SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0139/2025-S3
Fecha: 28-Mar-2025
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0139/2025-S3
Sucre, 28 de marzo de 2025
SALA TERCERA
Magistrada Relatora: Paola Verónica Prudencio Candia
Acción de amparo constitucional
Expediente: 53399-2023-107-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 209/2022 de 1 de diciembre, cursante de fs. 339 a 343, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ismael Cruz Aruquipa en representación de la Federación de Maestros Urbanos de El Alto (FEMUCEA) del departamento de La Paz contra Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra; Víctor Pedro Quispe Ticona, Viceministro; y, Ramiro Ariel Alanoca Mamani, Director General de Asuntos Sindicales, todos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 19 de octubre y 3 de noviembre de 2022, cursantes de fs. 38 a 46; y, 51 a 53, la parte accionante expresó que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde el 12 de febrero de 2021, presentaron ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la solicitud de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y su reglamento interno; en virtud a ello, la Dirección General de Asuntos Sindicales remitió a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la citada Cartera de Estado, el informe MTEPS-VMTPS-DGAS-LAQC-0285-INF/22 de 29 de abril de 2022, el cual concluyó que correspondía la procedencia de la solicitud impetrada, al haber subsanado las observaciones identificadas; asimismo, cumplía con los requisitos establecidos en la Resolución Ministerial (RM) 832/16 de 14 de septiembre de 2016.
Sin embargo, de manera extraña y arbitraria, mediante Nota Interna MTEPS-VMTPS 0037-NOT/22 de 20 de mayo de 2022, el Viceministro de Trabajo y Previsión Social, devolvió los antecedentes a la indicada Dirección, al evidenciar aspectos imprecisos y contradictorios dentro del Estatuto Orgánico y Reglamento Interno, pidiendo se realice una nueva revisión; por ello, la citada Dirección por Nota Interna MTEPS-DGAJ-UAJ 0010/22 de 27 de igual mes y año, hizo la devolución del trámite, efectuando varias observaciones. Asimismo, en el Informe Complementario MTEPS-VMTPS-DGAS-LAQC-0748-INF/22 de 1 de agosto del referido año, se señaló que el trámite no estaría subsanado en relación a las fechas de aprobación del Estatuto y Reglamento, evidenciando además que los mismos no fueron puestos a consideración de las bases ni aprobado en asamblea. Por ello, para su validación debía darse cumplimiento al procedimiento vigente, resultando técnicamente improcedente su requerimiento, al no haberse enmendado las observaciones realizadas, presentar documentación incompleta y no cumplir con las exigencias formales de la referida Resolución Ministerial, indicando que se devuelva el trámite.
La actitud reticente de la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al no aprobar su personería jurídica, en complicidad con el Viceministro y el Director de Asuntos Sindicales ambos de dicha Cartera de Estado, les ocasiona un grave daño y perjuicio, al no contar con dichos instrumentos jurídicos; ya que, su organización no puede realizar trámite alguno, ni apersonarse a ninguna entidad estatal gubernamental, así como ante Organismos Internacionales, para realizar distintos convenios en favor de la educación de la ciudad de El Alto, vulnerando su derecho a la libre asociación que tienen sin fines de lucro los más de veintiséis mil afiliados maestros urbanos de esa ciudad; no existiendo justificativo para negarles el trámite de personería jurídica, cuyas observaciones identificadas por ambas Direcciones, fueron subsanadas mediante Nota Interna MTEPS/DGS/UAJ 0011/21 de 20 de mayo de 2022, habiendo presentado toda la documentación corregida, siendo incongruente y contradictoria la conducta de dicho Ministerio y de la Dirección de Asuntos Sindicales, al haber aprobado en primera instancia el trámite de personería jurídica y rechazarlo posteriormente.
