SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0376/2025-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0376/2025-S4

Sucre, 28 de abril de 2025

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  54380-2023-109-AAC

Departamento:            Santa Cruz

En revisión la Resolución 46 de 17 de marzo de 2023, cursante de fs. 256 a 258, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Vladimir Mauricio Prada Verduguez contra Luis Fernando Camacho Vaca, Gobernador; y, Cindy Meyer Cronembold Ramírez, Secretaría Departamental de Gestión Institucional, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 17 de febrero de 2023, cursante de fs. 93 a 104.; y, de subsanación de 8 de marzo de igual año (fs. 108 vta.), el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de servidor público del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, fue notificado, además de una resolución de inicio de sumario administrativo interno emitido por la autoridad sumariante de la entidad, con el memorándum D.RR.HH. 79/22 de 26 de mayo de 2022, suscrito por la Secretaria Departamental hoy demandada, por el cual, se prescindió de sus servicios argumentando que se trataba de un funcionario provisorio; acto contra el cual formuló recurso de revocatoria en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), el cual fue resuelto tardíamente por la misma autoridad mediante Resolución Administrativa (RA) 024/2022 de 27 de junio, confirmando el acto impugnado; contra la cual, presentó recurso jerárquico, que fue resuelto por el Gobernador del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución Administrativa R.J. 026/2022 de 3 de agosto, por la que se rechazó el recurso y se confirmó la Resolución impugnada, siendo notificado con la misma el 22 de agosto de 2022.

Las autoridades demandadas aplicaron ilegalmente las normas jurídicas que correspondían en su caso, al haber fundado su decisión de cesación de funciones y posterior confirmación, sin que exista proceso administrativo previo, lesionando de esa manera el debido proceso; desconociendo lo dispuesto en los arts. 105 y 106 del Reglamento Interno de Personal, que en cuanto al régimen disciplinario regula la sanción de retiro del cargo, por el reiterado incumplimiento o faltas graves cometidas por el servidor público en el ejercicio de sus funciones, emergente del proceso administrativo, lo que no ocurrió en su caso, dado que primero fue castigado con el despido y después se le inició proceso administrativo interno.

La decisión asumida por las autoridades demandadas no consideró que el memorándum de cesación de funciones fue suscrito por una autoridad administrativa que no tenía competencia, como fue la Secretaria de Gestión Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, cuando la competencia era del Gobernador del mismo departamento, debido a que se le reconoció como funcionario de carrera al habérsele iniciado proceso administrativo interno de manera previa a su desvinculación; puesto que la RA 0004/2022 de 3 de febrero, mediante la cual, se delega a la indicada Secretaría Departamental, funciones en materia de contrataciones reguladas por el Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009 –Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios–, pero no así en materia de Recursos Humanos (RR.HH.), desconociendo de esa manera, lo dispuesto por los arts. 27 y 28 de la LPA.

