SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0021/2025-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus componentes juez natural e imparcial, congruencia y seguridad jurídica; y, a la defensa; toda vez que, la autoridad accionada emitió la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 032/2022, omitiendo pronunciarse respecto a la denuncia de las irregularidades cometidas en la sustanciación del proceso disciplinario de referencia, relacionados al incumplimiento de plazos procesales y la diligencia de Inspección Disciplinaria; y, sobre la afectación a la fe pública del Estado provocada por las faltas disciplinarias presuntamente cometidas por su persona; además, convalidó la actuación del ex Sumariante Disciplinario que intervino sin competencia en la primera fase del indicado proceso, pues se encontraba ejerciendo ese cargo por más del periodo previsto en el art. 101.II de la LNP; tampoco consideró la coherencia que debe existir entre el petitorio de la denuncia y la decisión asumida en la Resolución de Primera Instancia 22/2022 y la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 032/2022.        

Ante ello, la parte accionada niega el contexto de lesividad denunciado; alegando que: 1) La demanda de amparo constitucional fue interpuesta fuera del plazo señalado en el art. 129.II de la CPE; además, las denuncias efectuadas en ella no fueron parte de los agravios expresados en el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución de Primera Instancia 22/2022; por lo que, no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto; 2) El accionante no explicó la manera en que se lesionó el principio de seguridad jurídica; además, esta acción de defensa no es un mecanismo para tutelar principios; y, 3) El principio iura novit curia está reconocido en el Protocolo de Actuación del Régimen Disciplinario para Procesos Sumarios Disciplinarios contra Notarias y Notarios de Fe Pública; el cual, fue empleado para subsumir los hechos denunciados a las faltas disciplinarias endilgadas al impetrante de tutela.    

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  En cuanto al debido proceso vinculado con el derecho al juez natural. Jurisprudencia reiterada

La SCP 1069/2021-S3 de 22 de diciembre, citando a su vez los entendimientos asumidos por la jurisprudencia constitucional, sostuvo que: [Al respecto, la SCP 0094/2014-S1 de 24 de noviembre, señaló que: « “(…) Uno de los elementos esenciales de la garantía del debido proceso es el derecho al juez natural competente, independiente e imparcial; debiendo entenderse por Juez competente aquel que de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas, conforme criterios de territorio, materia y cuantía, es el llamado para conocer y resolver una controversia judicial; Juez independiente aquel que, como se tiene referido, resuelve la controversia exenta de toda injerencia o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado; y Juez imparcial aquel que decida la controversia judicial sometida a su conocimiento exento de todo interés o relación personal con el problema, manteniendo una posición objetiva al momento de adoptar su decisión y emitir la resolución. El cumplimiento de estos requisitos que hacen al juez natural permite garantizar la correcta determinación de los derechos y obligaciones de las personas”.

Precisando dicho entendimiento la SC 1491/2010-R de 6 de octubre, ha señalado que: “El derecho al juez natural contenido en los arts. 14 de la CPEabrg y 120 de la CPE, implica, conforme ha establecido la SC 1055/2006-R de 23 de octubre “…el derecho que tiene toda persona a ser oída y juzgada, con las debidas garantías por un juez regular predeterminado, competente, independiente e imparcial, en la substanciación de cualquier acusación penal o disciplinaria formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal, familiar o de cualquier otro carácter. La jurisprudencia de este Tribunal, refiriéndose a la naturaleza y los elementos constitutivos de este derecho ha establecido en la SC 0074/2005, de 10 de octubre que ‘…el derecho al juez predeterminado exige la concurrencia de las siguientes condiciones: i) el órgano judicial haya sido creado previamente por un precepto legal; ii) el órgano judicial esté investido de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador del proceso judicial o disciplinario; iii) su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de tribunal ad hoc o de comisión especial; iv) la composición del órgano jurisdiccional venga determinada por la ley; y v) en cada caso concreto se siga el procedimiento legalmente establecido para la designación de los miembros que han de constituir el órgano respectivo. El cumplimiento de estas condiciones, contribuye a garantizar la independencia e imparcialidad del órgano jurisdiccional que es lo que se protege por el derecho al juez predeterminado’”»] (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto

La problemática planteada por el accionante surge dentro del proceso disciplinario instaurado en su contra, en su condición de Notario de Fe Pública 23 de la ciudad El Alto del departamento de La Paz, a denuncia de Isabel Quispe Vda. de Condori -hoy tercera interesada-; en el cual, mediante la Resolución de Primera Instancia 22/2022 de 29 de julio, fue declarado responsable de incurrir en las faltas disciplinarias previstas en el art. 105.b y f, este último con relación al art. 18.a, todos de la LNP y sancionado con multa de tres salarios mínimos nacionales; decisión confirmada en apelación a través de la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 032/2022 de 23 de agosto; fallo cuestionado en la acción de amparo constitucional y a partir del cual se analizarán las irregularidades denunciadas por el impetrante de tutela en la sustanciación del indicado proceso. 