Fueron varias notas de reclamo que efectuaron, habiendo transcurrido más de dos años y aún no se dio respuesta pronta y oportuna a su pedido de reconocimiento de su Estatuto y Reglamento, conforme determina la RM 832/16; motivos por los cuales, acudieron ante la justicia constitucional para hacer valer sus derechos a organizarse libremente y apersonarse a las entidades públicas y privadas del Estado Plurinacional de Bolivia.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 1 de diciembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 327 a 338, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante a través de su abogado, reiteró íntegramente los términos de su acción tutelar.
Asimismo, ante las interrogantes formuladas por los Vocales de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, la parte peticionante de tutela mediante su abogado, aclaró que: 1) El trámite iniciado el 12 de febrero de 2021, luego de realizar una serie de subsanaciones, se les devolvió sin haberse concluido el mismo, por eso es que persistieron; sin embargo, se acaban de enterar que existe un informe de 17 de octubre de 2022; empero, no les notificaron con ninguna enmienda; 2) No negaron que evidentemente se les respondió, pero de manera tardía después de un año y medio, por lo que no se cumplió con las reglas del debido proceso administrativo; por ello, es que formularon esta acción tutelar respecto a este primer trámite, y posteriormente presentaron un segundo; y, 3) En el XXV Congreso Nacional Ordinario de la Confederación de Trabajadores de Educación Urbana de Bolivia, hicieron caso omiso a su solicitud de que se ponga en el orden del día el trámite de su personería jurídica, cuyo representante de la Federación de Maestros de La Paz, mencionó que afectaría sus intereses económicos.
I.2.2. Informe de los demandados
Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de su representante, en audiencia de garantías manifestó que: i) La parte accionante no estableció de forma clara, especifica ni fundamentada, las supuestas acciones u omisiones en las que habría incurrido cada una de las autoridades demandadas; ii) El trámite de reconocimiento de personería jurídica se halla regulado por la RM 832/16, la cual establece los requisitos y procedimientos de los trámites realizados por las organizaciones sindicales ante esta Cartera de Estado; iii) En el presente caso, dicho trámite no contaba con una viabilidad técnica ni legal; por lo que, no fue analizado ni valorado por que este Ministerio y el Viceministerio de Trabajo y Previsión Social; en consecuencia, esta acción tutelar carece de legitimación pasiva respecto a esas autoridades, siendo por ello ambigua al no establecer las acciones u omisiones de manera específica en las que habrían incurrido las mismas; iv) La parte peticionante de tutela no identificó los derechos supuestamente vulnerados, según lo previsto en el art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo), y la reparación de los presuntos actos lesionados atribuidos a una de las autoridades demandadas; por lo que, esta acción de defensa no debió ser admitida al ser imprecisa; v) Ante la existencia de observaciones en el referido trámite administrativo, las partes interesadas deberán subsanarlas en la etapa de revisión técnica; por lo que, su persona y el señalado Viceministerio, no pueden emitir una resolución, entre tanto no exista un informe técnico y uno legal que otorgue viabilidad para que puedan suscribir esa resolución; vi) Al existir observaciones en el trámite presentado, era deber de la parte impetrante de tutela subsanar las mismas, en el marco de la normativa específica como es la RM 832/16, siendo la Dirección General de Asuntos Sindicales de ese Ministerio, donde se realizó la revisión técnica del trámite; y, vii) Al encontrarse observado el mismo, no correspondía la presentación de esta acción de defensa, tampoco que a través de la misma se pretenda evadir las observaciones efectuadas por el área técnica, es decir, la referida Dirección, para obtener una respuesta favorable a su trámite; por lo que, solicitó se deniegue la tutela impetrada.
