SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0826/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante, por memoriales presentados el 22 y 24 de noviembre de 2023, cursantes de fs. 33 a 37 vta.; y, 40, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 22 de mayo de 2023, Lilian Giovana Gonzales Soto, Autoridad Sumariante de la UMRPSFXCH, emitió el Auto Inicial Proceso Administrativo Interno de igual fecha contra su persona y Fabricio René Peterito Arancibia -ahora tercero interesado-. En el mencionado Auto se refirió a la Nota de 5 de igual mes y año, expedida por Carolina Terán Calderón, Investigadora del Proyecto de Estudio del Tamizaje del Papiloma (ESTAMPA) de la Facultad de Medicina de la misma Universidad, mediante la cual le dio a conocer el uso indebido de password y contraseña en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP); aspecto identificado, en parte, por el trabajo de revisión que realizó a dicho Sistema, y una vez comunicado a las autoridades superiores -Decanato- de la nombrada Facultad; respecto a ese uso indebido por parte del hoy tercero interesado en su calidad de Auxiliar de Administración de esa Facultad. El Decano de la citada facultad a su vez informó al Rector ahora accionado sobre las irregularidades encontradas, quien puso los informes a conocimiento de la mencionada Autoridad Sumariante, para que inicie el respectivo proceso sumario administrativo, quien en el Considerando II de su “fallo” indicó como responsable al hoy tercero interesado; empero, en el medio de las consideraciones legales que sustentaron su determinación, de oficio estableció que su persona también sería responsable de los hechos por una presunta falta de supervisión y control.

Mediante memorial presentado el 7 de junio de 2023, asumió defensa ante la Autoridad Sumariante de la UMRPSFXCH, quien dictó la Resolución Final 13/2023 de 23 de junio, disponiendo su destitución por supuestas faltas graves; ante lo cual, planteó recurso de revocatoria denunciando tanto la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad como de su elemento de proporcionalidad. No obstante, esas denuncias no fueron atendidas favorablemente, emitiéndose la Resolución de Recurso de Revocatoria de 15 de agosto de 2023 que confirmó totalmente la indicada Resolución Final.

Posteriormente, formuló recurso jerárquico que fue sustentado por los mismos agravios expuestos en su recurso de revocatoria, dictándose la Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023 de 10 de octubre, que determinó confirmar en su totalidad la Resolución impugnada -Resolución Final 13/2023-, y por ello, la existencia de responsabilidad administrativa contra su persona y su destitución.

La Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023, vulneró su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad; ya que, la sanción impuesta a su persona deviene del supuesto hecho de no efectuar labores de supervisión y control, lo que fue catalogado como falta grave, determinando la destitución de su fuente laboral. Sin embargo, esa conducta debería encontrarse prevista en la normativa específica de la UMRPSFXCH, lo que no ocurre en el presente caso, vulnerándose dichos principios bajo el aforismo “nullen poena sine legue”; principio desconocido por el Rector ahora accionado, quien nunca indicó con claridad en qué artículo ni en qué Reglamento se encuentra descrita como falta o contravención administrativa la “…omisión de supervisión y control…” (sic), limitándose a mencionar de manera mecánica la normativa general que rige la Administración Pública que no puede ser aplicada para establecer la sanción disciplinaria; por cuanto, para ello se requiere identificar la tipicidad del acto u omisión; es decir, realizar la labor de subsunción para así determinar si su conducta se adecuó o subsumió en una falta administrativa que conlleve una cierta sanción. Extremo que no fue cumplido en el presente caso, vulnerando incluso su derecho al debido proceso en su elemento de motivación vinculado al principio de taxatividad; puesto que, no existe normativa de la citada Universidad que determine con precisión que la señalada omisión será considerada como falta grave y que merecerá la sanción de destitución.

Bajo ese contexto, se vulneró también sus derechos al trabajo digno y a la estabilidad laboral, ya que la decisión de su destitución provocó que se quede sin una fuente laboral que le permita generar ingresos económicos para su sustento y el de su familia. Sanción que además de ser la más gravosa, resulta desproporcional respecto a la presunta conducta omisiva, cuando existen otras Unidades y trabajadores universitarios que tienen la labor de fiscalización, quienes también realizaron una revisión del SIGEP y no identificaron las irregularidades que en su momento fueron advertidas por su persona, y puestas a conocimiento de las autoridades superiores de manera inmediata. Por consiguiente, al imponerle una sanción gravosa y desproporcional, el Rector hoy accionado y la Autoridad Sumariante de la UMRPSFXCH vulneraron sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, sin considerar que fue su persona quien denunció las irregularidades en el referido Sistema, identificando además al presunto autor de ese hecho. En ese sentido, a pesar de existir medidas menos gravosas fue destituido, siendo incomprensible que fue privado de su fuente laboral por no efectuar, supuestamente, supervisión y control a otro trabajador universitario, tarea que corresponde también a otras Unidades y trabajadores de la UMRPSFXCH.

