SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0139/2025-S3
Fecha: 28-Mar-2025
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 19 de octubre y 3 de noviembre de 2022, cursantes de fs. 38 a 46; y, 51 a 53, la parte accionante expresó que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde el 12 de febrero de 2021, presentaron ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la solicitud de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y su reglamento interno; en virtud a ello, la Dirección General de Asuntos Sindicales remitió a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la citada Cartera de Estado, el informe MTEPS-VMTPS-DGAS-LAQC-0285-INF/22 de 29 de abril de 2022, el cual concluyó que correspondía la procedencia de la solicitud impetrada, al haber subsanado las observaciones identificadas; asimismo, cumplía con los requisitos establecidos en la Resolución Ministerial (RM) 832/16 de 14 de septiembre de 2016.
Sin embargo, de manera extraña y arbitraria, mediante Nota Interna MTEPS-VMTPS 0037-NOT/22 de 20 de mayo de 2022, el Viceministro de Trabajo y Previsión Social, devolvió los antecedentes a la indicada Dirección, al evidenciar aspectos imprecisos y contradictorios dentro del Estatuto Orgánico y Reglamento Interno, pidiendo se realice una nueva revisión; por ello, la citada Dirección por Nota Interna MTEPS-DGAJ-UAJ 0010/22 de 27 de igual mes y año, hizo la devolución del trámite, efectuando varias observaciones. Asimismo, en el Informe Complementario MTEPS-VMTPS-DGAS-LAQC-0748-INF/22 de 1 de agosto del referido año, se señaló que el trámite no estaría subsanado en relación a las fechas de aprobación del Estatuto y Reglamento, evidenciando además que los mismos no fueron puestos a consideración de las bases ni aprobado en asamblea. Por ello, para su validación debía darse cumplimiento al procedimiento vigente, resultando técnicamente improcedente su requerimiento, al no haberse enmendado las observaciones realizadas, presentar documentación incompleta y no cumplir con las exigencias formales de la referida Resolución Ministerial, indicando que se devuelva el trámite.
La actitud reticente de la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al no aprobar su personería jurídica, en complicidad con el Viceministro y el Director de Asuntos Sindicales ambos de dicha Cartera de Estado, les ocasiona un grave daño y perjuicio, al no contar con dichos instrumentos jurídicos; ya que, su organización no puede realizar trámite alguno, ni apersonarse a ninguna entidad estatal gubernamental, así como ante Organismos Internacionales, para realizar distintos convenios en favor de la educación de la ciudad de El Alto, vulnerando su derecho a la libre asociación que tienen sin fines de lucro los más de veintiséis mil afiliados maestros urbanos de esa ciudad; no existiendo justificativo para negarles el trámite de personería jurídica, cuyas observaciones identificadas por ambas Direcciones, fueron subsanadas mediante Nota Interna MTEPS/DGS/UAJ 0011/21 de 20 de mayo de 2022, habiendo presentado toda la documentación corregida, siendo incongruente y contradictoria la conducta de dicho Ministerio y de la Dirección de Asuntos Sindicales, al haber aprobado en primera instancia el trámite de personería jurídica y rechazarlo posteriormente.
Fueron varias notas de reclamo que efectuaron, habiendo transcurrido más de dos años y aún no se dio respuesta pronta y oportuna a su pedido de reconocimiento de su Estatuto y Reglamento, conforme determina la RM 832/16; motivos por los cuales, acudieron ante la justicia constitucional para hacer valer sus derechos a organizarse libremente y apersonarse a las entidades públicas y privadas del Estado Plurinacional de Bolivia.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 1 de diciembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 327 a 338, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante a través de su abogado, reiteró íntegramente los términos de su acción tutelar.