Ramiro Ariel Alanoca Mamani, Director General de Asuntos Sindicales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en audiencia de garantías, sostuvo que: a) El trámite iniciado por el solicitante de tutela es recepcionado por esa Dirección y se elabora un informe sobre la procedencia de la documentación presentada, luego se remite a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, instancia que realiza un análisis de carácter legal sobre dicha documentación, verificando los requisitos, según lo establecido en el anexo 1 de la RM 832/16, pudiendo ser observada la misma, la cual es enviada a su dependencia para poner en conocimiento de los solicitantes y puedan subsanar; b) Si el trámite en la revisión jurídica resultara correcto, dicha Dirección evacuará un informe jurídico, además de redactar el proyecto de resolución que corresponda; así, tanto el informe técnico como el legal y el citado proyecto, pasan a despacho del Viceministro de Trabajo y Previsión Social, quien tiene la atribución de revisar la documentación adjuntada, así como los informes correspondientes; y, si existiera alguna observación, puede remitir directamente a cualesquiera de las citadas Direcciones, comunicar a los solicitantes; c) Si el citado Viceministro estuviese conforme con la documentación, pasa con una nota formal ante el despacho de la Ministra codemandada, quien realiza una última revisión y recién si corresponde, se remite todos los documentos ante el Ministro de la Presidencia, instancia que podrá devolver los antecedentes si existieran observaciones técnicas; d) En el presente caso, el trámite de reconocimiento de la personalidad jurídica efectuado por la parte accionante, mereció atención conforme a procedimiento, efectuando observaciones de carácter técnico a la organización sindical; ya que, las actas tenían contradicciones, o contaban con fechas imprecisas; asimismo, el aval no era en relación al trámite que se estaba solicitando; por ello, en cuatro oportunidades el nombrado presentó diferentes avales, los cuales fueron observados en su oportunidad mediante informe respectivo, así como las actas y los proyectos de Estatuto, siendo de su conocimiento; e) El 3 agosto de 2022, emitieron un informe de improcedencia dirigido a la parte peticionante de tutela, al no haber cumplido con los requisitos, haciéndole conocer las observaciones pertinentes; f) Con relación a que hubieran omitido dar respuesta a la hoja de ruta 2021-11131; cabe aclarar que, la misma es una hoja de subsanación de documentación, con la cual remitieron un informe a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, el cual forma parte del trámite principal y conoce la prenombrada; con relación a la hoja de ruta 15617, este documento también fue valorado en su oportunidad, siendo de su conocimiento; g) Atendiendo el derecho a la petición, respondieron a todas las hojas de ruta; sin embargo, el 22 de septiembre de 2022, cambiando de patrocinio, la parte impetrante de tutela señaló que iba a formular una acción de amparo constitucional, debido a que su trámite no había sido atendido, haciendo referencia además a otro sobre reconocimiento de la personalidad jurídica de la Federación Sindical de Maestros Urbanos de El Alto; es decir, tenía dos trámites similares, los cuales tenían observaciones, remitiendo el informe el 17 de octubre de igual año; solicitudes que fueron respondidas en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo; h) La Central Obrera Regional de El Alto, refirió de manera expresa que estaban quitando el aval que en su momento hubieran otorgado a la parte solicitante de tutela, por lo que ya no sería su entidad matriz para que pueda proceder este trámite; información que la van a procesar conforme a procedimiento, siendo que al presente se tiene un informe de observaciones sobre el segundo trámite; i) Los hechos expresados en esta acción de defensa, están distorsionados, son confusos, no se dijo toda la verdad respecto a que la parte accionante conoce los informes emitidos, los cuales fueron recibidos en mano propia por su representante; asimismo, en su momento hicieron conocer que el segundo trámite también tenía observaciones; y, j) No se estableció cómo las autoridades demandadas hubieren vulnerado la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas -Ley 351 de 19 de marzo de 2013-, o la forma de transgresión de la RM 334/16 de 7 de abril de 2016; por ello, corresponde que se declare la improcedencia de este mecanismo constitucional, o si en su caso se analizara el fondo, se deniegue la tutela impetrada.
Ante las interrogantes formuladas por el Presidente de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, la referida autoridad aclaró que el último informe emitido, correspondiente al segundo trámite que presentó la parte peticionante de tutela, siendo del 17 de octubre de 2022 y notificado a éste el 14 de noviembre del mismo año, a horas 16:00. Por otra parte, el informe 0748/22 de 1 de agosto del citado año, concluyó que las observaciones efectuadas sobre el trámite, no fueron subsanadas por la prenombrada, por lo que el trámite resulta improcedente.
