SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0572/2024-S4

Los impetrantes de tutela, denunciaron la lesión del derecho a la petición; debido a que, contra la Convocatoria Pública Nacional 21/2022, para la selección de Jueza o Juez Disciplinario y Personal de Apoyo Administrativo emitida por el Consejo de la Magistratura, activaron el recurso de revocatoria en el plazo hábil y oportuno; no obstante, la Directora de RR.HH. del Consejo de la Magistratura resolvió los recursos de revocatoria planteados mediante las resoluciones RR/DN.RRHH 14/2022, RR/DN.RRHH 15/2022, RR/DN.RRHH 17/2022, RR/DN.RRHH 16/2022 y RR/DN.RRHH 31/2022. Contra estas resoluciones, el 2 de agosto de 2022, presentaron un recurso jerárquico; sin embargo, hasta la fecha de la interposición de esta acción tutelar; es decir, cuarenta y dos días hábiles después, no se recibió respuesta alguna; por lo que, solicitaron primero de manera verbal y luego por escrito, mediante un memorial de 30 de agosto de 2022, fotocopias legalizadas del expediente, y en particular de las piezas procesales que acreditaran la fecha de radicatoria del recurso y del sorteo de Sala Plena; sin embargo, los Consejeros de la Magistratura no otorgaron respuesta alguna.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Sobre el derecho de petición y la pretensión contenida en una demanda o recurso de impugnación

Al respecto, la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril de 2016, determinó que: “En el ámbito judicial y/o administrativo para controvertir o refutar las decisiones se lo realiza a través del instituto jurídico de la impugnación que en cada materia fueron diseñados por el legislador para materializar la tutela efectiva. Roberto Dromi, con propiedad, indica que: ‘… a través de la impugnación se intenta restablecer la legalidad administrativa cuando ella ha sido violada u obtener su restablecimiento, conjugándola con la observancia de las situaciones jurídicas subjetivas particulares. (…). La impugnación administrativa es, en general, requisito previo a la impugnación judicial, pues deben haberse agotado todas las instancias administrativas para poder acceder a la acción procesal’.

Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso” (las negrillas nos pertenecen).

III.2. Del derecho a la petición

         Al respecto, el art. 24 de la CPE, establece que: “…Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

         Ahora bien, la SC 1995/2010-R de 6 de septiembre, mencionada por la SCP 0409/2020-S2 de 9 de septiembre y a su vez, por la SCP 1434/2022-S2 de 3 de noviembre, recogió la jurisprudencia constitucional respecto del citado derecho, señalando que: “Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”.

         En cuanto al plazo razonable, la citada SC 1995/2010-R, aclaró lo siguiente: “Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición” (las negrillas fueron añadidas).

         La SCP 1807/2013 de 21 de octubre (citada por la SCP 0409/2020-S2 y esta a su vez, por la SCP 1434/2022-S2), determinó que: “En este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho a la petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable y; iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho”.

III.3. La cesación de los efectos del acto reclamado

De acuerdo a lo establecido por el art. 53.2 del Código de Procedimiento Constitucional (CPCo), la acción de amparo constitucional no procede cuando hubieren cesado los efectos del acto reclamado; causal de improcedencia, que conforme lo señala la SCP 1541/2014 de 25 de julio: “…no se puede pretender protección de un derecho fundamental o garantía constitucional, respecto a un supuesto acto u omisión de un particular o una autoridad, cuando desapareció la causa en la que se fundó la acción…”.

Conforme a ello, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, sistematizó los requisitos establecidos por la jurisprudencia, para aplicar esta causal de improcedencia, señalando que: i) La oportunidad procesal para entender que los efectos del acto reclamado terminaron, es hasta antes de ser notificado el demandado con la acción de amparo constitucional, por cuanto si es posterior a dicha diligencia debe ingresarse al fondo de lo peticionado; ii) La decisión o acto que hace cesar los efectos del acto reclamado debe ser notificada legal y válidamente al accionante; y, iii) No es aplicable la causal de denegatoria de la acción de amparo constitucional por cesación de los efectos del acto reclamado si no existen pruebas que demuestren tal cesación.

