SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0111/2025-S2
Fecha: 10-Mar-2025
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0111/2025-S2
Sucre, 10 de marzo de 2025
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
Acción de amparo constitucional
Expediente: 53452-2023-107-AAC
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 018/2023 de 13 de febrero, cursante de fs. 303 a 305 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Fidel Limpias Camacho, Edwar Román Amurrio Ponce, Milka Albornoz Salamanca, Franz Fermín Coche Cortes y Jesús Gustavo Gutiérrez Mercado contra Maura Lourdes Bustillos Figueroa, Presidenta; Iván Alex Díaz Barrionuevo, Vicepresidente; Jhonny Flores Mamani, Secretario; y, María Soledad López Valverde y Lilian Candelaria Sandoval Crespo, Vocales, todos del Comité Electoral para las elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre 2022-2024.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 23 de diciembre de 2022 y 4 de enero de 2023 -por buzón judicial-, cursantes de fs. 1 a 2; 205 a 213; y, 215 a 219 y 226, los accionantes manifiestan lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 14 de octubre de 2022, fue electo y posesionado el Comité Electoral del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, a partir de la aprobación de la asamblea de la misma fecha, por los trabajadores a contrato como son sus personas por ser afiliados al Sindicato, Comité que emitió la Convocatoria a Elecciones para el Sindicato de Trabajadores Municipales Sucre “2022-2025” de 19 de igual mes y año, indicando de manera textual en el art. 9 que son electores con derecho a voto todos los trabajadores con ítem y contrato afiliados a este Sindicato.
Desarrollado el acto eleccionario el 18 de noviembre de 2022, resultó ganador el frente “LEALTAD”; sin embargo, al no ser del agrado de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales del Bolivia, esta entidad sindical nacional, mediante Nota FNTMB. CITE 035/2022 de 24 de octubre, señaló que no reconoce ni avala ninguna elección democrática dentro del Sindicato de Trabajadores Municipales Sucre “2022-2025”, bajo el pretexto de que la elección del Comité Electoral estaría viciado de nulidad y por ende también las elecciones, por no enmarcarse dentro del “reglamento interno”.
Posteriormente, la Federación Nacional de Trabajadores Municipales, convocó a los trabajadores municipales de Sucre, que contaban con ítem, a participar de la asamblea de 1 de diciembre de 2022, oportunidad en la cual eligieron al Comité Electoral conformado por Maura Lourdes Bustillos Figueroa, Presidenta; Iván Alex Díaz Barrionuevo, Vicepresidente; Jhonny Flores Mamani, Secretario; y, María Soledad López Valverde y Lilian Candelaria Sandoval Crespo, Vocales -ahora accionados-, quienes emitieron la ilegal convocatoria donde se los discriminó de participar como electores.
Este nuevo Comité Electoral, el 5 de diciembre de 2022, emitió la Convocatoria a las Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, estableciendo en el punto 9, que los electores únicamente pueden ser los trabajadores de planta -con ítem- afiliados al sindicato, excluyendo a los trabajadores a contrato que forman parte del Sindicato, tal como establece el art. 2 del “Reglamento Interno”; especialmente a quienes superan los dos contratos sucesivos a plazo fijo, como es el caso de sus personas, siendo trabajadores permanentes con la misma calidad que uno con ítem y, por lo tanto, protegidos por la Ley General del Trabajo y la Ley que Incorpora a los Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo, habiendo, en ese sentido, sido discriminados en razón a su tipo de ocupación (trabajadores a contrato) para excluirlos de poder ejercer su derecho a voto y, por ende, participar en la elección de la Directiva.
Es así que el 7 de diciembre de 2022, sus personas presentaron la impugnación correspondiente ante el Comité Electoral, aduciendo que desde 2014, de manera continua fueron parte del proceso eleccionario, habiéndose reconocido su calidad de afiliados al Sindicato incluso por la propia Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, a través del aval otorgado a los diferentes Directorios donde fueron parte de los electores, reconocimiento que también se efectuó por parte de la Central Obrera Departamental, puesto que posesionó a diferentes Directivas donde sus personas fueron parte activa de los electores; no obstante el citado Comité Electoral nunca resolvió la impugnación planteada, habiendo desarrollado, con exclusión de su sector, las elecciones ilegales el 16 de diciembre de 2022, Directiva que no los representa por no haber sido electa por todos los afiliados al Sindicato.