Sin embargo, antes de abordar los problemas jurídicos planteados en la demanda de acción de amparo constitucional, corresponde pronunciarse respecto a la causal de improcedencia por incumplimiento del principio de inmediatez alegado por el accionado; en ese entendido, cabe señalar que si bien el art. 129.II de la CPE, establece en forma genérica que en los procesos judiciales o administrativos el plazo de seis meses para la interposición de la referida acción de defensa, se computa desde la notificación con la última decisión; no obstante, el art. 55.II del CPCo, precisó que cuando exista una solicitud de complementación, aclaración y enmienda de una resolución administrativa o judicial, dicho cálculo se realizará desde la notificación con la resolución que conceda o rechace esa petición.

En el presente caso, el peticionante de tutela solicitó aclaración, complementación y enmienda a la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 032/2022, petición rechazada mediante Auto de 12 de septiembre de 2022, que fue notificado al prenombrado el 13 del mismo mes y año (Conclusión II.5); de manera que, habiéndose interpuesto la acción tutelar el 10 de marzo de 2023, esta se encuentra dentro del plazo señalado en el art. 129.II de la CPE; por lo que, no es evidente la denuncia de incumplimiento del principio de inmediatez.

Por pedagogía constitucional, inicialmente se analizará la denuncia de vulneración del derecho al debido proceso en su componente juez natural e imparcial; a través de la cual, el accionante cuestiona la competencia del ex Sumariante Disciplinario Departamental de La Paz, Oruro y Potosí de la DIRNOPLU; debido a que, su designación no fue precedida de una convocatoria pública y concurso de méritos, conforme establece el art. 101.II de la LNP, irregularidad que empañó su imparcialidad; toda vez que, al haber sido designado de manera directa por el accionado era evidente que gozaba de su confianza.

En relación a esta problemática, inicialmente es importante hacer notar que, la garantía del juez natural es de vital trascendencia en la sustanciación de procesos judiciales y administrativos, porque garantiza que quien resuelva una controversia jurídica y/o reprima actos contrarios a la ley y la Constitución Política del Estado sea una autoridad anterior y legalmente estatuida con una competencia determinada para ese fin; de manera que garantice su imparcialidad e independencia; de ahí que, el cuestionamiento de la competencia del juzgador siempre está reservado para los actos iniciales del litigio; de manera que, desde el comienzo del proceso se garantice el derecho a contar con un juez competente; a ese efecto, las legislaciones prevén mecanismos procesales para observar la competencia de éstas autoridades, generalmente a manera de excepción de incompetencia, la cual, debe ser activada en el primer acto de intervención de las partes en conflicto.

Sin embargo, en el presente caso, la Ley del Notariado Plurinacional expresamente prohíbe la activación de algún mecanismo procesal, tales como incidentes o excepciones, los cuales serán rechazados sin mayor trámite; aceptándose excepcionalmente las relacionadas a la prescripción de la acción, cosa juzgada o eximentes de responsabilidad (art. 115.I); y, la prohibición de activación de recursos procesales no previstos en la indicada ley (art. 115.II), de donde se asume que el cuestionamiento respecto a la competencia de la autoridad Sumariante Disciplinaria, igualmente está prohibida de manera previa a la etapa de apelación; regulación replicada en la Parte VII del Protocolo de Actuación del Régimen Disciplinario para procesos Sumarios Disciplinarios contra Notarias y Notarios de Fe Pública, donde también se incluyó, la previsión de rechazo in limine de la interposición de aquellos incidentes y excepciones no previstos expresamente.

En ese sentido, el accionante no contó con el mecanismo procesal idóneo para reclamar oportunamente la competencia del ex Sumariante Disciplinario; de ahí que, recién en el recurso de apelación efectuó dicho reclamo; por lo que, no es posible considerar que el prenombrado consintió la competencia de esa autoridad con su intervención activa en el indicado proceso, sino que, ante la imposibilidad material para efectuar ese cuestionamiento, tuvo que forzadamente someterse a esa autoridad y asumir defensa en el sumario; consiguientemente, ante esas particulares circunstancias de impedimento y considerando que el derecho al juez natural es un elemento sustancial y trascendental del debido proceso, de cuya inobservancia podría derivarse a un escenario de lesividad sistemática de otros derechos fundamentales, éste Tribunal no puede soslayar la denuncia del impetrante de tutela; por lo que, corresponde analizar el fondo de la problemática planteada, aclarando que, si bien en el Código Procesal Constitucional, está previsto el Recurso Directo de Nulidad como mecanismo de control constitucional a la competencia de autoridades que usurpen funciones; no obstante, el art. 146.1 del citado Código, establece que dicho recurso no procede contra presuntas infracciones al debido proceso; situación que acontece en el presente caso.