Las denuncias antes descritas son constitucionalmente relevantes; puesto que, los actos emanados del Rector ahora accionado y de la Autoridad Sumariante de la UMRPSFXCH provocaron que se quede sin trabajo, ni una fuente laboral que le permita sustentar a su familia, afectando otros derechos interdependientes como sus derechos a la vida, salud, vivienda y alimentación. Entonces, de ser considerados los agravios expuestos en sus recursos de revocatoria y jerárquico, se hubiese determinado que la destitución de su fuente laboral vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad laboral.

I.1.2. Derechos, garantía y principios supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y de los principios de proporcionalidad, legalidad, tipicidad y taxatividad; al trabajo y a la estabilidad laboral vinculados a los derechos a la vida, a la salud, a la vivienda y a la alimentación; citando al efecto los arts. 46, 115.II y -en audiencia- 116.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga dejar sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023 de 10 de octubre, debiendo emitirse una nueva, que revoque la Resolución de Recurso de Revocatoria de 15 de agosto de 2023, que establezca la inexistencia de responsabilidad administrativa y el consiguiente archivo de obrados. Asimismo, se determine su reincorporación en el mismo cargo y nivel salarial.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 8 de diciembre de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 126 a 138 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: a) El art. 116.II de la CPE determina que cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible y la “…SC 14/2013 de 16 de agosto…” (sic) estableció que las decisiones tomadas por autoridades administrativas deben estar debidamente fundamentadas y motivadas; no obstante, las resoluciones emitidas por el Rector ahora accionado y por la Autoridad Sumariante de la UMRPSFXCH son vulneradoras de derechos fundamentales y carecen de aquellos elementos -fundamentación y motivación-; b) Se llegó a referir los arts. 14 y 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG); empero, si bien las autoridades administrativas pueden citar normas, esas deben guardar relación y coherencia con el caso concreto, y ser específicas; c) Si bien el egreso de recursos económicos y manejo contable es de responsabilidad del Administrador; sin embargo, es el Decano de la Facultad de Medicina de la citada Universidad quien autoriza los pagos; por consiguiente, no podría aseverarse que sea responsabilidad del Administrador el que no supervisó y controló esos manejos económicos. No obstante, el mencionado Decano no fue procesado ni sancionado, al contrario, se pretende hacerlo ver como el denunciante del manejo irregular de recursos económicos, cuando fue su persona quien puso en conocimiento del Rector hoy accionado los hechos irregulares en la contabilidad; d) No se consideró el test de proporcionalidad ni las circunstancias en las que se llevaron a cabo las denuncias, siendo la determinación de destitución una medida gravosa y excesiva; y, e) En ninguna de las Resoluciones administrativas emitidas se mencionaron los alegatos expuestos por los Asesores de la UMRPSFXCH en cuanto al art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT).