Asimismo, ante las interrogantes formuladas por los Vocales de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, la parte peticionante de tutela mediante su abogado, aclaró que: 1) El trámite iniciado el 12 de febrero de 2021, luego de realizar una serie de subsanaciones, se les devolvió sin haberse concluido el mismo, por eso es que persistieron; sin embargo, se acaban de enterar que existe un informe de 17 de octubre de 2022; empero, no les notificaron con ninguna enmienda; 2) No negaron que evidentemente se les respondió, pero de manera tardía después de un año y medio, por lo que no se cumplió con las reglas del debido proceso administrativo; por ello, es que formularon esta acción tutelar respecto a este primer trámite, y posteriormente presentaron un segundo; y, 3) En el XXV Congreso Nacional Ordinario de la Confederación de Trabajadores de Educación Urbana de Bolivia, hicieron caso omiso a su solicitud de que se ponga en el orden del día el trámite de su personería jurídica, cuyo representante de la Federación de Maestros de La Paz, mencionó que afectaría sus intereses económicos.
I.2.2. Informe de los demandados
Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de su representante, en audiencia de garantías manifestó que: i) La parte accionante no estableció de forma clara, especifica ni fundamentada, las supuestas acciones u omisiones en las que habría incurrido cada una de las autoridades demandadas; ii) El trámite de reconocimiento de personería jurídica se halla regulado por la RM 832/16, la cual establece los requisitos y procedimientos de los trámites realizados por las organizaciones sindicales ante esta Cartera de Estado; iii) En el presente caso, dicho trámite no contaba con una viabilidad técnica ni legal; por lo que, no fue analizado ni valorado por que este Ministerio y el Viceministerio de Trabajo y Previsión Social; en consecuencia, esta acción tutelar carece de legitimación pasiva respecto a esas autoridades, siendo por ello ambigua al no establecer las acciones u omisiones de manera específica en las que habrían incurrido las mismas; iv) La parte peticionante de tutela no identificó los derechos supuestamente vulnerados, según lo previsto en el art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo), y la reparación de los presuntos actos lesionados atribuidos a una de las autoridades demandadas; por lo que, esta acción de defensa no debió ser admitida al ser imprecisa; v) Ante la existencia de observaciones en el referido trámite administrativo, las partes interesadas deberán subsanarlas en la etapa de revisión técnica; por lo que, su persona y el señalado Viceministerio, no pueden emitir una resolución, entre tanto no exista un informe técnico y uno legal que otorgue viabilidad para que puedan suscribir esa resolución; vi) Al existir observaciones en el trámite presentado, era deber de la parte impetrante de tutela subsanar las mismas, en el marco de la normativa específica como es la RM 832/16, siendo la Dirección General de Asuntos Sindicales de ese Ministerio, donde se realizó la revisión técnica del trámite; y, vii) Al encontrarse observado el mismo, no correspondía la presentación de esta acción de defensa, tampoco que a través de la misma se pretenda evadir las observaciones efectuadas por el área técnica, es decir, la referida Dirección, para obtener una respuesta favorable a su trámite; por lo que, solicitó se deniegue la tutela impetrada.
Ramiro Ariel Alanoca Mamani, Director General de Asuntos Sindicales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en audiencia de garantías, sostuvo que: a) El trámite iniciado por el solicitante de tutela es recepcionado por esa Dirección y se elabora un informe sobre la procedencia de la documentación presentada, luego se remite a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, instancia que realiza un análisis de carácter legal sobre dicha documentación, verificando los requisitos, según lo establecido en el anexo 1 de la RM 832/16, pudiendo ser observada la misma, la cual es enviada a su dependencia para poner en conocimiento de los solicitantes y puedan subsanar; b) Si el trámite en la revisión jurídica resultara correcto, dicha Dirección evacuará un informe jurídico, además de redactar el proyecto de resolución que corresponda; así, tanto el informe técnico como el legal y el citado proyecto, pasan a despacho del Viceministro de Trabajo y Previsión Social, quien tiene la atribución de revisar la documentación adjuntada, así como los informes correspondientes; y, si existiera alguna observación, puede remitir directamente a cualesquiera de las citadas Direcciones, comunicar a los solicitantes; c) Si el citado Viceministro estuviese conforme con la documentación, pasa con una nota formal ante el despacho de la Ministra codemandada, quien realiza una última revisión y recién si corresponde, se remite todos los documentos ante el Ministro de la Presidencia, instancia que podrá devolver los antecedentes si existieran observaciones técnicas; d) En el presente caso, el trámite de reconocimiento de la personalidad jurídica efectuado por la parte accionante, mereció atención