Tanto el memorándum de desvinculación como las resoluciones administrativas pronunciadas en vía de recurso de revocatoria y jerárquico no expresaron la fundamentación y motivación que todo acto administrativo debe contener como parte del debido proceso, lo que le causó indefensión al haber sido destituido sin previo proceso; sumado a ello la falta de coherencia entre lo peticionado en los recursos de impugnación administrativos con lo resuelto al respecto, lo que se traduce en la falta de coherencia interna y externa de las resoluciones, por tanto, configurándolas como resoluciones arbitrarias.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia, a la defensa e interdicción de la arbitrariedad, vinculado al principio de legalidad, citando al efecto los arts. 115, 117.I, 180.I, II, y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); además de la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin precisar artículos respecto a estos últimos instrumentos internacionales.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, dejando sin efecto la RA R.J. 026/2022 de 3 de agosto, ordenando a las autoridades demandadas que emitan nueva resolución que resuelva el recurso jerárquico interpuesto, restableciendo los derechos fundamentales vulnerados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 17 de marzo de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 251 a 256, presentes el solicitante de tutela y la autoridad demandada, ambos acompañados de sus abogados; y, ausente la codemandado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El impetrante de tutela ratificó los términos expuestos en su memorial de demanda de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Betty Carolina Ortuste Tellería y Vanessa Eguez Añez, en representación legal de Luis Fernando Camacho Vaca, Gobernador del departamento de Santa Cruz, por memorial presentado el 17 de marzo de 2023, cursante de fs. 236 a 249 vta., y en audiencia, previa exposición de los antecedentes del caso, informaron que: a) Durante todo el tiempo en que el solicitante de tutela prestó sus servicios en la entidad y en diferentes cargos, estuvo como funcionario provisorio y no así como funcionario de carrera o aspirante a dicha condición, al no haberse cumplido con ningún requisito para la incorporación a esta última condición; b) En el marco de la potestad de delegación de ciertas facultades administrativas previstas en la LPA, el Gobernador del departamento de Santa Cruz, mediante RA 005/2022 de 3 de febrero, delegó facultades sobre el Sistema de Administración de Personal, ingreso y retiro de los servidores públicos no incorporados a la carrera administrativa, de manera que lo argumentado al respecto por el accionante, en sentido que la Secretaría de Gestión Institucional no tendría competencia para suscribir el memorándum de cesación de funciones no es evidente, puesto que el impetrante de tutela se refiere a la RA 004/2022 de 3 de febrero, la cual versa sobre contrataciones administrativas, cuando la resolución administrativa correcta es la 005/2022, como se tiene en antecedentes; c) El accionante deduce erradamente que se constituye en un funcionario de carrera administrativa, entremezclando los motivos de su desvinculación laboral con el proceso administrativo disciplinario que se le sigue por cuerda separada, sin considerar que su retiro fue en razón a su condición de funcionario de libre nombramiento, debido a la naturaleza de las funciones que desarrollaba, y que al no haber sido incorporado en la carrera administrativa se consideraba funcionario provisorio, conforme al art. 71 de la LPA; d) Según las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP), la condición de servidor público de carrera se alcanza una vez obtenido el número de registro otorgado por la ex Superintendencia de Servicio Civil, cuyas atribuciones fueron asignadas por el DS 29894, al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, previa certificación del Servicio Nacional de Administración de Personal (SNAP), cumpliendo los requisitos formales de incorporación a la carrera administrativa, establecidos en la RM 699/2014 de 21 de octubre, y art. 2 del DS 4469 de 3 de marzo de 2021, exigencias que en el caso de análisis no fueron cumplidas, de manera que no fue incorporado a la carrera administrativa, no siendo tampoco aspirante a dicha condición, de manera que su desvinculación fue legal, al no gozar de estabilidad en el trabajo y menos inamovilidad laboral por alguna condición establecida por ley; e) El accionante se ampara en el hecho de que se le inició un sumario administrativo interno antes de que se le emitiera el memorándum de baja, señalando que la notificación con el Auto de inicio de sumario interno implicaría el reconocimiento de su condición de funcionario de carrera, lo cual no corresponde en derecho; toda vez que, cualquier funcionario público, sea o no de carrera administrativa debe responder de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo, conforme a lo dispuesto en el art. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales, de manera que, no existe el nexo causal entre la sustanciación de un proceso sumario administrativo interno emergente de una recomendación emitida por la Unidad de Auditoría Interna de la entidad, con las facultades que tiene delegadas el Gobernador al cargo de Secretaria de Gestión Institucional para nombrar o retirar al personal subalterno no incorporado a la carrera administrativa, no siendo posible presumir que una autoridad sumariante tenga competencia para reconocer derechos laborales en forma expresa o tácita, puesto que su labor se limita a determinar la responsabilidad o no por la función pública, sancionando cuando así corresponda por la infracción al ordenamiento jurídico administrativo interno que rige la entidad correspondiente; f) El impetrante de tutela, identifica como derechos vulnerados el debido proceso en sus vertientes de fundamentación y congruencia, así como la supuesta aplicación errónea del régimen jurídico para proceder a su desvinculación, puesto que en su criterio revestiría la calidad de servidor público de carrera por el solo hecho de haber impugnado el memorándum de baja o cesación de funciones, y emitido las resoluciones administrativas en revocatoria y jerárquico, sin considerar que no era servidor público de carrera ni tampoco aspirante a dicha condición, pues el acceso a los distintos cargos desempeñados en la Gobernación desde el año 2015, no fue mediante convocatoria; g) El solicitante de tutela no agotó todas las vías que franquea la ley, pues si bien agotó los recursos en sede administrativa, queda aún pendiente la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme faculta la Ley de Procedimiento Administrativo; h) El haber admitido y resuelto los recursos administrativos de impugnación a su baja o cese de funciones no puede constituir razón para adquirir la condición de servidor público de carrera, pues en todo caso, la tramitación de los señalados mecanismos administrativos son coherentes con el debido proceso y el derecho a recurrir toda decisión que cause agravio; e, i) No es evidente que las resoluciones emitidas en sede administrativa sean carentes de fundamentación y congruencia, al contrario, estas cumplen con dichos presupuestos que integran el debido proceso.

Argumentos bajo los cuales solicitó se deniegue la tutela impetrada.