Víctor Pedro Quispe Ticona, Viceministro de Trabajo y Previsión Social, no presentó informe alguno, tampoco asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 293.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Carlos Antoni Tamo Muchía, Secretario de Conflictos de la Confederación de Trabajadores de Educación Urbana de Bolivia (C.T.E.U.B.), el 28 de noviembre de 2022 presentó escrito, cursante de fs. 325 a 326, señalando que: 1) El representante de la parte impetrante de tutela ilegalmente se atribuye derechos que le corresponden, habiendo pasado por alto pasos para la presentación del trámite de personería jurídica ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, entidad que rechazó dicha solicitud, por lo que se presentó esta acción de defensa; 2) Todas las instituciones para el reconocimiento y otorgación de derechos, tienen la obligación de presentar documentación pertinente y demostrar que no nació a la vida jurídica de forma legal; 3) En el presente caso, para la conformación de un sindicato que represente a la fuerza laboral ante su empleador, se deben cumplir plazos procedimentales ante órganos del Estado y requisitos, tales como la reunión lícita de las personas para la aprobación de estatutos, reglamentos internos, etc., para que sean acreditados como organismos jurídicos de derechos, lo cual no cumplió la parte solicitante de tutela; y, 4) Como máxima autoridad sindical del magisterio nacional urbano, son la única organización que representa a este sector, el cual por normativa interna, es el que vela por la creación de nuevas cédulas sindicales, federaciones y/o representaciones de personas a nombre de la organización, lo cual no ocurrió en el presente caso.
Asimismo, en audiencia de garantías a través de su abogado, manifestó que: i) Al representante de la Federación de Maestros Urbanos de El Alto del departamento de La Paz, como dirigente se le está otorgando un mandato ilegal, ya que dicha Federación tiene representantes por El Alto legalmente establecidos, y el reconocimiento de la personería jurídica solicitada, afectaría tanto a la citada Confederación como en su economía, perjudicando además el derecho a la unidad del sindicato; ii) El indicado representante es afiliado de la C.T.E.U.B., cotiza ahí y presentó un aval de la Central Obrera Regional de El Alto que no tiene ninguna tuición respecto al trabajo en la educación urbana de Bolivia; además de haberse presentado el retiro del mismo, lo que hace más ilegal una representación jurídica de la precitada Federación; y, iii) De concederse esta acción tutelar, se estaría coartando su derecho de unidad al sindicato, como establece el art. 51 de la CPE; en consecuencia, solicitó se deniegue la tutela demandada, porque no se vulneró ningún derecho; máxime, cuando el supuesto representante de la referida Federación Alteña, incumplió todo lo que se le pidió, no tiene ninguna documentación efectiva de lo que requirió.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 209/2022 de 1 de diciembre, cursante de fs. 339 a 343, denegó tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: a) Respecto a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la parte accionante incumplió con acreditar la acción u omisión que hubiese desplegado la misma; puesto que, no se advierte que el trámite haya sido de su conocimiento; en consecuencia, no se dio cumplimiento al presupuesto de la legitimación pasiva, ya que el trámite instaurado por la parte demandada debe cumplir un tracto administrativo previo; b) Al interior de las organizaciones sindicales, se generaron cuestiones que no pueden ser absueltas por la autoridad administrativa; asimismo, en cuanto al petitorio postulado por la parte solicitante de tutela de disponer el envío del trámite de reconocimiento de personería jurídica ante el Ministerio de la Presidencia, a efectos de la entrega de la Resolución solicitada, previamente deben subsanarse las cuestiones técnicas observadas por la Dirección General de Asuntos Sindicales, y luego la revisión por parte de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, y con el visto bueno del Viceministerio de Trabajo y Previsión Social, recién remitirse ante la MAE de la citada Cartera de Estado; c) La parte accionante al presentar un nuevo trámite con el retiro del aval de la Central Obrera Regional de El Alto, y al omitir considerar en el