I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados
Los accionantes consideran lesionados sus derechos al sufragio, a elegir a sus representantes, a la organización sindical, a la democracia sindical, y al debido proceso en su elemento derecho a la impugnación; citando al efecto los arts. “21.I”, 26, “51.II”, 115.II y 180.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 23.1 inc. b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia se determine: a) La nulidad de la Convocatoria a Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 5 de diciembre de 2022; b) La nulidad de todos los actuados posteriores como las elecciones de dicho Sindicato realizadas el 16 del señalado mes y año, y de los reconocimientos y avales otorgados por el Comité Ejecutivo de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia al frente ganador de forma irregular -Frente de Integración Municipal “FIM”-, así como la posesión realizada por la Central Obrera Departamental de dicha Directiva irregular; y, c) Se ordene a los accionados emitan una nueva convocatoria incluyendo como electores a los trabajadores a contrato, y se pronuncien de acuerdo al art. 57.II del Código Procesal Constitucional (CPCo).
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 13 de febrero de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 291 a 302; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante a través de su abogado, ratificó y reiteró lo expuesto en su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la parte accionada
Iván Alex Díaz Barrionuevo, Vicepresidente; Jhonny Flores Mamani, Secretario y Lilian Candelaria Sandoval Crespo, Vocal, todos del Comité Electoral para las elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre 2022-2024, por informe escrito, cursante de fs. 287 a 290, y reiterado en audiencia, manifestaron lo siguiente: 1) Los accionantes sostienen su legitimación activa al considerarse funcionarios permanentes, extremo supuestamente acreditado a partir de la presentación de sus papeletas de pago y bajo el criterio de que cuentan con dos contratos a plazo fijo, lo cual no es evidente por cuanto para ser funcionarios permanente se requiere contar con ítem asignado a la “partida 117” en un cargo dentro del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sucre, aspecto que no es cumplido por los impetrantes de tutela, dado que a la interposición de la acción de amparo constitucional ni siquiera contaban con la calidad de personal eventual al no tener ninguna relación contractual con el GAM de Sucre; ello, toda vez que sus contratos fenecieron en diciembre de 2022, dejando de ser trabajadores municipales; 2) Los peticionantes de tutela no agotaron la vía a fin de hacer valer sus derechos, pues si el Comité Electoral no les respondió el recurso de impugnación que plantearon, correspondía aplicar el silencio administrativo negativo; por lo que, debían interponer y recurrir a las acciones administrativas y judiciales que la ley les franquea; 3) El punto 4 de la Convocatoria a Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 5 del citado mes y año, establece entre los requisitos para postularse a los frentes, el tener cuatro años continuos con ítem como trabajador de la “comuna” para postularse a las cuatro primeras Secretarías, y dos años para las demás Secretarías, requisito amparado en el art. 2 del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre -de 12 de diciembre de 2014- que establece que serán parte del Sindicato todos los trabajadores municipales que presten sus servicios en el GAM de Sucre, quienes cuenten con ítem; 4) Los accionantes fundan la lesión de sus derechos en el art. 2 del “…Reglamento Interno del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre…” (sic), documento que fue elaborado por algunas personas, pero que no se encuentra vigente y por lo tanto resulta inaplicable, siendo el Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales el único documento que se encuentra en plena vigencia; 5) Las normas en las cuales fundan sus derechos al referir que el voto es igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, son aplicables para los procesos eleccionarios generales y municipales, pero que no se aplica en el caso, puesto que el presente se trata de un proceso electoral regido por normativa especial tan solo para miembros del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre con ítem, trabajadores permanentes y no así para eventuales con contrato a plazo fijo o personas ajenas al GAM de Sucre; y, 6) De acuerdo a la Ley que Incorpora a los Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo, si bien se incorpora al ámbito de la Ley General del Trabajo a los trabajadores municipales, empero ello es tan solo a los permanentes, calidad que los impetrantes de tutela no ostentan, ya que los mismos son funcionarios eventuales y con contrato a plazo fijo; por lo que, a la culminación del contrato, ya no existe relación laboral entre los mismos y el GAM de Sucre. Argumentos a partir de los cuales solicitan se deniegue la tutela impetrada.
Maura Lourdes Bustillos Figueroa, Presidenta del señalado Comité Electoral, acudió a la audiencia en la que, a través de su abogado, reiteró los mismos argumentos expuestos en el informe escrito.