conforme a procedimiento, efectuando observaciones de carácter técnico a la organización sindical; ya que, las actas tenían contradicciones, o contaban con fechas imprecisas; asimismo, el aval no era en relación al trámite que se estaba solicitando; por ello, en cuatro oportunidades el nombrado presentó diferentes avales, los cuales fueron observados en su oportunidad mediante informe respectivo, así como las actas y los proyectos de Estatuto, siendo de su conocimiento; e) El 3 agosto de 2022, emitieron un informe de improcedencia dirigido a la parte peticionante de tutela, al no haber cumplido con los requisitos, haciéndole conocer las observaciones pertinentes; f) Con relación a que hubieran omitido dar respuesta a la hoja de ruta 2021-11131; cabe aclarar que, la misma es una hoja de subsanación de documentación, con la cual remitieron un informe a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, el cual forma parte del trámite principal y conoce la prenombrada; con relación a la hoja de ruta 15617, este documento también fue valorado en su oportunidad, siendo de su conocimiento; g) Atendiendo el derecho a la petición, respondieron a todas las hojas de ruta; sin embargo, el 22 de septiembre de 2022, cambiando de patrocinio, la parte impetrante de tutela señaló que iba a formular una acción de amparo constitucional, debido a que su trámite no había sido atendido, haciendo referencia además a otro sobre reconocimiento de la personalidad jurídica de la Federación Sindical de Maestros Urbanos de El Alto; es decir, tenía dos trámites similares, los cuales tenían observaciones, remitiendo el informe el 17 de octubre de igual año; solicitudes que fueron respondidas en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo; h) La Central Obrera Regional de El Alto, refirió de manera expresa que estaban quitando el aval que en su momento hubieran otorgado a la parte solicitante de tutela, por lo que ya no sería su entidad matriz para que pueda proceder este trámite; información que la van a procesar conforme a procedimiento, siendo que al presente se tiene un informe de observaciones sobre el segundo trámite; i) Los hechos expresados en esta acción de defensa, están distorsionados, son confusos, no se dijo toda la verdad respecto a que la parte accionante conoce los informes emitidos, los cuales fueron recibidos en mano propia por su representante; asimismo, en su momento hicieron conocer que el segundo trámite también tenía observaciones; y, j) No se estableció cómo las autoridades demandadas hubieren vulnerado la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas -Ley 351 de 19 de marzo de 2013-, o la forma de transgresión de la RM 334/16 de 7 de abril de 2016; por ello, corresponde que se declare la improcedencia de este mecanismo constitucional, o si en su caso se analizara el fondo, se deniegue la tutela impetrada.
Ante las interrogantes formuladas por el Presidente de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, la referida autoridad aclaró que el último informe emitido, correspondiente al segundo trámite que presentó la parte peticionante de tutela, siendo del 17 de octubre de 2022 y notificado a éste el 14 de noviembre del mismo año, a horas 16:00. Por otra parte, el informe 0748/22 de 1 de agosto del citado año, concluyó que las observaciones efectuadas sobre el trámite, no fueron subsanadas por la prenombrada, por lo que el trámite resulta improcedente.
Víctor Pedro Quispe Ticona, Viceministro de Trabajo y Previsión Social, no presentó informe alguno, tampoco asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 293.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Carlos Antoni Tamo Muchía, Secretario de Conflictos de la Confederación de Trabajadores de Educación Urbana de Bolivia (C.T.E.U.B.), el 28 de noviembre de 2022 presentó escrito, cursante de fs. 325 a 326, señalando que: 1) El representante de la parte impetrante de tutela ilegalmente se atribuye derechos que le corresponden, habiendo pasado por alto pasos para la presentación del trámite de personería jurídica ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, entidad que rechazó dicha solicitud, por lo que se presentó esta acción de defensa; 2) Todas las instituciones para el reconocimiento y otorgación de derechos, tienen la obligación de presentar documentación pertinente y demostrar que no nació a la vida jurídica de forma legal; 3) En el presente caso, para la conformación de un sindicato que represente a la fuerza laboral ante su empleador, se deben cumplir plazos procedimentales ante órganos del Estado y requisitos, tales como la reunión lícita de las personas para la aprobación de estatutos, reglamentos internos, etc., para que sean acreditados como organismos jurídicos de derechos, lo cual no cumplió la parte solicitante de tutela; y, 4) Como máxima autoridad sindical del magisterio nacional urbano, son la única organización que representa a este sector, el cual por normativa interna, es el que vela por la creación de nuevas cédulas sindicales, federaciones y/o representaciones de personas a nombre de la organización, lo cual no ocurrió en el presente caso.
