SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0111/2025-S2
Fecha: 10-Mar-2025
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Planteamiento en función al cual la parte accionada observa que, los impetrantes de tutela no ostentan la legitimación activa para activar la presente acción tutelar, toda vez que al ser trabajadores a contrato a plazo fijo, incluso a tiempo de interponer la acción de amparo constitucional ya no sostenían ningún tipo de relación laboral con el GAM de Sucre; asimismo, reclaman que no se cumplió con el principio de subsidiariedad, ya que ante la falta de respuesta a su impugnación, se debió aplicar el silencio administrativo negativo y en función a ello debieron activar los recursos administrativos y judiciales establecidos; y por último, refieren que el Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, establece que son miembros de dicho Sindicato solo aquellos trabajadores con ítem.
En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La justica constitucional frente a hechos o derechos controvertidos
Sobre el tema, la SCP 2172/2012 de 8 de noviembre, sostuvo que: “Dada la específica función asignada al Tribunal Constitucional Plurinacional, de acuerdo al art. 196.I de la Norma Fundamental, consistente en velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar por el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales, no le compete definir derechos que no estuvieren consolidados a su titular, ni mucho menos analizar hechos controvertidos -sea la resolución de una controversia o cuestiones de hecho- que le atañen únicamente a la jurisdicción ordinaria o administrativa. En otros términos, la activación de esta jurisdicción, vía acción de amparo constitucional, operará cuando se invoque el restablecimiento de un derecho fundamental que se encontrare consolidado o se comprueba la titularidad del mismo, supuesto en el cual, corresponderá efectuar el control de constitucionalidad sobre la restricción, supresión o amenaza del derecho fundamental, a efectos de su restablecimiento” (las negrillas nos corresponden).
III.2. Análisis del caso concreto
Establecida la problemática a analizar, corresponde referirnos a las observaciones realizadas por la parte accionada a efectos de no ingresar al análisis de fondo del asunto, señalando en ese sentido la falta de legitimación activa y el incumplimiento al principio de subsidiariedad.
En cuanto a la falta de legitimación activa, se reclamó que los accionantes no cuentan con la calidad de trabajadores permanentes como lo sostuvieron a fin del cumplimiento de dicho presupuesto, y que incluso a tiempo de interponer la presente acción tutelar, ni siquiera tenían la calidad de trabajadores eventuales al haber fenecido su contrato a plazo fijo, no contando con ningún tipo de relación contractual con el GAM de Sucre.
En cuanto a la calidad de trabajadores permanentes, que en efecto fue el sustento de la parte impetrante de tutela para considerar su legitimación activa, se manifestó que ostentan tal calidad a partir de que cuentan con más de dos contratos a plazo fijo, al respecto es pertinente señalar que la acción de amparo constitucional se encuentra prevista a fin de la protección efectiva de derechos fundamentales que se encuentren consolidados y no como un medio para la constitución o reconocimiento de algún derecho; por lo que, la aseveración efectuada por los peticionantes de tutela en sentido que los mismos tendrían calidad de trabajadores permanentes al contar con más de dos contratos a plazo fijo, no es un aspecto que pueda ser definido por esta instancia constitucional.
No obstante, corresponde verificar la legitimación activa de los accionantes a partir de la calidad que ellos mismos refieren detentan, que es la de trabajadores a contrato a plazo fijo; en ese sentido, los accionados remarcan que incluso los impetrantes de tutela a tiempo de la interposición de la acción tutelar no tenían ninguna relación con el GAM de Sucre, al haber finalizado sus contratos.
Si bien de los antecedentes adjuntos a la presente acción tutelar se advierte que los contratos a plazo fijo de cuatro peticionantes de tutela finalizaron el 30 de diciembre de 2022, y de uno incluso el 9 de ese mes y año (Conclusión II.12), a fin de examinar su legitimación activa debe considerarse el acto lesivo que se denuncia, siendo este la emisión de la Convocatoria a Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 5 del citado mes y año, en función a lo cual no obstante de que la acción de amparo constitucional haya sido presentada el 23 de igual mes y año, subsanada el 4 de enero de 2023 y admitida el 9 de dicho mes y año (fs. 222), lo que corresponde tener en cuenta es que a tiempo de emitirse la cuestionada Convocatoria, los accionantes tenían una relación contractual vigente con el GAM de Sucre, considerándose afectados precisamente porque a partir de lo decidido en la citada Convocatoria, de que en dicho proceso eleccionario solo podían participar como electores los trabajadores con ítem, sus personas no podían participar de esos comicios al ser trabajadores con contrato a plazo fijo.