María Soledad López Valverde, Vocal del citado Comité, no acudió a la audiencia ni remitió informe alguno, pese a su citación cursante a fs. 229.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
José Luis Sánchez Choque, Ausberto Cueto Flores y Oscar Gonzales Espada, miembros del frente ganador “F.I.M.” dentro del proceso eleccionario de referencia, en audiencia a través de su abogado, se adhirieron al informe presentado por la parte accionada.
Agustín Ramos Sánchez, Riojan Wilson Uribe Llanquipacha, Carminia Barrancos Sierra, Betty Serrano Delgadillo, Ludmila Salazar Orellana, Marco Antonio Paz Orias, Leovigildo Misto Nina, María Dolores Campos Llarrea, Rocío Alba López, Freddy Fructuoso Lora Chavarría, Marco Antonio Alegre Yahuri, José Martín Vera Loayza, Janeth Griselda Mendoza Arancibia, Miguel Daza Saucedo, Pamela Rosario Miranda Dávalos, Juan Carlos Martínez Fernández, Mauricio Juan Barriga Rodríguez, María Eugenia Mora Maldonado, Eusebio Miranda Zurita, Rocío Marizol Gutiérrez Aliaga, Mauro Andrés Huallpa Méndez y “Jhovanna María” Muñoz Ríos, miembros del señalado Frente, no asistieron a la audiencia ni remitieron escrito alguno, pese a su notificación cursante a fs. 230 a 236.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante la Resolución 018/2023 de 13 de febrero, cursante de fs. 303 a 305 vta., denegó la tutela solicitada; decisión asumida con base en los siguientes fundamentos: i) De la revisión de antecedentes se tiene que la parte accionante presentó una copia del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre -de 12 de diciembre de 2014-, con 70 artículos, en el que se establece a partir del art. 2 que son parte del Sindicato todos los trabajadores que presenten su contrato o ítem; por su parte, los accionados de igual forma presentan una copia legalizada del señalado Estatuto -de 12 de igual mes y año-, pero solamente con 69 artículos, en el que se dispone que son parte del Sindicato los trabajadores municipales que tienen más de cinco años de antigüedad y que tengan ítem, sin referirse a los trabajadores a contrato; esta contradicción que presentan ambos documentos evidencia la existencia de hechos controvertidos, siendo este un presupuesto básico para determinar los derechos que corresponden a la parte impetrante de tutela; y, ii) Para determinar si realmente los peticionantes de tutela o los trabajadores a contrato forman o no parte del Sindicato, la justicia constitucional tendría que analizar los contratos suscritos por el GAM de Sucre y las papeletas de pago que fueron adjuntadas a esta acción tutelar a fin de acreditar la legitimación activa sosteniendo encontrarse inmersos dentro de la Ley que Incorpora a los Trabajadores Asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo -Ley 321 de 18 de diciembre de 2012-, situación que no puede ocurrir, ya que esta instancia no puede ingresar a analizar cuál es la relación laboral que los accionantes ostentan con el GAM de Sucre, tampoco el determinar si realmente se encuentran dentro de los alcances previstos en la citada Ley, pues no se debe olvidar que el art. “1.I” de esta norma, establece la incorporación de los trabajadores municipales a la Ley General del Trabajo de los asalariados permanentes, de los que desempeñan funciones de servicio manuales, técnicos operativos, administrativos de los Gobiernos Autónomos Municipales de las capitales de departamentos y de El Alto; empero, existiendo contradicciones “…en las versiones del Estado…” (sic), que regula a dicho Sindicato, esta situación no puede ser dilucidada a través de la acción de amparo constitucional
Vía complementación y enmienda, la parte accionada a través de su abogado, solicitó se disponga costas y costos procesales, respecto a lo cual, la Sala Constitucional refirió que ello corresponde solo ante un evidente actuar malicioso y temerario que haya ocasionado perjuicio, lo que no ocurrió en el caso, toda vez que en el presente no se ingresó a analizar el fondo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre
II.1. Consta fotocopia legalizada del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 12 de diciembre de 2014, legalizada por la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, compuesta por 69 artículos, en cuyo art. 2 establece que forman parte del Sindicato todos los trabajadores municipales que prestan sus servicios en el GAM de Sucre, con más de cinco años de antigüedad que sean éstos con ítem (fs. 250 a 265 vta.).
