir de ese marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado: 

… en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente^[3].

  La jurisprudencia constitucional, respecto al derecho fundamental a la estabilidad laboral, también establece su alcance y contenido en los siguientes términos:

…en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral^[4].

  Sobre el derecho a la estabilidad laboral, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[5] (CADH), la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el Caso Lagos del Campo VS. Perú, a través de la Sentencia de 31 de agosto de 2017 sobre Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, expresó que: 

149. (…) las obligaciones del Estado en cuanto a la protección del derecho a la estabilidad laboral, en el ámbito privado, se traduce en principio en los siguientes deberes: a) adoptar las medidas adecuadas para la debida regulación y fiscalización de dicho derecho; b) proteger al trabajador y trabajadora, a través de sus órganos competentes, contra el despido injustificado; c) en caso de despido injustificado, remediar la situación (ya sea, a través de la reinstalación o, en su caso, mediante la indemnización y otras prestaciones previstas en la legislación nacional). Por ende, d) el Estado debe disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a una situación de despido injustificado, a fin de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de tales derechos (infra, párrs. 174, 176 y 180).

150. Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho (las negrillas son añadidas).

  Glosadas las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y de la Corte IDH, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; conllevando para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria a favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derechos laborales, entre otros.

III.3.   Análisis del caso concreto

  La accionante denuncia como lesionados sus derechos a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación, a la defensa y a la doble instancia, así como el principio de legalidad; toda vez que: 1) El Director y la Encargada de RR.HH., ahora demandados, emitieron el Memorándum 07/2022 de 18 de mayo, mediante el cual le agradecieron sus servicios, en cumplimiento de la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES -PT/RSAD/NCM/009/2022 de 6 de abril, mediante la cual se la declaró responsable de incurrir en el incumplimiento de la obligación prevista en el art. 36 inc. a) del Reglamento Interno de Personal del SEDES, contravención que se adecúa a la falta establecida en el art. 24 inc. b) del mismo, disponiendo en consecuencia a través de “un acto de hecho” con acciones al margen de la legalidad su destitución, notificado a su persona el mismo día que presentó recurso jerárquico, siendo ilegal por haberse basado en una determinación que no se encontraba ejecutoriada; y, 2) La Autoridad Sumariante, emitió la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES – PT/RSAD/NCM/009/2022, de manera incongruente al no indicar cuales las circunstancias o motivos que dieron lugar a un cambio en la falta disciplinaria adecuada a los hechos para dar lugar a la sanción de destitución; por ende, se la procesó por hechos en los que su persona no tuvo tuición alguna, pues en las gestiones 2019 y 2020 ya no estaba fungiendo como Responsable Departamental de Farmacias y Suministros.

Ahora bien, de los antecedentes cursantes en obrados, se tiene el Acta de Posesión en el cargo de Bioquímica Farmacéutica de Daysi Calderón Loredo -ahora accionante-, de 1 de septiembre de 2001 (Conclusión II.1).

               Por Memorándum - Transferencia de 10 de agosto de 2018, la solicitante de tutela fue transferida de forma temporal como Responsable Departamental de Farmacias y Suministros SEDES Potosí, con el Ítem            P-75557 TGN (Conclusión II.2); y, a través de Memorándum - Transferencia de 10 de diciembre de 2019, nuevamente fue transferida como Bioquímica Farmacéutica Hospital Daniel Bracamonte, con su mismo Ítem 75557 TGN hasta el 31 de diciembre del mencionado año y a partir del 1 de enero de 2020, se regularizará con el Ítem 8543 TGN (Conclusión II.3).

               En forma posterior, cursa Auto de Apertura de Proceso Administrativo Sumario SEDES - PT/AAPA/NCM/009/2022 de 12 de enero, en el que figuran como denunciante la Contraloría General del Estado contra Daysi Calderón Loredo -ahora accionante-, Responsable Departamental de Farmacias y Suministros; y, Ninoschka Salinas Durán, Encargada Departamental de Farmacias y Suministros, disponiendo la apertura de proceso sumario interno administrativo contra las nombradas (Conclusión II.4).