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Walter Isidro Arízaga Cervantes, Rector de la UMRPSFXCH, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 7 de diciembre de 2023, cursante de fs. 139 a 143 vta., manifestó que: 1) La Facultad de Medicina de la mencionada Universidad, a través del Instituto de Investigación ejecuta el Proyecto ESTAMPA, cuyos estudios se realizan en el Instituto de Anatomía Patológica dependiente de dicha Universidad, encontrándose financiado por la Organización Mundial de la Salud (OMS)-Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC por sus siglas en inglés). El 5 de mayo del citado año, la Investigadora del señalado Proyecto dio a conocer que se identificaron gastos indebidos, pagos sin respaldo por tributos de Consultores, transferencias no registradas y la compra de una impresora no prevista en el presupuesto de ese Proyecto. En esa misma fecha el accionante informó al Decano de la nombrada Facultad que el hoy tercero interesado, en su calidad de Auxiliar de Administración, utilizó indebidamente su password elaborando comprobantes de gastos sin su autorización. Además, por las denuncias efectuadas por el Director de la Carrera de Medicina de la señalada Universidad se puso en conocimiento del Rector ahora accionado la existencia de gastos no autorizados en los Proyectos ESTAMPA, “EPICOS” y “AVE”, pidiendo que se determine las responsabilidades correspondientes por movimientos económicos irregulares efectuados por el Auxiliar de Administración -hoy tercero interesado-. Es en mérito a esas denuncias que se instauró un proceso administrativo interno contra el accionante y el ahora tercero interesado, en estricto apego de la normativa vigente de la indicada Universidad, concluyéndose dicho proceso en todas las instancias y determinándose la destitución del accionante; 2) Extrañan que el nombrado señale la vulneración de sus derechos en la tramitación del proceso administrativo, refiriendo que fue su persona quien denunció esos hechos irregulares, cuando en su calidad de Administrador era responsable del manejo de los recursos económicos de la Facultad de Medicina de la UMRPSFXCH, ya que toda transferencia o pago -entre otros- requiere de su firma, quien además del Decano es el único habilitado para realizar movimientos económicos, siendo el Auxiliar Administrativo -hoy tercero interesado- solo personal de apoyo conforme indica el Manual de Funciones de la mencionada Universidad; por lo que, no es posible que no se percató de los pagos irregulares efectuados por un subalterno. El proceso administrativo fue sustanciado en el marco del derecho al debido proceso, otorgándose la oportunidad a las partes de ser oídas y asumir defensa; 3) El accionante como funcionario público es pasible al inicio de un proceso administrativo por alguna acción u omisión contenida en cualquier norma que regule la actividad en la administración pública, como es el art. 29 de la LACG que establece que la responsabilidad administrativa no se determina únicamente por normas internas sino también por la vulneración del ordenamiento jurídico-administrativo, por ello, es posible aplicar esa norma al estar directamente relacionada con los hechos procesados como es el incumplimiento de funciones y la falta de supervisión y control. Eso implica que, las contravenciones administrativas se encuentran taxativamente descritas en la Resolución Final 13/2023 como fundamento de la responsabilidad administrativa, basada por los arts. 14 y 28 de la LACG, 3.I del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, 80 incs. c), e) y l) del Reglamento Específico del Personal Administrativo de la UMRPSFXCH, puntos 1, 2, 3, 7 y 8 del Manual de Funciones del Cargo de Administrador; y, 22 y 24 de la Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada. En consecuencia, se cumplieron los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad; 4) El accionante no cumplió con la obligación de ejercer el control interno previo sobre las operaciones que se encontraban a su cargo. En ese sentido, se identificó como precepto vulnerado el art. 14 de la LACG, identificándose la normativa por la cual se subsumen los hechos procesados en cuanto al control y supervisión que debía ejercer el accionante respecto al ahora tercero interesado. Lo propio ocurre con las demás disposiciones legales citadas en las resoluciones administrativas, que subsumen la conducta denunciada; 5) La Autoridad Sumariante de la UMRPSFXCH no se limitó a tipificar la conducta con los arts. 14 y 28 de la señalada Ley sino con el art. 24 de las Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada que prevé que las transacciones registradas en los comprobantes contables deben tener respaldo en contratos, facturas y otros; asimismo, citó los puntos 1, 2, 3, 7 y 8 del Manual de Funciones del Cargo de Administrador que establece las labores que debía cumplir el accionante con relación a la obligación de control al trabajo del hoy tercero interesado; razones por las que se estableció la responsabilidad, siendo errónea la afirmación de que no se consideró el principio de legalidad como elemento del derecho al debido proceso, ya que la conducta identificada como contravención administrativa se encuentra descrita taxativamente en la norma; por lo que, se observaron los principios de taxatividad y tipicidad, haciéndose responsable al accionante por la vulneración de los arts. 14 y 28 de la LACG, 3.I del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, 80 incs. c), e) y l) del Reglamento Específico del Personal Administrativo de la UMRPSFXCH, puntos 1, 2, 3, 7 y 8 del Manual de Funciones del Cargo de Administrador; y, 22 y 24 de la Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada; 6) La Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023 hace referencia al marco legal que sostuvo el procesamiento interno determinándolo sobre la base del art. 13 del Reglamento de Sanciones Disciplinarias que establece la destitución simple del funcionario que incurrió en las faltas descritas por el art. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario y las infracciones que merezcan esa sanción; 7) En ese entendido, el proceso disciplinario seguido contra el accionante se desarrolló por una infracción vinculada al art. 16 inc. e) de la LGT -Incumplimiento total o parcial del convenio-; aspecto que debe ser analizado tomando en cuenta que la relación laboral se inicia con la emisión de un memorando de designación y se complementa, respecto a las obligaciones del trabajador, con lo previsto por el Manual de Funciones del Cargo de Administrador que determina como responsabilidades: controlar las actividades administrativo-económico presupuestarias de la Facultad; cumplir lo dispuesto en las Normas Básicas -entre otros- que exigen documentación respaldatoria de las transacciones registradas en los comprobantes contables; controlar y realizar seguimiento de fondos de caja chica y de manejo de efectivo en general de acuerdo a los Reglamentos; y, elaborar mensualmente informes presupuestarios. De esa manera, se configuró una acción sancionable de carácter omisiva; puesto que, el accionante no controló las actividades de orden económico en la Facultad de Medicina de la UMRPSFXCH, cumpliéndose con los elementos de legalidad y tipicidad porque en la Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023 se determinó la manera en la que el accionante adecuó su comportamiento a los presupuestos de la acción punible por omitir sus deberes laborales incumpliendo así el convenio de trabajo. Asimismo, se cumplió el elemento de taxatividad; ya que, la norma es clara al establecer los presupuestos jurídicos que dan sustento a cuanto se actuó en sede administrativa disciplinaria; 8) La estabilidad laboral goza de protección pero no es absoluta; por cuanto, no es posible consentir conductas del trabajador que vulneren la normativa vigente -arts. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario-; por lo cual, el despido puede constituirse en una causa justificada para la conclusión de la relación laboral como ocurre en el caso concreto, habiéndose observado los derechos y garantías al debido proceso, a la presunción de inocencia y a la defensa en sus “elementos de legalidad, tipicidad y taxatividad”, demostrándose que el accionante incurrió en contravenciones administrativas que derivaron en su destitución como sanción; 9) La jurisdicción constitucional puede intervenir solo si evidencia una desproporcionalidad con riesgo de daño irreparable e inminente, lo que no fue demostrado en la presente acción tutelar, confundiendo el accionante las competencias para luego pretender que la jurisdicción constitucional actúe como una instancia de revisión en sede ordinaria administrativa; 10) Más aun, las irregularidades reconocidas por el ahora tercero interesado involucran la clara negligencia culpable del accionante, quien al no efectuar sus funciones de control y supervisión, permitió un grave daño económico a la UMRPSFXCH, cuando cada pago, transferencia o compra debe ser firmada por el Administrador de la Facultad de Medicina de la señalada Universidad; por lo tanto, no puede alegar desconocimiento al ser el inmediato superior del Auxiliar de Administración e incumplir sus funciones conforme al Manual de Funciones. Esas circunstancias fueron consideradas al momento de determinar la sanción de destitución, y si bien es considerada como la sanción máxima impuesta en un proceso administrativo interno; empero, en el caso concreto, fue considerado al establecerse el nexo de causalidad por la omisión de supervisión y control respecto a los hechos, sin que existan atenuantes que puedan dar lugar a considerar una sanción menor, ya que aquellas funciones son vitales en las actividades administrativas de toda entidad pública; en ese caso, la indicada Universidad. No existe desproporcionalidad porque la “Resolución Final” fundamentó la razón de la imposición de la sanción de destitución del accionante al señalar que las faltas son graves al no ejercer un mínimo de control y supervisión sobre las actividades del Auxiliar Administrativo -ahora tercero interesado-, a pesar de ser su superior, ocasionando que se use indebidamente su password y se apropie de recursos económicos, entre otros, afectando los intereses institucionales; y, 11) Debe considerarse además que el art. 29 de la LACG con relación al art. 13 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública dispone que la autoridad competente debe aplicar las sanciones de multa, suspensión o destitución, según la gravedad de la falta; por ello, es potestad de la Autoridad Sumariante graduar la sanción sin que ello signifique actuar arbitrariamente, por lo que, la sanción impuesta al accionante es proporcional al contener los elementos de ser justa, motivada y razonada, al margen de considerarse el art. 4 inc. p) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) referido al principio de proporcionalidad. Por lo expuesto pide se deniegue la tutela solicitada.