II.2. Consta fotocopia del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 12 de diciembre de 2014, firmada por Jaqueline Lozada Arce, Secretaria de Actas del anterior Directorio, el cual consta de 70 artículos, y en cuyo art. 2 establece que son parte del Sindicato todos los trabajadores municipales que prestan sus servicios en el GAM de Sucre, con la sola presentación de su contrato o ítem (fs. 309 a 316 vta.).
Sobre el proceso eleccionario con base a la Convocatoria a Elecciones para el Sindicato de Trabajadores Municipales Gestión 2022-2025
II.3. Cursa Convocatoria a Elecciones para el Sindicato de Trabajadores Municipales Gestión “2022-2025” de 19 de octubre de 2022, emitida por el Comité Electoral elegido en la Asamblea General del Sindicato el 14 de dicho mes y año, en cuyo art. 9 se estableció que son electores con derecho a voto todos los afiliados de ítem y contrato (fs. 11 a 13).
II.4. Por Nota FNTMB. CITE 035/2022 de 24 de octubre, la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, hizo conocer al Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre que no se reconoce ni avala ninguna elección dentro del señalado Sindicato; toda vez que, en la Asamblea General de 14 de dicho mes y año, donde se eligió a la Comisión Electoral que se constituye en la máxima representación sindical para llevar a cabo las elecciones, no se dio cumplimiento al Estatuto Orgánico ni “Reglamento Interno” del mencionado Sindicato, motivo por el cual solicitan la coordinación para convocar nuevamente a una asamblea general y de esta manera respaldar y apoyar las actuaciones del Comité Electoral (fs. 36).
II.5. Consta Acta Notarial 82/2022 de 18 de noviembre, emitida por la Notaria de Fe Pública 5 de Sucre del departamento de Chuquisaca, respecto a las elecciones desarrolladas dentro de la Convocatoria que antecede, en la que consta que existían dos listas de afiliados, uno de los afiliados con ítem y otro de los afiliados a contrato, resultando ganador el frente LEALTAD RENACER MUNICIPAL (fs. 20 a 21).
Sobre el proceso eleccionario sujeto a la Convocatoria a Asamblea General de noviembre de 2022 -ahora cuestionado-
II.6. Cursa Convocatoria de noviembre de 2022, por la que la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, ante el conflicto orgánico atravesado por el Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, convocó a la asamblea general para el 1 de diciembre de ese año con los trabajadores municipales afiliados al Sindicato, es decir personal de planta o con ítem para la elección del Comité Electoral (fs. 37).
II.7. Consta Acta de Conformación del Directorio del Comité Electoral para las Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales 2022-2024 de 1 de diciembre de 2022, estando el mismo constituido por Maura Lourdes Bustillos Figueroa, Presidenta; Iván Alex Díaz Barrionuevo, Vicepresidente; Jhonny Flores Mamani, Secretario; y, María Soledad López Valverde y Lilian Candelaria Sandoval Crespo, Vocales -ahora accionados- (fs. 38).
II.8. Cursa Convocatoria a Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 5 de diciembre de 2022, en cuyo punto 9 se definió que podrán votar todos los afiliados de planta, es decir, los que tienen ítem (fs. 39 a 41 vta.).
II.9. Por memorial presentado el 7 de diciembre de 2022, Fidel Limpias Camacho, Edwar Román Amurrio Ponce, Milka Albornoz Salamanca, Franz Fermín Coche Cortes y Jesús Gustavo Gutiérrez Mercado -ahora accionantes- impugnaron la Convocatoria antes referida (fs. 42 a 44).
II.10. Cursa Acta Notarial 158/2022 de 16 de diciembre, emitida por la Notaria de Fe Pública 9 de Sucre del departamento de Chuquisaca, referida a las elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, en la que resultó ganador el FRENTE DE INTEGRACION MUNICIPAL F.I.M. (fs. 279 a 280 vta.).
II.11. Consta Pronunciamiento 1/2023 F.N.T.M.B. de 10 de febrero de 2023, por el que la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, resolvió determinar que el único documento vigente a esa fecha es el Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre -se entiende el legalizado por la referida Federación-, asimismo, se estableció el no reconocimiento del “supuesto” Estatuto del Sindicato antes citado, que fue alterado a capricho de quienes tenían el interés de hacerlo, que nunca fue de conocimiento de la Federación Nacional, ni de la Dirigencia Sindical y miembros base del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre (fs. 282).