orden del día esa permisibilidad que le habría otorgado el XXV Congreso Nacional de la Confederación de Trabajadores en Educación Urbana, colocó en situación de controversia su pretensión constitucional, la cual no puede ser dilucidada por la justicia constitucional, cuestionando en gran medida el eventual acceso a ese reconocimiento o aprobación del trámite que inició; y, d) El derecho que la indicada Federación de Maestros asume como suprimido y lesionado a través de este mecanismo de defensa, no puede ser tutelado al emerger cuestiones fácticas relevantes que lo ubican en una situación de controversia e incluso la existencia de actos pendientes que no fueron rechazados por la parte accionante, sino que los expresó como una omisión; circunstancias que no permiten generar una determinación favorable para la concesión de la tutela, vinculado al ámbito de la petición; “…pues lo contrario importaría establecer criterios de irregularidad obligados a la autoridad administrativa, labor que esta constitucional entiende no la puede desplegar” (sic);
Mediante memorial presentado el 2 de diciembre de 2022, la parte accionante solicitó complementación y enmienda respecto de la Resolución supra dictada (fs. 345); a tal efecto, la citada Sala Constitucional, pronunció el Auto complementario de 3 de enero de 2023, disponiendo sin lugar a considerar dicho pedido; aclarando que, no se ingresó a analizar el fondo de la pretensión postulada, al evidenciar la concurrencia de hechos y situaciones que están en controversia y deben ser sustanciados previamente en sede administrativa o en el ámbito que así aconseje el derecho.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Informe complementario MTEPS-VMTPS-DGAS-LAQC-0285-INF/22 de 29 de abril de 2022, la Técnico de Asuntos Sindicales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, concluyó que correspondía la procedencia de la solicitud impetrada de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno de la Federación de Maestros Urbanos de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz -ahora parte accionante-, al haber subsanado las observaciones identificadas en la Nota Interna MTEPS/DGAJ-UAJ 0044/21 de 20 de mayo de 2021; asimismo, cumple con los requisitos establecidos en la RM 832/16, evidenciándose el aval subsanado para el indicado trámite, otorgando por la Central Obrera Regional (COR) de El Alto (fs. 100 a 103).
II.2. Por Nota Interna MTEPS-VMTPS 0037-NOT/22 de 20 de mayo de 2022, Victor Pedro Quispe Ticona, Viceministro de Trabajo y Previsión Social -codemandado-, al evidenciar aspectos imprecisos y contradictorios dentro del Estatuto Orgánico y Reglamento Interno presentado por la parte peticionante de tutela, solicitó se efectúe una revisión de ambos instrumentos, a efectos de que no existan contradicciones ni imprecisiones en los documentos que serán enviados a Presidencia (fs. 94 y vta.).
II.3. A través de la Nota Interna MTEPS-DGAJ-UAJ 0010/22 de 27 de igual mes y año, la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, procedió a la devolución de los antecedentes referidos al trámite de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno incoado por la parte impetrante de tutela, en virtud a la nota que antecede (fs. 93 y vta.).
II.4. Cursa Informe complementario MTEPS-VMTPS-DGAS-LAQC-0748-INF/22 de 1 de agosto de 2022, mediante el cual la Técnico de Asuntos Sindicales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social concluyó que el trámite de referencia resultaba técnicamente improcedente, debido a que la parte solicitante de tutela no habría subsanado las observaciones realizadas en la Nota supra descrita (fs. 59 a 61 vta.).
II.5. Por memorial presentado el 18 de agosto del mismo año, la parte accionante a través de su representante, solicitó a la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora codemandada-, el reconocimiento de personería jurídica y la aprobación del estatuto y reglamento de su organización, al haber presentado todos los requisitos exigidos, pidiendo que una vez aprobadas, sean enviadas al Ministerio de la Presidencia para su correspondiente procesamiento (fs. 28 y vta.). Pedido que fue reiterado a través del escrito presentado el 22 de septiembre de 2022; anunciando que, de no obtener una respuesta favorable, recurrían a la acción de amparo constitucional para hacer valer sus derechos (fs. 30 a 31).