En audiencia, a través de su abogado refirió que: “art. 6 de Procesos Internos” es concordante con lo establecido por el art. 13 del Reglamento de Sanciones Disciplinarias. Además, “…debemos también dejar establecido en la regulación universitaria compleja en tanto responde a las normas SAFCO el estatuto del funcionario público parcialmente pero también a la Ley General del Trabajo de tal manera que la relación laboral en la universidad se inicia mediante un memorándum…” (sic), y que el accionante se encuentra destituido remitiéndose como prueba el “Memorando 004” legalizado el 30 de octubre de 2023.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Fabricio René Peterito Arancibia asistió a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar; sin embargo, no formuló ningún alegato.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca -con la aclaración que se convocó a la Vocal de su similar Segunda-, mediante Resolución 0186/2023 de 8 de diciembre, cursante de fs. 144 a 148 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023 de 10 de octubre, debiendo el Rector ahora accionado emitir una nueva, de conformidad con lo expuesto en esa Resolución constitucional y observando los presupuestos del derecho al debido proceso; bajo los siguientes fundamentos: i) No puede establecerse la ausencia de fundamentación en cuanto a la base jurídica sobre la que se ingresó a resolver el presente caso; ya que, desde la resolución de primera instancia se indicaron las normas a ser aplicadas durante el proceso administrativo interno; ii) En cuanto a la razonabilidad y proporcionalidad en la aplicación de la normativa, se tiene de antecedentes que el accionante fue procesado por supuestamente incumplir el Manual de Funciones del Cargo de Administrador de la UMRPSFXCH por la falta de control y supervisión del funcionamiento de su personal dependiente; sin embargo, desde el 2023 el accionante dio a conocer mediante una serie de notas y oficios, las acciones del ahora tercero interesado como Auxiliar Administrativo con relación a la disposición de fondos, identificando las compras, los cheques e ingresos económicos depositados; ello, con la finalidad de que la administración superior tome acciones necesarias. En ese sentido, la Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023 debió establecer de manera clara la responsabilidad del accionante y su correlación con la sanción de destitución prevista por el art. 6 del Reglamento Disciplinario; por consiguiente, el reclamo formulado por el nombrado va en el sentido de establecer si la sanción dispuesta en primera instancia -Resolución Final 13/2013- y ratificada en instancia de recurso de revocatoria resultaba ser razonable, considerando que debía ponderarse si la omisión en la supervisión y control se debe a una omisión por desconocimiento, o por dolo en el conocimiento, lo cual no fue ponderado en la indicada Resolución de Recurso Jerárquico; iii) Al ser el art. 6 del Reglamento Disciplinario de cláusula normativa abierta; por lo que, prevé que según la gravedad de la falta podrán aplicarse las sanciones de suspensión, multa o destitución, se debe establecer una ponderación no solo con relación al resultado del hecho sino respecto a la conducta a quién se atribuye el derecho. En el presente caso, el ahora tercero interesado fue quien incurrió en una conducta grave, al utilizar indebidamente el password y acceso a las cuentas para disponer de fondos; hecho que era desconocido por el accionante, quien posteriormente presentó informes al respecto; por cuanto, debía establecerse su nivel de responsabilidad para así determinar si efectivamente ese era consciente o no, y si existió omisión o negligencia de su parte. Los señalados aspectos podían ser desarrollados por el Rector ahora accionado a efectos de ratificar o no lo que fue resuelto por las autoridades inferiores en cuanto a la responsabilidad disciplinaria; puesto que, de lo contrario se daría a entender que tanto el accionante como el hoy tercero interesado fueron procesados bajo un mismo nivel de responsabilidad, sin considerar las causales que puedan establecer si esta fue menor o mayor respecto a los hechos de disposición de dinero; iv) El reclamo formulado en el recurso jerárquico por el accionante corresponde al hecho de determinar que no existe duda con relación a la imposición de la sanción de destitución respecto a la presunta falta de supervisión y control endilgada a su persona, debiendo la Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023 enmarcarse en la proporcionalidad con relación a los hechos, la conducta, la responsabilidad y los resultados emergidos de la afectación de recursos económicos; aspectos que no fueron observados por el Rector ahora accionado, ya que su “fallo” no se refirió a las Resoluciones de primera instancia ni de revocatoria donde se establezcan los motivos, la ponderación efectuada, la prueba o los hechos para determinar por qué la falta se considera grave, debiendo establecerse esa ponderación; puesto que, de no ser así, resultaría que los sumariados -accionante y hoy tercero interesado- fueron sometidos a una responsabilidad bajo un mismo criterio de razonabilidad, cuando existen circunstancias diferentes; por lo que, debieron delimitarse los niveles de responsabilidad que se atribuye al accionante para imponerle la sanción de destitución, considerando -reiteró- que el art. 6 del Reglamento Disciplinario tiene una cláusula normativa abierta; y, v) En la Resolución de Recurso Jerárquico 11/2023 se encuentran respuestas generalizadas al recurso jerárquico; empero, no existe motivación respecto a la legalidad, que es extrañada por el accionante.