Contratos de trabajo de los accionantes
II.12. Cursa Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 583/2022 de 3 de enero, suscrito entre el GAM de Sucre y Milka Albornoz Salamanca -ahora accionante- con un plazo de duración desde la emisión del contrato hasta el 30 de diciembre de ese año (fs. 172); asimismo, se tiene Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 702/2022 de 7 de enero, suscrito entre el señalado Gobierno Municipal y Fidel Limpias Camacho -hoy impetrante de tutela- con un plazo de duración desde la fecha del contrato hasta el 30 de diciembre de dicho año (fs. 147); de igual manera, consta Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 288/2022 de 10 de enero, suscrito entre el GAM de Sucre y Edwar Román Amurrio Ponce -ahora peticionante de tutela- con un plazo de duración desde esa data hasta el 9 de diciembre de igual año (fs. 154); cursa también Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 724/2022 de 10 de enero, firmado entre el referido Gobierno Municipal y Franz Fermín Coche Cortes -hoy accionante- con un plazo de duración desde esa fecha hasta el 30 de diciembre del citado año (fs. 181); y finalmente, cursa Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 452/2022 de 10 de enero, suscrito entre el GAM de Sucre y Jesús Gustavo Gutiérrez Mercado -ahora impetrante de tutela- con un plazo de duración desde su contrato hasta el 30 de diciembre de ese año (fs. 196).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Planteamiento en función al cual la parte accionada observa que, los impetrantes de tutela no ostentan la legitimación activa para activar la presente acción tutelar, toda vez que al ser trabajadores a contrato a plazo fijo, incluso a tiempo de interponer la acción de amparo constitucional ya no sostenían ningún tipo de relación laboral con el GAM de Sucre; asimismo, reclaman que no se cumplió con el principio de subsidiariedad, ya que ante la falta de respuesta a su impugnación, se debió aplicar el silencio administrativo negativo y en función a ello debieron activar los recursos administrativos y judiciales establecidos; y por último, refieren que el Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, establece que son miembros de dicho Sindicato solo aquellos trabajadores con ítem.
En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La justica constitucional frente a hechos o derechos controvertidos
Sobre el tema, la SCP 2172/2012 de 8 de noviembre, sostuvo que: “Dada la específica función asignada al Tribunal Constitucional Plurinacional, de acuerdo al art. 196.I de la Norma Fundamental, consistente en velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar por el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, no le compete definir derechos que no estuvieren consolidados a su titular, ni mucho menos analizar hechos controvertidos -sea la resolución de una controversia o cuestiones de hecho- que le atañen únicamente a la jurisdicción ordinaria o administrativa. En otros términos, la activación de esta jurisdicción, vía acción de amparo constitucional, operará cuando se invoque el restablecimiento de un derecho fundamental que se encontrare consolidado o se comprueba la titularidad del mismo, supuesto en el cual, corresponderá efectuar el control de constitucionalidad sobre la restricción, supresión o amenaza del derecho fundamental, a efectos de su restablecimiento” (las negrillas nos corresponden).
III.2. Análisis del caso concreto
Establecida la problemática a analizar, corresponde referirnos a las observaciones realizadas por la parte accionada a efectos de no ingresar al análisis de fondo del asunto, señalando en ese sentido la falta de legitimación activa y el incumplimiento al principio de subsidiariedad.
En cuanto a la falta de legitimación activa, se reclamó que los accionantes no cuentan con la calidad de trabajadores permanentes como lo sostuvieron a fin del cumplimiento de dicho presupuesto, y que incluso a tiempo de interponer la presente acción tutelar, ni siquiera tenían la calidad de trabajadores eventuales al haber fenecido su contrato a plazo fijo, no contando con ningún tipo de relación contractual con el GAM de Sucre.
En cuanto a la calidad de trabajadores permanentes, que en efecto fue el sustento de la parte impetrante de tutela para considerar su legitimación activa, se manifestó que ostentan tal calidad a partir de que cuentan con más de dos contratos a plazo fijo, al respecto es pertinente señalar que la acción de amparo constitucional se encuentra prevista a fin de la protección efectiva de derechos fundamentales que se encuentren consolidados y no como un medio para la constitución o reconocimiento de algún derecho; por lo que, la aseveración efectuada por los peticionantes de tutela en sentido que los mismos tendrían calidad de trabajadores permanentes al contar con más de dos contratos a plazo fijo, no es un aspecto que pueda ser definido por esta instancia constitucional.