II.6. Mediante Informe MTEPS-VMTPS-DGAS-MMVG-1093-INF/22 de 11 de octubre de similar año, la Responsable de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral de la citada Cartera de Estado dio respuesta a escrito de 22 de septiembre del referido año, siendo notificado a la parte peticionante de tutela con dicho informe, el 13 de octubre de 2022, a horas 15:30 (fs. 266 a 269).
II.7. Por Informe MTEPS-VMTPS-DGAS-ATPV-1112-INF/22 de 17 de igual mes y año, la auxiliar de la Dirección General de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, contestó al memorial de 18 de septiembre del señalado año, concluyendo que el trámite formulado por la parte impetrante de tutela, resultaba técnicamente observado, toda vez que el mismo no cumplía con los requisitos y procedimientos aprobados mediante RM 816; informe que fue notificado al prenombrado el 14 de noviembre de 2022, a horas 16:00 (fs. 255 a 259).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos a la libertad de reunión y asociación sin fines de lucro y a la petición; alegando que, la falta de reconocimiento de su personería jurídica, aprobación del estatuto orgánico y reglamento interno por parte de la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en complicidad con el Viceministro y el Director de Asuntos Sindicales ambos de dicha Cartera de Estado, les ocasiona grave daño y perjuicio; debido a que, no pueden efectuar trámite alguno, ni apersonarse a ninguna entidad estatal, así como ante Organismos Internacionales, para realizar convenios en favor de la educación de la ciudad de El Alto, al no contar con los referidos instrumentos jurídicos, no existiendo justificativo para negarles dicho trámite, al haberse subsanado las observaciones identificadas y entregado toda la documentación corregida. Por ello, siendo varias notas de reclamo que efectuaron y habiendo transcurrido más de dos años, aún no se dio respuesta pronta y oportuna a su pedido.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre el derecho de petición: su contenido y alcances
El art. 24 de la CPE señala que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
Al respecto, la SCP 1807/2013 de 21 de octubre, sostuvo que: «…el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.
(…)
También recordó que forma parte de su contenido esencial el derecho a una respuesta motivada, conforme entendieron las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R, al señalar que este derecho se estima lesionado “…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho”.
(…)
Finalmente, la citada SC 119/2011-R, al referirse a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, recordó que “…la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión’”.
A este respecto, puntualizo que: “La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.
Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud (…)’.
Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.
Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios (…).
Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”.
En este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho a la petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable y; iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho» (las negrillas nos corresponden).
Entendimientos reiterados por la SCP 1215/2017-S1 de 17 de noviembre.
Asimismo, la SCP 1906/2014 de 25 de septiembre, sostuvo que: “En este punto, es menester hacer referencia a la Nota 174/2013 de 18 de diciembre, enviada por la Directora Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, a Pedro Ledezma Salinas, a través de la cual adjunta el informe legal 1620/2013 de la misma fecha, emitido por Asesoría Legal con relación a la solicitud de reposición del Bono al cargo (fs. 67 a 68). Sin embargo, es necesario aclarar al respecto que un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud. Por consiguiente, en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto” (énfasis añadido).
Por su parte, la SCP 1095/2013-L de 30 de agosto, refirió que: “…el Presidente del Tribunal de Personal del Ejército, mediante nota 1140/11 de 17 de agosto, se limitó a remitir como ‘respuesta’ un informe elaborado por el Asesor Jurídico de su Tribunal, sin manifestar de forma clara y expresa si la atención a la solicitud era positiva o negativa, pues en dicha nota se manifestó: ‘en atención a su memorial de fecha 04-AGO-11, adjunto al presente remito para su conocimiento el informe elaborado por el asesor jurídico del tribunal del personal del Ejercito’ (sic); lo expresado permite deducir que el accionante no tuvo una respuesta clara y efectiva de esta autoridad, pues si bien el informe remitido manifestaba la inviabilidad del petitorio en observancia al art. 98 de LOFA, la autoridad a quien se le formuló la solicitud, tenía la obligación inexcusable de responder la misma, de forma negativa o positiva, pero además de manera motivada y fundamentada, explicando las razones por las cuales otorgaba o negaba lo solicitado…” (las negrillas nos pertenecen).
