SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0139/2025-S3

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos a la libertad de reunión y asociación sin fines de lucro y a la petición; alegando que, la falta de reconocimiento de su personería jurídica, aprobación del estatuto orgánico y reglamento interno por parte de la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en complicidad con el Viceministro y el Director de Asuntos Sindicales ambos de dicha Cartera de Estado, les ocasiona grave daño y perjuicio; debido a que, no pueden efectuar trámite alguno, ni apersonarse a ninguna entidad estatal, así como ante Organismos Internacionales, para realizar convenios en favor de la educación de la ciudad de El Alto, al no contar con los referidos instrumentos jurídicos, no existiendo justificativo para negarles dicho trámite, al haberse subsanado las observaciones identificadas y entregado toda la documentación corregida. Por ello, siendo varias notas de reclamo que efectuaron y habiendo transcurrido más de dos años, aún no se dio respuesta pronta y oportuna a su pedido.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el derecho de petición: su contenido y alcances

           El art. 24 de la CPE señala que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

Al respecto, la SCP 1807/2013 de 21 de octubre, sostuvo que: «…el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

(…)

También recordó que forma parte de su contenido esencial el derecho a una respuesta motivada, conforme entendieron las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R, al señalar que este derecho se estima lesionado “…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho”.

(…)

Finalmente, la citada SC 119/2011-R, al referirse a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, recordó que “…la        SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión’”.

A este respecto, puntualizo que: “La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud (…)’.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios (…).

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”.

En este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho a la petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable y; iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho» (las negrillas nos corresponden).

Entendimientos reiterados por la SCP 1215/2017-S1 de 17 de noviembre.

Asimismo, la SCP 1906/2014 de 25 de septiembre, sostuvo que: “En este punto, es menester hacer referencia a la Nota 174/2013 de 18 de diciembre, enviada por la Directora Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, a Pedro Ledezma Salinas, a través de la cual adjunta el informe legal 1620/2013 de la misma fecha, emitido por Asesoría Legal con relación a la solicitud de reposición del Bono al cargo (fs. 67 a 68). Sin embargo, es necesario aclarar al respecto que un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud. Por consiguiente, en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto” (énfasis añadido).

Por su parte, la SCP 1095/2013-L de 30 de agosto, refirió que: “…el Presidente del Tribunal de Personal del Ejército, mediante nota 1140/11 de 17 de agosto, se limitó a remitir como ‘respuesta’ un informe elaborado por el Asesor Jurídico de su Tribunal, sin manifestar de forma clara y expresa si la atención a la solicitud era positiva o negativa, pues en dicha nota se manifestó: ‘en atención a su memorial de fecha 04-AGO-11, adjunto al presente remito para su conocimiento el informe elaborado por el asesor jurídico del tribunal del personal del Ejercito’ (sic); lo expresado permite deducir que el accionante no tuvo una respuesta clara y efectiva de esta autoridad, pues si bien el informe remitido manifestaba la inviabilidad del petitorio en observancia al art. 98 de LOFA, la autoridad a quien se le formuló la solicitud, tenía la obligación inexcusable de responder la misma, de forma negativa o positiva, pero además de manera motivada y fundamentada, explicando las razones por las cuales otorgaba o negaba lo solicitado…” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.   Análisis del caso concreto

Descrito el marco jurisprudencial para el examen del presente caso, y de la revisión y cotejo de los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a evidenciar que, dentro del trámite de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno incoado por la Federación de Maestros Urbanos de El Alto del departamento de La Paz  -ahora parte accionante-, Víctor Pedro Quispe Ticona, Viceministro de Trabajo y Previsión Social -codemandado-, mediante Nota Interna MTEPS-VMTPS 0037-NOT/22 de 20 de mayo de 2022, solicitó se efectúe una revisión del Estatuto Orgánico y Reglamento Interno presentados, al evidenciar aspectos imprecisos y contradictorios de ambos instrumentos jurídicos.

En virtud a ello, la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de la Nota Interna MTEPS-DGAJ-UAJ 0010/22 de 27 de igual mes y año, procedió a la devolución de los antecedentes referidos al mencionado trámite (Conclusiones II.2 y 3). Posteriormente, la Técnico de Asuntos Sindicales de la indicada Cartera de Estado, por Informe complementario MTEPS-VMTPS-DGAS-LAQC-0748-INF/22 de 1 de agosto de 2022, concluyó que el trámite de referencia resultaba técnicamente improcedente, debido a que la parte peticionante de tutela no habría subsanado las observaciones efectuadas en la precitada Nota Interna (Conclusión II.4).

En conocimiento de los antecedentes supra descritos, la parte impetrante de tutela presentó nuevamente el trámite de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno, adjuntando la documentación requerida, posteriormente reiteró su pedido solicitando una respuesta favorable; a tal efecto, la Responsable de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral del señalado Ministerio, emitieron los Informes MTEPS-VMTPS-DGAS-MMVG-1093-INF/22 de 11 de octubre de similar año; y, MTEPS-VMTPS-DGAS-ATPV-1112-INF/22 de 17 de igual mes y año, suscrito por la auxiliar de la Dirección General de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral de la indicada entidad estatal (Conclusiones II.5, 6 y 7). 

