Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0108/2025-S1

Fecha: 14-Mar-2025

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración del derecho de petición; puesto que, a pesar de haber presentado reiteradas notas y memoriales desde el 2017 ante la Gerente General del SSU, y el Rector de la UMSA -Presidente del Directorio del SSU- ahora accionados, solicitando su promoción vertical e incremento de carga horaria, no recibió una respuesta concreta y fundamentada; al contrario, dichas autoridades guardaron silencio o pusieron en su conocimiento informes sin resolver de manera expresa su petición, incumpliendo su deber de emitir una respuesta oportuna y motivada.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el derecho de petición

La SCP 0524/2021-S1 de 12 de octubre estableció lo siguiente: «El art. 24 de la CPE, establece que:

“Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando:

“Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

(…)

La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[…] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: a) Pronta y oportuna ^[…]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; b) Formal^[…]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material^[…], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada ^[…]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

(…)

La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos:

“…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”.

Sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos

(…)

En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre, determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando:

“…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares».

III.2. Análisis del caso concreto

Consideraciones previas

La Gerente General ahora coaccionada al momento de presentar su informe escrito y en audiencia de consideración de la presente acción tutelar afirmó que la accionante incumplió los principios de subsidiariedad e inmediatez. Además, en cuanto a la legitimación pasiva, señaló que la presente acción de defensa debió ser dirigida contra el Directorio del SSU al ser el máximo nivel de decisión que tiene funciones normativas, deliberativas, resolutivas, consultivas y de fiscalización.

En cuanto al principio de subsidiariedad, conforme establece la SCP 0524/2021-S1 (Fundamento Jurídico III.1.) la tutela del derecho de petición es procedente cuando se agotaron los medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estos estén expresamente previstos en el ordenamiento jurídico.

En este caso, la accionante realizó reiteradas solicitudes desde el 2017 sin obtener respuesta material, lo que evidencia la ausencia de vías efectivas para la tutela de su petición dentro del ámbito administrativo.

Asimismo, la SC 1995/2010-R (Fundamento Jurídico III.1.) señaló que este requisito no es exigible cuando no existan medios de impugnación expresos para garantizar el derecho de petición. Puesto que la accionante no tenía un recurso específico para exigir la respuesta, la acción de amparo constitucional se constituye en el mecanismo idóneo. Por lo tanto, la afirmación de la Sala Constitucional respecto a que no existía otro recurso ulterior resulta evidente.

Respecto al principio de inmediatez, la SCP 0524/2021-S1 establece que el núcleo del derecho de petición radica en obtener una respuesta formal, material, argumentada y en un tiempo razonable. En este caso, la accionante formuló su última solicitud el 6 de mayo de 2022 y ante la falta de respuesta promovió la presente acción de amparo constitucional el 21 de octubre del mismo año. La jurisprudencia (SC 0310/2004-R y SC 1995/2010-R) exige la “…falta de respuesta en un tiempo razonable”, lo que en este caso se cumple; ya que, la omisión de las autoridades persistió de manera acumulativa desde el 2017.

Asimismo, la SCP 0524/2021-S1 señala que la vulneración del derecho de petición no solo se da por ausencia de respuesta sino también cuando ésta no resuelve el fondo del asunto. La falta de pronunciamiento sobre la promoción interna solicitada constituye una vulneración continua, lo que permite flexibilizar el principio de inmediatez al considerar la afectación como permanente hasta su resolución. Por lo tanto, el tiempo transcurrido no invalida la acción de amparo constitucional sino que refuerza la persistencia del agravio.

En cuanto a la legitimación pasiva, la SCP 0524/2021-S1 reitera que respecto a la tutela del derecho de petición, se extiende a toda autoridad o servidor público que hubiese omitido dar respuesta, incluso cuando carezca de competencia para resolver la petición. Además, la SC 218/01-R establece que cualquier autoridad que reciba una petición tiene la obligación de pronunciarse, sin excepción.

En este caso, tanto la Gerencia del SSU como el Rector de la UMSA que también tiene calidad de Presidente del Directorio de dicho Seguro fueron destinatarios de las solicitudes de la accionante. Conforme a la SC 1995/2010-R, aun si el Rector remitió la solicitud al SSU, este tenía la obligación de informar sobre su incompetencia y redirigir adecuadamente el trámite, debiendo establecerse si lo hizo o no.