III.2. Análisis del caso concreto
Descrito el marco jurisprudencial para el examen del presente caso, y de la revisión y cotejo de los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a evidenciar que, dentro del trámite de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno incoado por la Federación de Maestros Urbanos de El Alto del departamento de La Paz -ahora parte accionante-, Víctor Pedro Quispe Ticona, Viceministro de Trabajo y Previsión Social -codemandado-, mediante Nota Interna MTEPS-VMTPS 0037-NOT/22 de 20 de mayo de 2022, solicitó se efectúe una revisión del Estatuto Orgánico y Reglamento Interno presentados, al evidenciar aspectos imprecisos y contradictorios de ambos instrumentos jurídicos.
En virtud a ello, la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de la Nota Interna MTEPS-DGAJ-UAJ 0010/22 de 27 de igual mes y año, procedió a la devolución de los antecedentes referidos al mencionado trámite (Conclusiones II.2 y 3). Posteriormente, la Técnico de Asuntos Sindicales de la indicada Cartera de Estado, por Informe complementario MTEPS-VMTPS-DGAS-LAQC-0748-INF/22 de 1 de agosto de 2022, concluyó que el trámite de referencia resultaba técnicamente improcedente, debido a que la parte peticionante de tutela no habría subsanado las observaciones efectuadas en la precitada Nota Interna (Conclusión II.4).
En conocimiento de los antecedentes supra descritos, la parte impetrante de tutela presentó nuevamente el trámite de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno, adjuntando la documentación requerida, posteriormente reiteró su pedido solicitando una respuesta favorable; a tal efecto, la Responsable de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral del señalado Ministerio, emitieron los Informes MTEPS-VMTPS-DGAS-MMVG-1093-INF/22 de 11 de octubre de similar año; y, MTEPS-VMTPS-DGAS-ATPV-1112-INF/22 de 17 de igual mes y año, suscrito por la auxiliar de la Dirección General de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral de la indicada entidad estatal (Conclusiones II.5, 6 y 7).
Con carácter previo al análisis del presente caso, considerando que la problemática en estudio versa específicamente sobre la negativa de dar curso a la solicitud de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno, atribuido a la parte demandada; en ese contexto, la misma se resolverá a través del derecho a la petición invocado también como lesionado por los solicitantes de tutela en su memorial de demanda, y cuyo examen se efectuará a partir del segundo escrito presentado por los prenombrados, de 18 de agosto de 2022 (Conclusión II.5).
Una vez aclarado dicho aspecto y conforme se tiene expresado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el ejercicio del derecho a la petición, supone que una vez planteada la misma por particulares o servidores públicos a entidades o autoridades públicas, debe necesariamente ser objeto de una respuesta oral o escrita, pronta y oportuna en el fondo de lo pedido, dando contestación material a lo solicitado, sea en sentido positivo o negativo a sus intereses, dentro de un plazo razonable o en el determinado por las normas legales previstas, exponiendo las razones del por qué no se la acepta y explicando lo requerido, o dando curso a la misma; vale decir, otorgando una contestación debidamente motivada; para ello, la parte accionante debe demostrar: 1) La existencia de una solicitud oral o escrita; 2) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de ese derecho.