               Dentro de dicho proceso, se emitió la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES - PT/RSAD/NCM/009/2022 de 6 de abril, declarando a la accionante como responsable del incumplimiento de la obligación prevista en el art. 36 inc. a), contravención que se adecúa a la falta establecida por el art. 24 inc. b) del Reglamento Interno de Personal del SEDES; y en consecuencia, dispuso la DESTITUCIÓN de su fuente laboral (Conclusión II.5).

                 En ese sentido, mediante memorial de 29 de abril de 2022, la ahora solicitante de tutela interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Sumarial Administrativa precedentemente citada (Conclusión II.6).

               Posteriormente, mediante Memorándum 07/2022 de 18 de mayo, en virtud de la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES - PT/RSAD/NCM/009/2022, que dispuso la destitución del cargo de la ahora accionante, a partir de esa fecha le agradeció sus servicios como Bioquímica Farmacéutica Hospital Daniel Bracamonte, debiendo realizar su Declaración Jurada de Bienes y Rentas de manera correspondiente y la entrega de los activos fijos (Conclusión II.7).

                 Después, por memorial de 20 de mayo de 2022, la impetrante de tutela planteó recurso jerárquico (Conclusión II.8); mismo que fue resuelto mediante Resolución Recurso Jerárquico 002/2022 de 1 de junio, que confirma la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES- PT/RSAD/NCM/009/2022, que declaró responsable a la ahora demandante de tutela por haber incurrido en incumplimiento de la obligación prevista en el art. 36 inc. a), contravención que se adecúa a la falta establecida por el art. 24 inc. b), ambos del Reglamento Interno de Personal del SEDES, disponiendo la ejecutoria de la precitada Resolución (Conclusión II.8).

                 En cuanto al Director y la Encargada de RR.HH. del SEDES demandados

               Bajo ese contexto y considerando los antecedentes citados supra, se tiene que en efecto, a la ahora accionante se le inició un proceso administrativo dentro del cual se emitió la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES - PT/RSAD/NCM/009/2022, declarando a la prenombrada como responsable del incumplimiento de la obligación prevista en el art. 36 inc. a), contravención que se adecúa a la falta establecida por el art. 24 inc. b) del Reglamento Interno de Personal del SEDES; consecuentemente, dispuso su destitución. Es así que la nombrada, a través del memorial de 29 de abril de 2022, interpuso recurso de revocatoria contra la indicada Resolución Sumarial Administrativa; por lo que, ante el silencio administrativo, el 20 de mayo de 2022, planteó recurso jerárquico, el cual mereció la Resolución de Recurso Jerárquico 002/2022, que confirmó la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES- PT/RSAD/NCM/009/2022, disponiendo la ejecutoria de dicha Resolución.

               Sin embargo a lo señalado, mediante Memorándum 07/2022 de 18 de mayo, que fue notificado según la accionante el 20 de ese mes y año, extremo que no fue refutado por la parte demanda, se comunicó a la impetrante de tutela el agradecimiento de sus servicios, ello en virtud de la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES - PT/RSAD/NCM/009/2022, que dispuso la destitución de la nombrada.

                 Ahora bien, considerando lo referido en su informe por la parte demandada, en el sentido de que el DS 26319 en su art. 32 establece que la interposición del recurso de revocatoria no suspenden la ejecución de la resolución o acto impugnado, por lo que la accionante no podría sostener que primero debería ejecutoriarse para que se dé cumplimiento a la resolución emitida por la Autoridad Sumariante, normativa en la cual se habrían basado para dar cumplimiento de la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES - PT/RSAD/NCM/009/2022.

                 Al respecto cabe señalar que si bien dicha normativa se encuentra establecida para su aplicación en los procesos administrativos por mandato del mismo Reglamento Interno de Personal del SEDES Potosí en su art. 54  referente a los procesos internos, en su inc. b) establece que: “Para el ejercicio de los recursos de revocatoria jerárquico emergentes de procesos internos a funcionarios de carrera, se aplicaran los plazos, condiciones, procedimientos y requisitos establecidos en el DS 26319”; no obstante, se debe considerar que en el nuevo orden constitucional, el Estado en todas sus formas debe proteger la estabilidad laboral, constituyendo un deber impuesto al Estado, estableciendo la prohibición del despido injustificado, previsto en el art. 49.III de la CPE. Además, la Ley Fundamental impone que las normas laborales se interpreten conforme a los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad, conforme a la previsión del art. 48.II de la Norma Suprema. Correspondiendo precisar que dicha estabilidad no se traduce en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar sus derechos otorgándole las garantías de protección para que en caso de despido éste se dé bajo causas justificadas, previa acreditación de las razones suficientes para imponer dicha sanción, y en todo caso si el trabajador estime conveniente a sus derechos pueda recurrir tal decisión ante las autoridades correspondientes a fin de que se revise dicha determinación.