En cuanto a la vulneración del derecho de petición

Con base en la SCP 0524/2021-S1, el núcleo esencial del derecho de petición exige que toda solicitud formulada de manera escrita u oral ante la autoridad competente sea respondida de manera pronta, formal, material y argumentada. En el caso analizado se evidencia que la accionante presentó las siguientes Notas y memoriales ante la Gerencia General del SSU: i) De 20 de febrero de 2017, recepcionada por la Secretaría de la Gerencia del SSU de La Paz, por la cual la accionante pidió incremento de carga horaria a tiempo completo; ii) De 22 de febrero de 2018 recepcionada por la Secretaría de la Gerencia del SSU de La Paz, a través de la que se reiteró la solicitud de ítem a tiempo completo debido al cargo acéfalo de “Jenny Vargas” por jubilación; iii) De 11 de junio de 2018, dirigida al entonces Gerente General del SSU indicando que el Informe Legal emitido por Esteban Ríos Escobar resultaba ser ambiguo al señalar que no correspondía la promoción vertical o directa sino que debía efectuarse un concurso abierto; recomendación legal que consideró incorrecta y vulneradora de la normativa vigente; por lo que, se solicitó un pronunciamiento mediante nota expresa que fundamente la razón para negar su petición de promoción; iv) De 23 de mayo de 2019, recepcionada por la Gerencia General del SSU en esa fecha solicitando se efectivice el nombramiento por promoción interna en el ítem acéfalo de tiempo completo de “Jenny Vargas” o en su caso exponer las razones para no dar cumplimiento a lo determinado por las autoridades de esa institución; y, v) De 7 de diciembre de 2021, dirigida a la Gerente General del SSU -ahora coaccionada- solicitando disponer la procedencia de la convocatoria de promoción interna de acuerdo a normativa vigente (Conclusión II.1.). De aquello, se evidencia que la accionante presentó de manera reiterada y formal sus solicitudes, las cuales no fueron respondidas por la Gerencia General del SSU, debiendo señalarse que con relación a los inc. ii) y iii), en antecedentes no existe una respuesta formal, motivada ni fundamentada; puesto que, si bien mediante memorial de 11 de junio de 2018, la accionante hizo referencia a un Informe Legal; sin embargo, también solicitó un pronunciamiento expreso a su petición de promoción directa, entendiéndose que solo se le dio a conocer el señalado Informe sin referirse al fondo de su petición de forma positiva o negativa. Por consiguiente, la Gerente ahora coaccionada vulneró el derecho de petición de la accionante al no brindar una respuesta formal, pronta, oportuna, fundamentada y motivada a la solicitud varias veces reiterada.

Ahora bien, consta memorial de 6 de enero de 2022 recepcionado en la Gerencia General del SSU en la misma fecha, mediante el cual, la accionante pidió que la Gerente ahora coaccionada disponga proceder a la convocatoria de promoción interna de conformidad a la normativa vigente. Mediante Nota con Cite: G.G./160/2022, la Gerente hoy coaccionada puso en conocimiento de la accionante que por Informe Legal mediante Nota con Cite: D.J. 034/2022, se informó que debía elaborarse una convocatoria interna o cerrada a concurso de méritos para la promoción vertical al cargo acéfalo en el SSU. Por memorial de 14 de marzo de 2022, recepcionado el 15 del indicado mes y año, dirigido a la Gerente hoy coaccionada, por la cual la accionante solicitó copia del mencionado Informe Legal, emitiéndose la Nota con Cite: D.J./192/2022, que señaló adjuntar la copia legalizada requerida (Conclusión II.2.).

Bajo ese contexto, se advierte que la respuesta otorgada por la Gerente ahora coaccionada se limitó a indicar la necesidad de elaborar una convocatoria interna o cerrada a concurso de méritos -sin adjuntar el Informe Legal completo y menos explicar los fundamentos que respaldaran esa decisión-, lo que no satisface los requisitos de materialidad y argumentación exigidos por la jurisprudencia constitucional. El hecho de que la accionante tuviese que pedir por separado la copia legal del Informe legal confirma que la respuesta no fue suficientemente formal ni completa, vulnerando de esta manera el derecho de petición.

En conclusión, al analizar la presente acción de amparo constitucional a la luz de la SC 218/01-R y la SCP 0524/2021-S1 (Fundamento Jurídico III.1.), se evidencia que la respuesta brindada por la Gerente General hoy coaccionada careció de los elementos esenciales que debe reunir una respuesta adecuada. La respuesta no fue emitida de manera pronta ni oportuna, no cumplió con el requisito de formalidad al no ser debidamente comunicada de forma completa y escrita, y resultó deficiente en su contenido material al no resolver de manera clara y concreta el fondo de la petición. Además, la falta de argumentación -es decir, la ausencia de motivación y fundamentación jurídica que explique la decisión- agrava aún más la vulneración del derecho de petición. Estos incumplimientos, en conjunto, confirman que se vulneró el señalado derecho de la accionante, justificando plenamente la tutela constitucional en este caso.

Asimismo, al dirigirse al Rector ahora accionado en sus memoriales de 29 de marzo y 6 de mayo de 2022 (Conclusión II.3.), la accionante evidenció haber agotado todas las vías internas disponibles para obtener una respuesta; sin embargo, no consta en antecedentes ninguna nota u oficio que atienda a la petición de promoción directa de la accionante ni su solicitud de audiencia. Al mismo tiempo, conforme a la SCP 0524/2021-S1 y los precedentes (como la SC 1995/2010-R), las autoridades públicas tienen la obligación de responder, aun cuando la petición se hubiese dirigido inicialmente a otra instancia, más aun de acuerdo a la SC 1995/2010-R, aun si el Rector remitió la solicitud al SSU, tenía la obligación de informar sobre su incompetencia y redirigir adecuadamente el trámite, lo que no ocurrió, vulnerando así el derecho de petición de la accionante.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder -en parte- la tutela solicitada obró de manera parcialmente correcta.