III.4. Análisis del caso concreto

Los impetrantes de tutela, denuncian la lesión del derecho a la petición debido a que, contra la Convocatoria Pública Nacional 21/2022 para la selección de Jueza o Juez Disciplinario y Personal de Apoyo Administrativo emitida por el Consejo de la Magistratura, activaron el recurso de revocatoria en el plazo hábil y oportuno; no obstante, la Directora de RR.HH. del Consejo de la Magistratura resolvió los recursos de revocatoria planteados mediante las resoluciones RR/DN.RRHH 14/2022, RR/DN.RRHH 15/2022, RR/DN.RRHH 17/2022, RR/DN.RRHH 16/2022 y RR/DN.RRHH 31/2022. Contra estas resoluciones, el 2 de agosto de 2022 presentaron un recurso jerárquico; sin embargo, hasta la fecha de la interposición de esta acción tutelar, es decir, cuarenta y dos días hábiles después, no se recibió respuesta alguna; por lo que, solicitaron primero de manera verbal y luego por escrito, mediante un memorial de 30 de agosto de 2022, fotocopias legalizadas del expediente, y en particular de las piezas procesales que acreditaran la fecha de radicatoria del recurso y del sorteo de Sala Plena; sin embargo, los Consejeros de la Magistratura no otorgaron respuesta alguna

Ahora bien, de la revisión y compulsa de los antecedentes procesales y conclusiones del presente fallo constitucional; se tiene que, la parte impetrante de tutela, mediante memorial de 2 de agosto de 2022, dirigido a la Directora Nacional de Recursos Humanos del Consejo de la Magistratura, interpusieron recurso jerárquico contra las Resoluciones RR/DN.RRHH 14/2022; RR/DN.RRHH 15/2022; RR/DN.RRHH 17/2022; RR/DN.RRHH 16/2022; y RR/DN.RRHH 31/2022 mismas que fueron emitidas en respuesta a los recursos de revocatoria planteados (Conclusión II.1) contra la Convocatoria Pública Nacional 21/2022 para la Selección de Jueza o Juez Disciplinario y Personal de Apoyo Administrativo emitida por el Consejo de la Magistratura; no obstante, cursa el Auto de 15 de septiembre de 2022, suscrito por los Consejeros ahora demandados, en el que se resuelve anular obrados con reposición al vicio más antiguo, “considerándose este la radicatoria del expediente en la Dirección Nacional de Recursos Humanos” (sic) ,y disponiendo que la Sala Plena del Consejo de la Magistratura asuma competencia en única instancia, debiendo proceder a la resolución del petitorio en los términos de su interposición; fallo notificado a los accionantes mediante WhatsApp el 14 de octubre de 2022 (Conclusión II.3).

Posteriormente; señalaron que, realizaron seguimiento constante a su causa y ante la falta de respuesta, mediante memorial de 30 de agosto de 2022 dirigido a la Sala Plena del Consejo de la Magistratura, se apersonaron y solicitaron copias legalizadas de los actuados administrativos, consistentes en providencia expresa que acredite la fecha de radicatoria del recurso de revocatoria planteado, constancia de la fecha de ingreso a despacho y de sorteo de la causa (Conclusión II.2); sin embargo, posterior a la notificación con el Auto de admisión de la presente acción tutelar a las partes, no existió respuesta alguna a lo peticionado; no obstante, de la documentación aparejada al expediente se advierte que mediante Auto de 25 de octubre de 2022 los Consejeros ahora demandados dispusieron “no ha lugar” a la solicitud de extensión de fotocopias legalizadas de las piezas procesales, radicatoria y sorteo del recurso jerárquico interpuesto por los impetrantes de tutela, señalando que conforme a los arts. 23 al 26 del “Reglamento de Procedimiento Administrativo para la Sustanciación de los Recursos de Revocatoria y Jerárquicos en los Entes del Órgano Judicial”, aprobado mediante Acuerdo 042/2018 de 10 de mayo de 2018, no establecían las figuras de radicatoria y sorteo en la sustanciación del recurso jerárquico; por lo tanto, las partes debían ajustarse a lo dispuesto en el Auto de 15 de septiembre de 2022, que anuló obrados; Auto puesto a conocimiento de los ahora accionantes vía WhatsApp el 1 de noviembre de 2022 (Conclusión II.4).

Ahora bien, corresponde esta instancia constitucional delimitar y precisar los hechos por los cuales los solicitantes de tutela, consideran agraviado su derecho de petición, es así, que tenemos los siguientes problemas jurídicos a resolver: a) La ausencia de respuesta expresa y fundamentada por parte del Consejo de la Magistratura del recurso jerárquico presentado,; y, b) La falta de respuesta expresa y fundamentada por parte de los Consejeros de la Magistratura al memorial de 30 de agosto de 2022.

En ese contexto, conforme al Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se pude establecer la diferencia entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; siendo que, el primero es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción en los casos en que la administración de la entidad, haya establecido un procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último supuesto corresponde previamente observar el mismo; en el segundo caso es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo, corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sean tratados de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso.

Corresponde también recordar que conforme se ha expuesto en el Fundamento Jurídico III. 2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, resulta que de acuerdo a la Norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición; pues, solo se requiere la identificación del peticionario; en cuanto a su contenido esencial, hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta debe ser escrita y materialmente respecto a lo solicitado sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves y razonables. En ese entendido, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible la existencia de una petición oral o escrita, la falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y la inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo ese derecho de petición.