               En ese sentido, la cesación de las funciones de la solicitante de tutela efectuada mediante el Memorándum 07/2022 de 18 de mayo, bajo el argumento de dar cumplimiento a la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES - PT/RSAD/NCM/009/2022 que determinó su destitución, sin que la misma haya sido concluida en su procedimiento, es decir, se haya resuelto el recurso jerárquico que presentó la nombrada el 20 de mayo de 2022, solo denota una medida absolutamente arbitraria por parte de las autoridades demandadas, que trasciende a la afectación de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral (Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2.); consecuentemente, en el caso concreto la emisión del citado Memorándum 07/2022, se constituye en un acto ilegal que afecta a los derechos de la impetrante de tutela, pues se debió aguardar el pronunciamiento de la resolución del recurso jerárquico, y a partir de ello, recién obrar conforme correspondía; consecuentemente, al proceder de aquella manera en efecto ejercieron medidas de hecho al emitir el mencionado memorándum de destitución sin esperar la ejecutoria de la determinación que dispuso su desvinculación; por lo que amerita la concesión de la tutela constitucional impetrada; sin embargo, por el transcurso del tiempo no corresponde su reincorporación sino únicamente el pago de sus sueldos devengados y demás derechos sociales desde el día de la notificación con el Memorándum 07/2022 de 18 de mayo, hasta la notificación con la Resolución del Recurso Jerárquico 002/2022 de 1 de junio, que confirmó la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES- PT/RSAD/NCM/009/2022 de 6 de abril

               Respecto a la Autoridad Sumariante codemandada

                 En cuanto a la denuncia de la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación respecto a la Resolución Sumarial Administrativa Disciplinaria SEDES - PT/RSAD/NCM/009/2022 de 6 de abril, mediante la cual se declaró a la ahora accionante responsable de haber incurrido en el incumplimiento de la obligación prevista en el art. 36 inc. a), contravención que se adecua a la falta establecida por el art. 24 inc. b) del Reglamento Interno de Personal del SEDES, y por consiguiente en la destitución de su fuente laboral como Responsable Departamental de Farmacias y Suministros, dependiente del SEDES Potosí; no corresponde sea analizado por la jurisdicción constitucional, por cuanto para ese efecto se encuentran establecidos los recursos de revocatoria y jerárquico, mismos que hizo uso la nombrada, constituyendo éstos los medios o mecanismos legales intraprocesales para la defensa y restablecimiento de sus derechos, por lo que al respecto corresponde denegar la tutela solicitada.

               Sobre la lesión de los derechos a la defensa y doble instancia también denunciados por la accionante, tal como se tiene del análisis del caso concreto realizado precedentemente, se advierte que dentro del proceso administrativo seguido en su contra, los mismos no fueron vulnerados, por cuanto al contrario, a partir de la presentación de los recursos de revocatoria y jerárquico realizados por la nombrada, la misma ejerció dichos derechos, consecuentemente, en cuanto a los mismos también corresponde denegar la tutela.

               Respecto al derecho a la salud y el principio de legalidad, este Tribunal no emitirá pronunciamiento alguno, considerando que la parte accionante se limitó a citarlo sin realizar ninguna fundamentación al respecto.

               Finalmente, no ha lugar respecto al pago de costas y costos, tomando en cuenta la SCP 0111/2022-S1 de 20 de abril^[6] que precisa que es necesario evidenciar la temeridad para  imponer costas y que en este caso no se constató; y, respecto a la solicitud de pago de daños y perjuicios, tampoco corresponde por ser excusable.

CORRESPONDE A LA SCP 0552/2024-S1 (viene de la pág. 14).

De lo anteriormente desarrollado, se advierte que la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró de manera parcialmente correcta.