Cindy Meyer Cronembold Ramírez, Secretaría Departamental de Gestión Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, no presentó informe escrito y tampoco asistió a la audiencia de acción de amparo constitucional, no obstante que fue notificada con el memorial de acción de defensa, la subsanación y el Auto de admisión, conforme consta a fs. 115.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, a través de la Resolución 46 de 17 de marzo de 2023, cursante de fs. 256 a 258, denegó la tutela solicitada, bajo el fundamento que la parte accionante no demostró tener la condición de funcionario de carrera administrativa, conforme a los requisitos establecidos por la ley; de manera que, al haberse procedido por la entidad demandada a su retiro o cesación de funciones, no se observa que tal decisión sea arbitraria, más aun si el impetrante de tutela ejercía un alto cargo en el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Por Resolución Administrativa 005/2022 de 3 de febrero, el Gobernador del departamento de Santa Cruz delegó al Secretario de Gestión Institucional de la misma entidad, entre otros, la facultad de ejercer las competencias de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) en todo lo concerniente al Sistema de Administración de Personal, así como para retirar y nombrar al personal subalterno de la administración departamental, que no hubieran accedido aún a la carrera administrativa (fs. 183 a 186).

II.2.  A través de Memorándum de Reasignación D.RR.HH. 333/21 de 1 de junio de 2021, suscrito por el Gobernador del departamento de Santa Cruz, Vladimir Mauricio Prada Verduguez fue reasignado al cargo de Profesional Experto en el equipo de Contrataciones Apoyo Nacional a la Producción y Empleo (ANPE) de la Dirección Administrativa de la Secretaría Departamental de Hacienda, dependiente del indicado Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz (fs. 9).

II.3. Mediante Auto Inicial de Sumario Administrativo RA SJD DAC AIS 2021 002 de 18 de mayo de 2022, la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, dispuso el inicio de proceso administrativo interno, entre otros, contra Vladimir Mauricio Prada Verduguez, por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo que rige la entidad, aperturando el término de prueba de 10 días hábiles a partir de la notificación a los sumariados, para que estos puedan presentar sus descargos o la prueba que corresponda (fs. 10 a 17 vta.).

II.4.  A través de Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22 de 26 de mayo de 2022, el indicado Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, a través de la Secretaría de Gestión Institucional, comunicó al hoy accionante que prescindía de sus servicios prestados como Profesional Experto dependiente de la Secretaría Departamental de Hacienda, dada su condición de funcionario provisorio (fs. 25).

II.5.  Por memorial presentado el 9 de junio de 2022, el ahora impetrante de tutela presentó recurso de revocatoria contra el Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22, mismo que fue resuelto por Resolución Administrativa (RA) R.R. 024/2022 de 27 de junio, confirmando el acto impugnado (fs. 33 a 38 vta. y 26 a 29).

II.6.  Mediante memorial presentado el 14 de julio de 2022, el hoy solicitante de tutela formuló recurso jerárquico ante la falta de emisión de resolución en vía de recurso de revocatoria; el mismo que fue resuelto por Resolución Administrativa R.J. 026/2022 de 3 de agosto, confirmando la RA R.R. 024/2022, siendo notificado el ahora accionante con la misma el 22 de agosto de 2022 (fs. 44 a 49 vta., 30 a 32 y 50).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El impetrante de tutela alega la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia, defensa e interdicción de la arbitrariedad, vinculado al principio de legalidad; toda vez que, las resoluciones pronunciadas en impugnación carecen de fundamentación, motivación y congruencia, porque las autoridades demandadas aplicaron indebidamente las normas jurídicas a su caso, al haberlo cesado sin un previo proceso y posteriormente confirmado tal decisión, bajo el fundamento que se trataba de un funcionario provisorio, sin considerar que al habérsele iniciado proceso sumario por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo interno y haberse admitido recursos de impugnación contra el memorándum de cesación, se le reconoció la condición de servidor público de carrera; además, que el memorándum de cesación fue suscrito por la Secretaría de Gestión Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, sin que tenga competencia para ello, la que le corresponde al Gobernador.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos del debido proceso

La debida fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones constituyen elementos que forman parte de la garantía del debido proceso, el cual se encuentra reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y principio en los arts. 115.II, 117.I y 180.I de la CPE, y como derecho humano en los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

La SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, sobre el debido proceso, señaló que: entre sus presupuestos exige que toda autoridad que debe pronunciar una resolución debe exponer imprescindiblemente los hechos y la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la decisión, cuya omisión, además de alterar la estructura de la resolución, afecta al debido proceso; porque la decisión será arbitraria debido a que, impide a las partes saber el porqué de la decisión asumida por la autoridad correspondiente.