En ese mérito, teniendo en cuenta que la legitimación activa implica la existencia de una correspondencia directa entre el impetrante de tutela y el derecho que se invoca, siendo necesario demostrar la vinculación entre el acto que se impugna y su derecho legítimo supuestamente lesionado (SCP 0929/2014 de 15 de mayo), se advierte que en el caso los peticionantes de tutela cuentan con la legitimación para interponer la presente acción tutelar pues, en función a lo denunciado, son los afectados directos con lo determinado en la Convocatoria de 5 de diciembre de 2022, al restringir su participación como electores por su condición de trabajadores a plazo fijo.
Respecto al incumplimiento del principio de subsidiariedad, sustentado en sentido de que los accionantes ante la falta de respuesta a la impugnación presentada de su parte, debían aplicar el silencio administrativo negativo y activar los recursos administrativos y judiciales establecidos, es necesario resolver de manera prioritaria dicha cuestionante vinculada a la segunda problemática identificada, relativa a la vulneración del debido proceso en su elemento derecho a la impugnación, definiendo si, en efecto, a partir de esta falta de resolución se lesionó su derecho a impugnar y, a su vez, si los impetrantes de tutela agotaron las instancias establecidas en cumplimiento con el principio de subsidiariedad.
Conforme se advierte de antecedentes, en efecto los ahora peticionantes de tutela en calidad de trabajadores a contrato a plazo fijo del GAM de Sucre, ante la emisión de la Convocatoria de 5 de diciembre de 2022, presentaron su impugnación contra la determinación de que los electores solo podían ser los trabajadores con ítem y no así los trabajadores a contrato a plazo fijo como sucedía con sus personas, restringiendo de esta manera sus derechos fundamentales (Conclusión II.9), planteamiento que conforme fue reconocido por los accionados no fue respondido de su parte.
No obstante lo señalado, en el presente caso, no podría considerarse la lesión al debido proceso en su elemento impugnación, dado que dentro de este proceso eleccionario en particular tal impugnación no se encuentra prevista en normativa interna alguna, a partir de la cual se pudiera, exigir a la parte accionante su agotamiento y a la parte accionada su resolución, debiéndose tener en cuenta que si bien el principio de impugnación como parte del debido proceso se constituye en una garantía de carácter procesal a partir del cual se permite recurrir un fallo judicial o decisión administrativa ante el juez, tribunal o instancia superior; no obstante, se debe resaltar que, a su vez, del debido proceso deriva otro principio, el de legalidad en su vertiente procesal, mismo que debe ser observado, más aun a tiempo de exigir o reprochar la actuación de las autoridades que implique una supuesta inobservancia del debido proceso en su elemento impugnación.
En ese marco, teniendo en cuenta que dentro del presente proceso eleccionario no se encuentra prevista la posibilidad de activar algún mecanismo de impugnación frente a la convocatoria, la cual sienta las directrices del desarrollo del proceso eleccionario en función a la normativa existente, en este caso del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, tampoco corresponde exigir por parte del Comité Electoral su expresa respuesta o resolución.
Siguiendo dicho razonamiento, al no advertirse ninguna previsión normativa que estipule el ejercicio de algún medio recursivo respecto a la Convocatoria, menos aún podría exigirse a la parte impetrante de tutela la interposición de los recursos de revocatoria o jerárquico e incluso judiciales como lo sostuvo la parte accionada, a fin del agotamiento previo de mecanismos de impugnación en observancia al principio de subsidiariedad.