No obstante, corresponde verificar la legitimación activa de los accionantes a partir de la calidad que ellos mismos refieren detentan, que es la de trabajadores a contrato a plazo fijo; en ese sentido, los accionados remarcan que incluso los impetrantes de tutela a tiempo de la interposición de la acción tutelar no tenían ninguna relación con el GAM de Sucre, al haber finalizado sus contratos.
Si bien de los antecedentes adjuntos a la presente acción tutelar se advierte que los contratos a plazo fijo de cuatro peticionantes de tutela finalizaron el 30 de diciembre de 2022, y de uno incluso el 9 de ese mes y año (Conclusión II.12), a fin de examinar su legitimación activa debe considerarse el acto lesivo que se denuncia, siendo este la emisión de la Convocatoria a Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 5 del citado mes y año, en función a lo cual no obstante de que la acción de amparo constitucional haya sido presentada el 23 de igual mes y año, subsanada el 4 de enero de 2023 y admitida el 9 de dicho mes y año (fs. 222), lo que corresponde tener en cuenta es que a tiempo de emitirse la cuestionada Convocatoria, los accionantes tenían una relación contractual vigente con el GAM de Sucre, considerándose afectados precisamente porque a partir de lo decidido en la citada Convocatoria, de que en dicho proceso eleccionario solo podían participar como electores los trabajadores con ítem, sus personas no podían participar de esos comicios al ser trabajadores con contrato a plazo fijo.
En ese mérito, teniendo en cuenta que la legitimación activa implica la existencia de una correspondencia directa entre el impetrante de tutela y el derecho que se invoca, siendo necesario demostrar la vinculación entre el acto que se impugna y su derecho legítimo supuestamente lesionado (SCP 0929/2014 de 15 de mayo), se advierte que en el caso los peticionantes de tutela cuentan con la legitimación para interponer la presente acción tutelar pues, en función a lo denunciado, son los afectados directos con lo determinado en la Convocatoria de 5 de diciembre de 2022, al restringir su participación como electores por su condición de trabajadores a plazo fijo.
Respecto al incumplimiento del principio de subsidiariedad, sustentado en sentido de que los accionantes ante la falta de respuesta a la impugnación presentada de su parte, debían aplicar el silencio administrativo negativo y activar los recursos administrativos y judiciales establecidos, es necesario resolver de manera prioritaria dicha cuestionante vinculada a la segunda problemática identificada, relativa a la vulneración del debido proceso en su elemento derecho a la impugnación, definiendo si, en efecto, a partir de esta falta de resolución se lesionó su derecho a impugnar y, a su vez, si los impetrantes de tutela agotaron las instancias establecidas en cumplimiento con el principio de subsidiariedad.
Conforme se advierte de antecedentes, en efecto los ahora peticionantes de tutela en calidad de trabajadores a contrato a plazo fijo del GAM de Sucre, ante la emisión de la Convocatoria de 5 de diciembre de 2022, presentaron su impugnación contra la determinación de que los electores solo podían ser los trabajadores con ítem y no así los trabajadores a contrato a plazo fijo como sucedía con sus personas, restringiendo de esta manera sus derechos fundamentales (Conclusión II.9), planteamiento que conforme fue reconocido por los accionados no fue respondido de su parte.
No obstante lo señalado, en el presente caso, no podría considerarse la lesión al debido proceso en su elemento impugnación, dado que dentro de este proceso eleccionario en particular tal impugnación no se encuentra prevista en normativa interna alguna, a partir de la cual se pudiera, exigir a la parte accionante su agotamiento y a la parte accionada su resolución, debiéndose tener en cuenta que si bien el principio de impugnación como parte del debido proceso se constituye en una garantía de carácter procesal a partir del cual se permite recurrir un fallo judicial o decisión administrativa ante el juez, tribunal o instancia superior; no obstante, se debe resaltar que, a su vez, del debido proceso deriva otro principio, el de legalidad en su vertiente procesal, mismo que debe ser observado, más aun a tiempo de exigir o reprochar la actuación de las autoridades que implique una supuesta inobservancia del debido proceso en su elemento impugnación.
En ese marco, teniendo en cuenta que dentro del presente proceso eleccionario no se encuentra prevista la posibilidad de activar algún mecanismo de impugnación frente a la convocatoria, la cual sienta las directrices del desarrollo del proceso eleccionario en función a la normativa existente, en este caso del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, tampoco corresponde exigir por parte del Comité Electoral su expresa respuesta o resolución.