Ahora bien, en el recurso de apelación, el peticionante de tutela denunció la incompetencia del ex Sumariante Disciplinario, alegando que éste carecía de competencia; toda vez que, se encontraba ejerciendo el cargo por más de los cuatro años previstos por el art. 101.II de la LNP; por lo que, correspondía declarar la nulidad del Auto de Apertura de Proceso Sumario D.S 36/2021; por su parte, la autoridad accionada resolvió declarando inexistente dicho agravio, argumentando que: i) El citado artículo estaba destinado a los servidores que desempeñan funciones disciplinarias contra notarias y notarios de fe pública; específicamente  “…aquellos sumariantes disciplinarios que ingresan al cargo mediante convocatoria pública…” (sic), que tienen un periodo de funciones de cuatro años; y, ii) El funcionario cuestionado “…no ejerció el cargo como emergencia de una convocatoria pública, por cuanto no le era aplicable el art. 101.II de la Ley del Notariado Plurinacional, vale decir, durante el periodo que ejerció como Sumariante Disciplinario se encontraba en la  calidad de servidor público de libre nombramiento, por lo que se encontraba facultado de seguir ejerciendo las funciones asignadas en tanto la máxima autoridad ejecutiva de la DIRNOPLU así lo vea por conveniente…” (sic).

De lo expuesto, se advierte que el fundamento que sustentó la decisión de la autoridad accionada es arbitrario; puesto que, al afirmar que el art. 101.II de la LNP, está dirigido a aquéllos sumariantes disciplinarios electos mediante convocatoria pública, falazmente deja entrever que existirían otros que son designados de forma diferente y que estarían sujetos a otra normativa, conclusión arribada a partir de una interpretación sesgada de la indicada norma; toda vez que, la referida Ley prevé una sola clase de dichos funcionarios, los cuales son designados previa convocatoria pública y concurso de méritos, condición que según manifestó el propio accionado en audiencia de garantías no se cumplió en la designación del cuestionado ex Sumariante Disciplinario.

En ese contexto, es importante hacer notar que la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, destacó la importancia del juez natural en la tramitación de los procesos judiciales y administrativos, determinando que esta garantía del debido proceso, consiste en el derecho a ser juzgado por un juez regular predeterminado, competente, independiente e imparcial, elementos que son interdependientes entre sí; de manera que, la ausencia de cualquiera de estos, sin duda afecta la vigencia del indicado derecho; en ese sentido, toda vez que el reproche constitucional a la competencia del ex Sumariante Disciplinario radica en su forma de designación; es necesario analizar dicha problemática a partir del primer componente, que según la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) “Constituye un principio básico relativo a la independencia de la judicatura que toda persona tiene derecho a ser juzgada por tribunales de justicia ordinarios con arreglo a procedimientos legalmente establecidos”[1].

La jurisprudencia señalada también estableció que a efectos de advertir la concurrencia del elemento juez regular predeterminado, corresponde verificar que: a) El órgano judicial o administrativo haya sido creado y esté investido de jurisdicción y competencia, previamente por un precepto legal; b) Su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo como tribunal ad hoc o comisión especial; c) La composición del órgano jurisdiccional esté determinado por la ley; y, 4) La designación de los miembros del Tribunal esté acorde al procedimiento legalmente establecido.

En el presente caso, a objeto de verificar la concurrencia de las condiciones descritas precedentemente, es necesario remitirnos a la Ley del Notariado Plurinacional de 25 de enero de 2014, que establece el marco regulatorio del régimen disciplinario al cual están sometidos las y los notarios de fe pública; que en su art. 99 determina que las autoridades competentes para procesar disciplinariamente a dichos servidores fedatarios son las y los Sumariantes Disciplinarios en primera instancia y en alzada el Tribunal de Apelación; consiguientemente, con esta prerrogativa se tiene por cumplidas las tres primeras condiciones que hacen al componente juez regular predeterminado; toda vez que, la creación de la figura de Sumariante Disciplinario como instancia disciplinaria es con anterioridad a la instauración del proceso disciplinario contra el accionante; de manera que, su jurisdicción y competencia emergen de la indicada norma, y no se trata de un tribunal o comisión especial creado específicamente para el procesamiento del prenombrado.