Bajo ese entendido, respecto a la ausencia de respuesta expresa y fundamentada por parte del Consejo de la Magistratura al recurso jerárquico presentado por los accionantes, se advierte que este recurso fue activado, mediante memorial de 2 de agosto de 2022 y surge contra una decisión administrativa; materializadas en las resoluciones RR/DN.RRHH 14/2022; RR/DN.RRHH 15/2022; RR/DN.RRHH 17/2022; RR/DN.RRHH 16/2022; y RR/DN.RRHH 31/2022; no obstante, conforme se tiene de la documentación adjunta a la causa, los codemandados mediante Auto de 15 de septiembre de 2022, resolvieron anular obrados con reposición al vicio más antiguo, disponiendo que la Sala Plena del Consejo de la Magistratura asuma competencia en única instancia; sin embargo, dicho fallo fue notificado a los impetrantes de tutela mediante WhatsApp el 14 de octubre de 2022.

Al respecto, debe considerarse que dicho recurso está sujeto a procedimiento administrativo especial dispuesto por la normativa interna del Consejo de la Magistratura, de modo que esta pretensión debe tratarse conforme a dicho procedimiento y normas estrictas, pues se debe entender que, en toda impugnación o un proceso, siempre existirá una petición, que la misma forma parte de una pretensión, que en el caso de Autos es el recurso jerárquico planteado contra una decisión del Consejo de la Magistratura; de modo que, los solicitantes de tutela deben sujetarse al procedimiento para el tratamiento de tal recurso, el cual se encuentra regulado en el "Reglamento de Procedimiento Administrativo para la Sustanciación de los Recursos de Revocatoria y Jerárquicos en los Entes del Órgano Judicial", por lo que no corresponde a esta instancia constitucional conceder la tutela, respecto a falta de resolución de recurso jerárquico señalado, toda vez que su pretensión corresponde sea tratada de acuerdo a procedimiento en observancia de los elementos del debido proceso.

De otro lado, respecto la falta de respuesta expresa y fundamentada por parte de los Consejeros de la Magistratura al memorial de 30 de agosto de 2022; a través del cual, se solicitó copias legalizadas del expediente, de los actuados administrativos, consistente en providencia expresa que acredite la fecha de radicatoria del recurso de revocatoria planteado, constancia de la fecha de ingreso a despacho y de sorteo de la causa, aunque la solicitud recibió una respuesta a través del decreto del 25 de octubre de 2022, emitido por los Consejeros codemandados; no obstante esta recién fue puesta a conocimiento de los ahora accionantes el 1 de noviembre de 2022 vía WhatsApp; es decir, posterior a la notificación con el Auto de admisión de la presente acción tutelar, en el que se negó lo solicitado, con el argumento principal de que el Reglamento de Procedimiento Administrativo para la Sustanciación de los Recursos de Revocatoria y Jerárquicos en los entes del Órgano Judicial, aprobado mediante Acuerdo 042/2018 , no establecía figuras de radicatoria y sorteo en la sustanciación del recurso jerárquico.

La respuesta también hacía referencia al Auto del 15 de septiembre de 2022, que dispuso la nulidad de acción de obrados; no obstante, es importante señalar que estos argumentos podrían haberse expresado en una respuesta pronta y oportuna, y no dos meses después de la presentación de la solicitud, que fue formulada el 30 de agosto de 2022, y el decreto del 25 de octubre fue notificado a los impetrantes de tutela el 1 de noviembre de 2022; de modo que, respecto a la solicitud expresa realizada mediante memorial de 30 de agosto del señalado año, se concluye que no existió una respuesta en un plazo razonable, siendo que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre el contenido esencial del derecho a la petición, y en coincidencia con la Norma Suprema, este derecho supone la obtención de una respuesta formal, rápida y oportuna, ya sea positiva o negativa; respuesta que debe proporcionar una solución material y sustantiva al problema planteado; caso contrario, carecería de efectividad, aspectos que no fueron debidamente considerados por los Consejeros codemandados, por lo que se advierte la lesión al derecho a la petición respecto a la falta de respuesta pronta y oportuna al memorial de 30 de agosto de 2022.

Finalmente, compulsados los datos de la presente causa, se evidencia que, en relación a los codemandados Cinthia Serrudo Espinoza, Directora Nacional de RR.HH.; Inés Palma Vargas, Secretaria de Sala Plena; Julio César Caballero Saavedra; Elizabeth Soraya Méndez Flores, Asesores Legales de la Unidad Nacional de Asesoría Jurídica; y Carolina Chamón Calvimontes, Jefa de la Unidad Nacional de Asesoría Jurídica, todos del Consejo de la Magistratura, no se encuentra acreditada su participación, ni se advierte que dichas personas hubieran incurrido en acto lesivo alguno. Por lo que se deniega la tutela solicitada con relación a ellos.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.