Siguiendo dicho razonamiento, al no advertirse ninguna previsión normativa que estipule el ejercicio de algún medio recursivo respecto a la Convocatoria, menos aún podría exigirse a la parte impetrante de tutela la interposición de los recursos de revocatoria o jerárquico e incluso judiciales como lo sostuvo la parte accionada, a fin del agotamiento previo de mecanismos de impugnación en observancia al principio de subsidiariedad.
Es en esa misma lógica, que tampoco se considera que la falta de atención por parte del Comité Electoral accionado sobre un mecanismo que no se encuentra previsto en normativa interna que lo regule, pueda constituirse en vulneratorio del debido proceso establecido, por lo que respecto a este punto de reclamo no corresponde conceder la tutela solicitada.
En ese marco, debemos enfocarnos en la denuncia central traída en revisión ante éste Tribunal referida a lo asumido en la Convocatoria a Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 5 de diciembre de 2022, referente a la limitación de la participación de los ahora peticionantes de tutela como electores dentro del citado proceso eleccionario, por su condición de trabajadores a contrato a plazo fijo, plasmada en la primera problemática identificada.
Conforme al planteamiento de la parte accionante se tiene que, a decir de los nombrados, el Comité Electoral los excluyó de participar en las elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, por su condición de trabajadores a contrato a plazo fijo, al establecer en la Convocatoria de 5 de diciembre de 2022, que solo podría participar como electores los trabajadores con ítem, cuando en el art. 2 del Estatuto del mencionado Sindicato, se establece que forman parte del mismo los trabajadores tanto con ítem como los de contrato a plazo fijo.
Frente a tal reclamo, no puede dejar de considerarse que los accionados manifestaron que lo aseverado por la parte impetrante de tutela no resulta evidente; toda vez que, en el art. 2 del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, contrariamente a lo referido, se establece que solo forman parte del mismo los trabajadores con ítem, lo que sustentaría la determinación asumida en la Convocatoria.
De lo expuesto, se advierte que la discrepancia en la que se centra la problemática, recae en la aplicación al caso del art. 2 del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, norma que sustenta y evidencia, a criterio de cada parte, tanto la vulneración de derechos como la razón de ser de lo establecido en la Convocatoria.
En ese sentido, de los antecedentes que cursan en el expediente se advierte fotocopia legalizada por parte de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 12 de diciembre de 2014, compuesta por 69 artículos (Conclusión II.1), en cuyo art. 2 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2°.- Serán parte del Sindicato todos los Trabajadores Municipales que prestan sus servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, con más de cinco años de antigüedad que sean estos con Ítem, sin distinción de raza, clase, religión, o tendencia política, con la única condición de respetar y cumplir con todo lo expresamente dispuesto en el presente estatuto” (las negrillas fueron añadidas).
Asimismo, consta fotocopia del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 12 de diciembre de 2014, otorgada y/o firmada por Jaqueline Lozada Arce, Secretaria de Actas del anterior Directorio del mencionado Sindicato, el cual consta de 70 artículos (Conclusión II.2), y en cuyo art. 2 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2°.- Serán parte del Sindicato todos los Trabajadores Municipales que prestan sus servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, con la sola presentación de su contrato u Ítem, sin distinción de raza, clase, religión, o tendencia política, con la única condición de respetar y cumplir con todo lo expresamente dispuesto en el presente estatuto” (las negrillas nos corresponden).
Como se puede ver, existe una sustancial y notable diferencia en el contenido del citado art. 2, aspecto crucial a fin de resolver la problemática traída a esta jurisdicción; toda vez que, es su contenido lo que determinará la vulneración o no de los derechos de los accionantes, debiendo tener bien establecido quiénes forman parte en condición de afiliados del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre; ello teniendo en cuenta que, de acuerdo a lo previsto en los incs. b) y d) tanto del art. 55 del Estatuto legalizado por la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, como del art. 56 del Estatuto adjunto por los impetrantes de tutela, los afiliados tienen derecho a intervenir en las asambleas con derecho a voz y voto, y a elegir democráticamente a sus delegados de base para su representación.