Asimismo, en audiencia de garantías a través de su abogado, manifestó que: i) Al representante de la Federación de Maestros Urbanos de El Alto del departamento de La Paz, como dirigente se le está otorgando un mandato ilegal, ya que dicha Federación tiene representantes por El Alto legalmente establecidos, y el reconocimiento de la personería jurídica solicitada, afectaría tanto a la citada Confederación como en su economía, perjudicando además el derecho a la unidad del sindicato; ii) El indicado representante es afiliado de la C.T.E.U.B., cotiza ahí y presentó un aval de la Central Obrera Regional de El Alto que no tiene ninguna tuición respecto al trabajo en la educación urbana de Bolivia; además de haberse presentado el retiro del mismo, lo que hace más ilegal una representación jurídica de la precitada Federación; y, iii) De concederse esta acción tutelar, se estaría coartando su derecho de unidad al sindicato, como establece el art. 51 de la CPE; en consecuencia, solicitó se deniegue la tutela demandada, porque no se vulneró ningún derecho; máxime, cuando el supuesto representante de la referida Federación Alteña, incumplió todo lo que se le pidió, no tiene ninguna documentación efectiva de lo que requirió.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 209/2022 de 1 de diciembre, cursante de fs. 339 a 343, denegó tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: a) Respecto a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la parte accionante incumplió con acreditar la acción u omisión que hubiese desplegado la misma; puesto que, no se advierte que el trámite haya sido de su conocimiento; en consecuencia, no se dio cumplimiento al presupuesto de la legitimación pasiva, ya que el trámite instaurado por la parte demandada debe cumplir un tracto administrativo previo; b) Al interior de las organizaciones sindicales, se generaron cuestiones que no pueden ser absueltas por la autoridad administrativa; asimismo, en cuanto al petitorio postulado por la parte solicitante de tutela de disponer el envío del trámite de reconocimiento de personería jurídica ante el Ministerio de la Presidencia, a efectos de la entrega de la Resolución solicitada, previamente deben subsanarse las cuestiones técnicas observadas por la Dirección General de Asuntos Sindicales, y luego la revisión por parte de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, y con el visto bueno del Viceministerio de Trabajo y Previsión Social, recién remitirse ante la MAE de la citada Cartera de Estado; c) La parte accionante al presentar un nuevo trámite con el retiro del aval de la Central Obrera Regional de El Alto, y al omitir considerar en el orden del día esa permisibilidad que le habría otorgado el XXV Congreso Nacional de la Confederación de Trabajadores en Educación Urbana, colocó en situación de controversia su pretensión constitucional, la cual no puede ser dilucidada por la justicia constitucional, cuestionando en gran medida el eventual acceso a ese reconocimiento o aprobación del trámite que inició; y, d) El derecho que la indicada Federación de Maestros asume como suprimido y lesionado a través de este mecanismo de defensa, no puede ser tutelado al emerger cuestiones fácticas relevantes que lo ubican en una situación de controversia e incluso la existencia de actos pendientes que no fueron rechazados por la parte accionante, sino que los expresó como una omisión; circunstancias que no permiten generar una determinación favorable para la concesión de la tutela, vinculado al ámbito de la petición; “…pues lo contrario importaría establecer criterios de irregularidad obligados a la autoridad administrativa, labor que esta constitucional entiende no la puede desplegar” (sic);
Mediante memorial presentado el 2 de diciembre de 2022, la parte accionante solicitó complementación y enmienda respecto de la Resolución supra dictada (fs. 345); a tal efecto, la citada Sala Constitucional, pronunció el Auto complementario de 3 de enero de 2023, disponiendo sin lugar a considerar dicho pedido; aclarando que, no se ingresó a analizar el fondo de la pretensión postulada, al evidenciar la concurrencia de hechos y situaciones que están en controversia y deben ser sustanciados previamente en sede administrativa o en el ámbito que así aconseje el derecho.