Es en esa misma lógica, que tampoco se considera que la falta de atención por parte del Comité Electoral accionado sobre un mecanismo que no se encuentra previsto en normativa interna que lo regule, pueda constituirse en vulneratorio del debido proceso establecido, por lo que respecto a este punto de reclamo no corresponde conceder la tutela solicitada.
En ese marco, debemos enfocarnos en la denuncia central traída en revisión ante éste Tribunal referida a lo asumido en la Convocatoria a Elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 5 de diciembre de 2022, referente a la limitación de la participación de los ahora peticionantes de tutela como electores dentro del citado proceso eleccionario, por su condición de trabajadores a contrato a plazo fijo, plasmada en la primera problemática identificada.
Conforme al planteamiento de la parte accionante se tiene que, a decir de los nombrados, el Comité Electoral los excluyó de participar en las elecciones del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, por su condición de trabajadores a contrato a plazo fijo, al establecer en la Convocatoria de 5 de diciembre de 2022, que solo podría participar como electores los trabajadores con ítem, cuando en el art. 2 del Estatuto del mencionado Sindicato, se establece que forman parte del mismo los trabajadores tanto con ítem como los de contrato a plazo fijo.
Frente a tal reclamo, no puede dejar de considerarse que los accionados manifestaron que lo aseverado por la parte impetrante de tutela no resulta evidente; toda vez que, en el art. 2 del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, contrariamente a lo referido, se establece que solo forman parte del mismo los trabajadores con ítem, lo que sustentaría la determinación asumida en la Convocatoria.
De lo expuesto, se advierte que la discrepancia en la que se centra la problemática, recae en la aplicación al caso del art. 2 del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, norma que sustenta y evidencia, a criterio de cada parte, tanto la vulneración de derechos como la razón de ser de lo establecido en la Convocatoria.
En ese sentido, de los antecedentes que cursan en el expediente se advierte fotocopia legalizada por parte de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 12 de diciembre de 2014, compuesta por 69 artículos (Conclusión II.1), en cuyo art. 2 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2°.- Serán parte del Sindicato todos los Trabajadores Municipales que prestan sus servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, con más de cinco años de antigüedad que sean estos con Ítem, sin distinción de raza, clase, religión, o tendencia política, con la única condición de respetar y cumplir con todo lo expresamente dispuesto en el presente estatuto” (las negrillas fueron añadidas).
Asimismo, consta fotocopia del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre de 12 de diciembre de 2014, otorgada y/o firmada por Jaqueline Lozada Arce, Secretaria de Actas del anterior Directorio del mencionado Sindicato, el cual consta de 70 artículos (Conclusión II.2), y en cuyo art. 2 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2°.- Serán parte del Sindicato todos los Trabajadores Municipales que prestan sus servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, con la sola presentación de su contrato u Ítem, sin distinción de raza, clase, religión, o tendencia política, con la única condición de respetar y cumplir con todo lo expresamente dispuesto en el presente estatuto” (las negrillas nos corresponden).
Como se puede ver, existe una sustancial y notable diferencia en el contenido del citado art. 2, aspecto crucial a fin de resolver la problemática traída a esta jurisdicción; toda vez que, es su contenido lo que determinará la vulneración o no de los derechos de los accionantes, debiendo tener bien establecido quiénes forman parte en condición de afiliados del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre; ello teniendo en cuenta que, de acuerdo a lo previsto en los incs. b) y d) tanto del art. 55 del Estatuto legalizado por la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, como del art. 56 del Estatuto adjunto por los impetrantes de tutela, los afiliados tienen derecho a intervenir en las asambleas con derecho a voz y voto, y a elegir democráticamente a sus delegados de base para su representación.