En ese marco, de la revisión de antecedentes procesales y con relación al primer requisito se advierte que, la parte accionante con base en anteriores informes elaborados, por memorial de 18 de agosto de 2022, presentó nuevamente su solicitud de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno, adjuntando la documentación solicitada al efecto, evidenciándose la existencia de una solicitud escrita. En virtud a ello, respecto al segundo requisito, relativo a la falta de una respuesta material en tiempo razonable; se advierte que, la Auxiliar de Asuntos Sindicales, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió el Informe MTEPS-VMTPS-DGAS-ATPV-1112-INF/22 de 17 de octubre de 2022, señalando que, el trámite requerido resultaba técnicamente observado, toda vez que el mismo no cumplía con los requisitos y procedimientos aprobados mediante RM 816; asimismo, consta el Informe MTEPS-VMTPS-DGAS-MMVG-1093-INF/22 de 11 de octubre de similar año, elaborado por la Responsable de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral de la citada Cartera de Estado, dando respuesta al escrito de 22 de septiembre del referido año. Finalmente, en cuanto al tercer requisito, referido a la inexistencia de medios de impugnación expresos, no se constató la presencia de los mismos.
Sin embargo de la respuesta señalada en el párrafo anterior, se tiene que dichos Informes no constituyen una respuesta a las peticiones efectuadas; puesto que, los mismos fueron enviados al Director General de Asuntos Sindicales y no a la parte peticionante de tutela; debiendo ser la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora codemandada-, con base en los argumentos jurídicos expuestos en los citados Informes, inclusive en otros que se hubiesen solicitado, quien emita una respuesta de manera motivada, clara, precisa y congruente, en el fondo de lo pedido de acuerdo a su decisión, respecto a la solicitud de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno; ya que, conforme a la jurisprudencia constitucional glosada en el presente fallo constitucional: “…un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud (…), en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto” (SCP 1906/2014 [el resaltado es propio]). Razonamiento jurisprudencial que es perfectamente aplicable al caso que se analiza; por cuanto, los Informes supra descritos, son documentos internos que no constituyen un pronunciamiento institucional que devenga en una respuesta formal, que además abra paso eventualmente a los medios de impugnación que pudieran existir; en ese marco, no se advierte una contestación expresa dentro de un plazo razonable y de manera motivada, respecto a la pretensión de la parte impetrante de tutela.
Por todo lo argumentado, se advierte que la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -hoy codemandada-, hasta la celebración de la audiencia de acción de amparo constitucional efectuada, no cumplió con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional respecto al derecho de petición invocado como lesionado en esta acción tutelar; por cuanto, no se evidencia una respuesta formal, clara, fundamentada, en sentido positivo o negativo y en plazo razonable, a las peticiones impetradas por la parte accionante, advirtiéndose la vulneración del derecho de petición, bajo los términos establecidos en el art. 24 de la CPE, correspondiendo en consecuencia, conceder la tutela demandada.
Finalmente, corresponde aclarar que, respecto a: Víctor Pedro Quispe Ticona, Viceministro; y, Ramiro Ariel Alanoca Mamani, Director General de Asuntos Sindicales, ambos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora codemandados-, se advierte falta de legitimación pasiva; debido a que, el acto lesivo identificado en esta acción de defensa, es la carencia de respuesta de la citada Ministra de Trabajo, al pedido efectuado por la parte peticionante de tutela, en su memorial de 18 de agosto de 2022 a partir del cual se examinó el presente caso; correspondiendo en consecuencia, denegar la tutela respecto a dichas autoridades.
En lo concerniente a la transgresión del derecho a la libertad de reunión y asociación sin fines de lucro, no se evidenció su vulneración, por ser invocado el mismo de forma genérica.
En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, no obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 209/2022 de 1 de diciembre, cursante de fs. 339 a 343, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia:
1° CONCEDER la tutela solicitada, solamente respecto a la vulneración del derecho a la petición invocado como lesionado, disponiendo que la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dé respuesta formal y motivada a las peticiones efectuadas por la parte accionante, y sea en el plazo de cuarenta y ocho horas de notificada con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,
2° DENEGAR respecto a: Víctor Pedro Quispe Ticona, Viceministro; y, Ramiro Ariel Alanoca Mamani, Director General de Asuntos Sindicales, ambos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por los fundamentos expuestos en el presente fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Paola Verónica Prudencio Candia
MAGISTRADA
Fdo. Ángel Edson Dávalos Rojas
MAGISTRADO