Con carácter previo al análisis del presente caso, considerando que la problemática en estudio versa específicamente sobre la negativa de dar curso a la solicitud de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno, atribuido a la parte demandada; en ese contexto, la misma se resolverá a través del derecho a la petición invocado también como lesionado por los solicitantes de tutela en su memorial de demanda, y cuyo examen se efectuará a partir del segundo escrito presentado por los prenombrados, de 18 de agosto de 2022 (Conclusión II.5).

Una vez aclarado dicho aspecto y conforme se tiene expresado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el ejercicio del derecho a la petición, supone que una vez planteada la misma por particulares o servidores públicos a entidades o autoridades públicas, debe necesariamente ser objeto de una respuesta oral o escrita, pronta y oportuna en el fondo de lo pedido, dando contestación material a lo solicitado, sea en sentido positivo o negativo a sus intereses, dentro de un plazo razonable o en el determinado por las normas legales previstas, exponiendo las razones del por qué no se la acepta y explicando lo requerido, o dando curso a la misma; vale decir, otorgando una contestación debidamente motivada; para ello, la parte accionante debe demostrar: 1) La existencia de una solicitud oral o escrita; 2) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de ese derecho.

En ese marco, de la revisión de antecedentes procesales y con relación al primer requisito se advierte que, la parte accionante con base en anteriores informes elaborados, por memorial de 18 de agosto de 2022, presentó nuevamente su solicitud de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno, adjuntando la documentación solicitada al efecto, evidenciándose la existencia de una solicitud escrita. En virtud a ello, respecto al segundo requisito, relativo a la falta de una respuesta material en tiempo razonable; se advierte que, la Auxiliar de Asuntos Sindicales, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió el Informe MTEPS-VMTPS-DGAS-ATPV-1112-INF/22 de 17 de octubre de 2022, señalando que, el trámite requerido resultaba técnicamente observado, toda vez que el mismo no cumplía con los requisitos y procedimientos aprobados mediante RM 816; asimismo, consta el Informe MTEPS-VMTPS-DGAS-MMVG-1093-INF/22 de 11 de octubre de similar año, elaborado por la Responsable de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral de la citada Cartera de Estado, dando respuesta al escrito de 22 de septiembre del referido año. Finalmente, en cuanto al tercer requisito, referido a la inexistencia de medios de impugnación expresos, no se constató la presencia de los mismos.

Sin embargo de la respuesta señalada en el párrafo anterior, se tiene que dichos Informes no constituyen una respuesta a las peticiones efectuadas; puesto que, los mismos fueron enviados al Director General de Asuntos Sindicales y no a la parte peticionante de tutela; debiendo ser la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora codemandada-, con base en los argumentos jurídicos expuestos en los citados Informes, inclusive en otros que se hubiesen solicitado, quien emita una respuesta de manera motivada, clara, precisa y congruente, en el fondo de lo pedido de acuerdo a su decisión, respecto a la solicitud de reconocimiento de personería jurídica, aprobación de estatuto orgánico y reglamento interno; ya que, conforme a la jurisprudencia constitucional glosada en el presente fallo constitucional: “…un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento Institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud (…), en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto” (SCP 1906/2014 [el resaltado es propio]). Razonamiento jurisprudencial que es perfectamente aplicable al caso que se analiza; por cuanto, los Informes supra descritos, son documentos internos que no constituyen un pronunciamiento institucional que devenga en una respuesta formal, que además abra paso eventualmente a los medios de impugnación que pudieran existir; en ese marco, no se advierte una contestación expresa dentro de un plazo razonable y de manera motivada, respecto a la pretensión de la parte impetrante de tutela.

Por todo lo argumentado, se advierte que la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -hoy codemandada-, hasta la celebración de la audiencia de acción de amparo constitucional efectuada, no cumplió con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional respecto al derecho de petición invocado como lesionado en esta acción tutelar; por cuanto, no se evidencia una respuesta formal, clara, fundamentada, en sentido positivo o negativo y en plazo razonable, a las peticiones impetradas por la parte accionante, advirtiéndose la vulneración del derecho de petición, bajo los términos establecidos en el art. 24 de la CPE, correspondiendo en consecuencia, conceder la tutela demandada.

Finalmente, corresponde aclarar que, respecto a: Víctor Pedro Quispe Ticona, Viceministro; y, Ramiro Ariel Alanoca Mamani, Director General de Asuntos Sindicales, ambos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora codemandados-, se advierte falta de legitimación pasiva; debido a que, el acto lesivo identificado en esta acción de defensa, es la carencia de respuesta de la citada Ministra de Trabajo, al pedido efectuado por la parte peticionante de tutela, en su memorial de 18 de agosto de 2022 a partir del cual se examinó el presente caso; correspondiendo en consecuencia, denegar la tutela respecto a dichas autoridades.

En lo concerniente a la transgresión del derecho a la libertad de reunión y asociación sin fines de lucro, no se evidenció su vulneración, por ser invocado el mismo de forma genérica.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, no obró de forma correcta.