Ahora bien, de los antecedentes que cursan en el expediente, se advierte que este es un aspecto que viene siendo controvertido incluso antes de la emisión de la Convocatoria que ahora se cuestiona, pues no se debe dejar de lado que tal como lo sostuvieron los peticionantes de tutela, el proceso eleccionario que ahora observan a partir de su convocatoria, emergió tras la determinación de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, de desconocer la asamblea de 14 de octubre de 2022, donde se eligió a un anterior Comité Electoral que llevó a cabo las elecciones en la que participaron como electores tanto trabajadores con ítem y a contrato a plazo fijo, llamando por ello dicha Federación a una nueva asamblea general para elegir otro Comité Electoral en la que participen únicamente trabajadores con ítem, lo que dio lugar a la conformación del Comité Electoral ahora accionados que en oposición a las elecciones antes desarrolladas, estableció que en el proceso eleccionario solo debían participar como electores los trabajadores con ítem (Conclusiones II.3, II.4, II.5, II.6, II.7 y II.8).
No obstante de que lo relativo al anterior proceso eleccionario y su nulidad o desconocimiento por parte de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, no es objeto de la presente acción tutelar; sin embargo, vislumbra la controversia existente respecto a considerar la participación de los trabajadores con contrato a plazo fijo como afiliados o no al Sindicato.
En ese marco de entendimiento, resulta importante considerar el pronunciamiento respecto al reconocimiento por parte de la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, de las elecciones desarrolladas el 16 de diciembre de 2022 en el marco de la Convocatoria ahora cuestionada, donde resultó ganador el frente F.I.M., oportunidad en la que dicha Federación manifestó que el único documento vigente a esa fecha era el Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre -se entiende el legalizado por la referida Federación-, y no el supuesto Estatuto del Sindicato antes citado -se entiende el adjunto por los accionantes-, que habría sido alterado a capricho de quienes tenían el interés de hacerlo, y que nunca fue de conocimiento de la Federación Nacional, ni de la Dirigencia Sindical y miembros base del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre (Conclusiones II.10 y II.11).
Lo expuesto, torna aún más evidente la controversia existente respecto al contenido del Estatuto, pues no obstante de que la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia, exprese que es válido el Estatuto que fue legalizado de su parte, no es menos cierto la existencia de otro Estatuto con la misma fecha firmada por la anterior Secretaria de Actas del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre, contando con el sello de “RENOVACIÓN”, debiéndose establecer qué Estatuto es el válido, lo que no puede ser determinado en esta instancia de control tutelar de constitucionalidad.
Conforme a lo manifestado debe considerarse el entendimiento jurisprudencial descrito en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, en función al cual se tiene establecido que a la justicia constitucional además de no competerle definir derechos que no estuvieran consolidados por su titular, tampoco le corresponde analizar hechos controvertidos que atañen exclusivamente a la jurisdicción ordinaria o administrativa y, en ese marco, teniendo en cuenta que el contenido del Estatuto del Sindicato de Trabajadores Municipales de Sucre se encuentra en controversia, corresponde que dicho aspecto sea dilucidado, en su caso, dentro del mismo Sindicato a través de la activación de sus propios procedimientos a objeto de determinar la supuesta indebida modificación del Estatuto.
En ese sentido, al no existir certeza acerca del correcto marco normativo en el que deben desarrollarse las elecciones, por la existencia de dos Estatutos del Sindicado con distinto contenido, dicho aspecto no permite establecer la correcta o incorrecta emisión de la Convocatoria; por lo que, en razón a la contradicción evidenciada que no puede ser dilucidada en esta instancia, corresponde denegar la tutela solicitada, con la aclaración de no haber ingresado al análisis de fondo de la problemática planteada.
Finalmente, respecto a lo alegado por los accionantes en sentido de que si bien son trabajadores a contrato a plazo fijo, no obstante, al tener más de dos contratos, la calidad que ostentarían sería la de trabajadores permanentes al igual que los trabajadores con ítem y que por ello al restringir su participación como electores dentro del proceso eleccionario cuestionado se habrían vulnerado sus derechos, cabe remitirnos al razonamiento vertido al inicio de este acápite en sentido de que, lo que pretenden los impetrantes de tutela a partir esta referencia es que la justicia constitucional establezca y reconozca ciertos derechos a los prenombrados a partir de la continuidad de sus contratos laborales, lo que no es posible determinar por cuanto conforme fue expuesto, no le corresponde a la justicia constitucional definir ni reconocer derechos, sino proteger los mismos cuando estos están plenamente consolidados.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, adoptó la decisión correcta.