La última condición a ser verificada está relacionada al cumplimiento del procedimiento de designación del juez, en este caso del ex Sumariante Disciplinario. Al respecto, por manifestación de la autoridad accionada, tanto en la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 032/2022 y su informe a la acción de garantías, que no amerita mayor elemento probatorio al constituirse en una afirmación coincidente con la denuncia traída a esta jurisdicción por el impetrante de tutela, queda acreditado que el ex Sumariante Disciplinario, Rodrigo Alcón Quino, que sustanció el proceso disciplinario contra el peticionante de tutela desde la recepción de la denuncia verbal hasta la audiencia de exposición de descargos y alegatos de 25 de noviembre de 2021, ejerció dicho cargo como servidor público de libre nombramiento; de manera que, para su designación no se cumplió el procedimiento prestablecido en el art. 101.II de la LNP, el cual, establece que dicho nombramiento debe estar precedido de una convocatoria pública y concurso de méritos; por lo que, no se tiene cumplida la referida exigencia, y como emergencia de ello, no concurre el elemento juez regular predeterminado, quedando también afectados los elementos relacionados a la competencia, independencia e imparcialidad del juez natural, por la interdependencia entre estos; pues habiéndose designado al ex Sumariante Disciplinario de manera ilegal, obviamente que su competencia, imparcialidad, independencia quedan cuestionados.

En ese sentido, el ex Sumariante Disciplinario instauró y sustanció el proceso disciplinario contra el accionante sin tener competencia para ello, debido a su ilegal nombramiento; toda vez que, nadie puede ser procesado por quien no ha sido previamente investido de dicha autoridad, lesionando de esa manera el derecho al debido proceso en su componente juez natural; vulneración que al no haberse advertido oportunamente en la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 032/2022 como efecto del recurso de apelación interpuesto por el impetrante de tutela, corresponde sea tutelada a través de la presente acción de defensa, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 032/2022 y el Auto Complementario de 12 de septiembre de igual año, emitidos por la autoridad accionada, constituido en Tribunal de Apelación de la DIRNOPLU y, éste dicte nueva resolución resolviendo el agravio de apelación referido a la incompetencia del ex Sumariante Disciplinario, sujetándose al marco constitucional y legal previamente expuesto y con los efectos que su declaratoria de incompetencia acarrean desde la recepción de la denuncia verbal (Conclusión II.1).

Al respecto, se deja claramente establecido que la determinación asumida en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, por disposición del art. 15.I del CPCo, tiene efectos vinculantes en lo futuro, es decir, desde su publicación a efectos de preservar la seguridad jurídica.

Ahora bien, considerando los efectos de la concesión de tutela, carece de relevancia constitucional pronunciarse sobre las otras problemáticas planteadas en la demanda tutelar, referidas a: 1) La omisión de pronunciamiento por parte de la autoridad accionada respecto al incumplimiento de plazos procesales y la inobservancia del Protocolo de Actuación del Régimen Disciplinario para Procesos Sumarios Disciplinarios contra Notarias y Notarios de Fe Pública, en la realización de la Inspección Disciplinaria a la Notaria de Fe Pública que regenta el peticionante de tutela; además, al cuestionamiento sobre la afectación a la Fe Pública del Estado provocada por las faltas disciplinarias endilgadas a su persona; y, 2) La falta de coherencia entre el petitorio de la denuncia y la decisión asumida en la Resolución de Primera Instancia 22/2022 y la Resolución Final Disciplinaria de Segunda Instancia 032/2022; toda vez que, en el marco de lo expuesto en párrafos precedentes, es previsible que en la nueva resolución que el Tribunal de apelación de la DIRNOPLU pronuncie, se dejen sin efecto todas las actuaciones inherentes al proceso disciplinario de origen, incluso hasta la recepción de la denuncia verbal, por la actuación sin competencia del ex Sumariante Disciplinario determinada.

Finalmente, es necesario aclarar que, los alcances de lo determinado por la Sala Constitucional Tercera respecto a disponer la nulidad del proceso disciplinario instaurado contra el accionante hasta el Auto de Apertura de Proceso Sumario D.S 36/2021, dictado por el ex Sumariante Disciplinario; debiendo el Sumariante Disciplinario Departamental de La Paz, Oruro y Potosí de la DIRNOPLU, en ejercicio reconducir dicho proceso conforme al Protocolo de Actuación del Régimen Disciplinario para Procesos Sumarios Disciplinarios contra Notarias y Notarios de Fe Pública y los lineamientos esgrimidos en la Resolución 56/2023, constituye un exceso de sus atribuciones, en virtud a que por el principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, el análisis de ésta jurisdicción se limita a la última Resolución dictada en la vía administrativa disciplinaria; en consecuencia, es sobre dicha decisión que tiene alcance la tutela otorgada, siéndole inherente, al Tribunal de Apelación de la DIRNOPLU en ejercicio, sujetarse a los razonamientos esgrimidos en sede constitucional, así como prever sus efectos en el proceso administrativo de origen, sin que la jurisdicción constitucional pueda suplir tal función.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de forma parcialmente correcta.