Ahora bien, de los antecedentes que cursan en el expediente, se advierte que este es un aspecto que viene siendo controvertido incluso antes de la emisión de la Convocatoria que ahora se cuestiona, pues no se debe dejar de lado que tal como lo sostuvieron los peticionantes de tutela, el proceso eleccionario que ahora observan a partir de su convocatoria, emergió tras la determinación de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, de desconocer la asamblea de 14 de octubre de 2022, donde se eligió a un anterior Comité Electoral que llevó a cabo las elecciones en la que participaron como electores tanto trabajadores con ítem y a contrato a plazo fijo, llamando por ello dicha Federación a una nueva asamblea general para elegir otro Comité Electoral en la que participen únicamente trabajadores con ítem, lo que dio lugar a la conformación del Comité Electoral ahora accionados que en oposición a las elecciones antes desarrolladas, estableció que en el proceso eleccionario solo debían participar como electores los trabajadores con ítem (Conclusiones II.3, II.4, II.5, II.6, II.7 y II.8).
No obstante de que lo relativo al anterior proceso eleccionario y su nulidad o desconocimiento por parte de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, no es objeto de la presente acción tutelar; sin embargo, vislumbra la controversia existente respecto a considerar la participación de los trabajadores con contrato a plazo fijo como afiliados o no al Sindicato.
En ese marco de entendimiento, resulta importante considerar el pronunciamiento respecto al reconocimiento por parte de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, de las elecciones desarrolladas el 16 de diciembre de 2022 en el marco de la Convocatoria ahora cuestionada, donde resultó ganador el frente F.I.M., oportunidad en la que dicha Federación manifestó que el único documento vigente a esa fecha era el Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre -se entiende el legalizado por la referida Federación-, y no el supuesto Estatuto del Sindicato antes citado -se entiende el adjunto por los accionantes-, que habría sido alterado a capricho de quienes tenían el interés de hacerlo, y que nunca fue de conocimiento de la Federación Nacional, ni de la Dirigencia Sindical y miembros base del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre (Conclusiones II.10 y II.11).
Lo expuesto, torna aún más evidente la controversia existente respecto al contenido del Estatuto, pues no obstante de que la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, exprese que es válido el Estatuto que fue legalizado de su parte, no es menos cierto la existencia de otro Estatuto con la misma fecha firmada por la anterior Secretaria de Actas del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, contando con el sello de “RENOVACIÓN”, debiéndose establecer qué Estatuto es el válido, lo que no puede ser determinado en esta instancia de control tutelar de constitucionalidad.
Conforme a lo manifestado debe considerarse el entendimiento jurisprudencial descrito en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, en función al cual se tiene establecido que a la justicia constitucional además de no competerle definir derechos que no estuvieran consolidados por su titular, tampoco le corresponde analizar hechos controvertidos que atañen exclusivamente a la jurisdicción ordinaria o administrativa y, en ese marco, teniendo en cuenta que el contenido del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre se encuentra en controversia, corresponde que dicho aspecto sea dilucidado, en su caso, dentro del mismo Sindicato a través de la activación de sus propios procedimientos a objeto de determinar la supuesta indebida modificación del Estatuto.
En ese sentido, al no existir certeza acerca del correcto marco normativo en el que deben desarrollarse las elecciones, por la existencia de dos Estatutos del Sindicado con distinto contenido, dicho aspecto no permite establecer la correcta o incorrecta emisión de la Convocatoria; por lo que, en razón a la contradicción evidenciada que no puede ser dilucidada en esta instancia, corresponde denegar la tutela solicitada, con la aclaración de no haber ingresado al análisis de fondo de la problemática planteada.
Finalmente, respecto a lo alegado por los accionantes en sentido de que si bien son trabajadores a contrato a plazo fijo, no obstante, al tener más de dos contratos, la calidad que ostentarían sería la de trabajadores permanentes al igual que los trabajadores con ítem y que por ello al restringir su participación como electores dentro del proceso eleccionario cuestionado se habrían vulnerado sus derechos, cabe remitirnos al razonamiento vertido al inicio de este acápite en sentido de que, lo que pretenden los impetrantes de tutela a partir esta referencia es que la justicia constitucional establezca y reconozca ciertos derechos a los prenombrados a partir de la continuidad de sus contratos laborales, lo que no es posible determinar por cuanto conforme fue expuesto, no le corresponde a la justicia constitucional definir ni reconocer derechos, sino proteger los mismos cuando estos están plenamente consolidados.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, adoptó la decisión correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 018/2023 de 13 de febrero, cursante de fs. 303 a 305 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia: DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA
Fdo. Boris Wilson Arias López
MAGISTRADO