Entre las garantías del debido proceso y la tutela judicial efectiva se encuentra también el ejercicio del derecho a la defensa, siendo uno de sus componentes el de recurrir de las resoluciones y obtener de los jueces o tribunales correspondientes una respuesta motivada sobre lo planteado en los recursos o escritos. Pues para impugnar una resolución es necesario conocer las razones que condujeron al juez o tribunal a dictar la resolución que se controvierte, las cuales deben estar referidas a los hechos (pruebas) y a los fundamentos jurídicos en los que se apoya la decisión, cuya omisión limitará a la parte afectada a presentar un adecuado recurso, dado que este no podrá esgrimir contra la resolución más que argumentos generales, que repetirían lo que él ya habría señalado en el transcurso del proceso. Precisamente, entre los fines del deber de motivar las sentencias, se encuentra el de facilitarle a la parte afectada la posibilidad de impugnar una resolución judicial que es adversa a sus intereses.

En ese sentido, se establece la exigencia de que toda resolución tiene que exponer imprescindiblemente los hechos y el fundamento legal que sustenta la decisión, cuya omisión conlleva la lesión al debido proceso; garantía que no sólo resulta aplicable a las resoluciones judiciales, sino también a las resoluciones administrativas, o cualquier otra en la que se afecte o se tenga el riesgo de afectar los derechos de las personas, conforme fue razonado en la SC 0946/2004-R de 15 de junio y las SSCCPP 0910/2021-S4 de 25 de noviembre y 0545/2022-S4 de 14 de junio, entre muchas.

Bajo ese razonamiento, la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, precisó los requisitos que debe contener toda resolución judicial o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elementos configurativos del debido proceso, como: Determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales; contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes; describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto; describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales; valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada; y, determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa o judicial en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio, precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

La SC 0802/2007-R de 2 de octubre, precisó ciertos supuestos en los cuales una resolución es considerada arbitraria; empero, fue la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, la que desarrolló el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas que son: 1) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación; 4) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, 5) La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes –quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero–.

En cuanto se refiere a la segunda finalidad, es decir, lograr el convencimiento a las partes de que la resolución no es arbitraria, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales “2221/2012 y 0100/2013”, señalaron que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. En ese sentido, ilustrando al respecto, señalaron que: la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que, la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones simplemente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria o irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; en cambio la motivación es insuficiente, cuando no se dan razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se presenta, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas –normativa y fáctica– y la conclusión –por tanto–; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010 de 22 de junio, al establecerse que, en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo constitucional, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. A su vez, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo, señaló que, el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

Si bien el razonamiento antes expuesto está enfocado a las resoluciones de primera instancia, dicha exigencia no resulta ajena a los ámbitos de apelación y casación en procesos ordinarios, que en el marco de su competencia también están obligados a fundamentar y motivar sus decisiones; así, la SCP 0276/2018-S2 de 25 de junio, refiriéndose a la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales en apelación, señaló la importancia que tiene el Tribunal de alzada de fundamentar y motivar sus resoluciones, debido a que en los hechos, hacen una revisión de la resolución del inferior, de manera que al pronunciar sus fallos están igualmente obligados a expresar la concurrencia de los presupuestos fácticos y normativos que la norma legal prevé al respecto; cabe aclarar que no obstante que la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional fue pronunciada en una acción de libertad derivada de un proceso penal, el razonamiento allí expuesto resulta aplicable a todas las materias; tomando en cuenta que, el debido proceso no solo aplica a materia penal.

Bajo el mismo razonamiento; el Tribunal de casación tampoco se encuentra exento de la obligación de fundamentar y motivar su resolución al analizar los motivos expuestos por el o los recurrentes en el recurso de casación, pues aunque este recurso es una cuestión de responsabilidad entre la ley y sus infractores, de modo que solo es posible su formulación en los supuestos expresamente previstos en la ley, ello no implica que al resolver los motivos expuestos por las partes no deba dar las razones tanto jurídicas como fácticas sobre lo decidido, cuya exigencia es aún mayor cuando se toma la decisión de casar el fallo recurrido, caso en el cual no solo está en la obligación de pronunciarse sobre los motivos expuestos, sino también sobre las pretensiones expuestas por las partes en el proceso, también de manera fundamentada y motivada, en respeto a la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa en juicio. Ambas comprensiones también son aplicables al ámbito administrativo en fase recursiva.

Es importante anotar que la exigencia de motivación de las resoluciones no exige que estas sean extensas en cuanto a las razones de la decisión, tanto jurídicas como fácticas; sino que, exige una estructura tanto de forma como de fondo, en cuyo caso, una motivación concisa pero clara en cuanto a cada uno de los puntos demandados o reclamados por las partes en el proceso y que exprese las convicciones determinativas del juzgador en cuanto a la decisión que se asume; es suficiente para entender que, la exigencia de motivación fue cumplida, caso contrario, si el fallo aun siendo extenso o ampuloso en argumentaciones no expresa las razones o motivos que formaron la convicción de la autoridad judicial o administrativa en cada caso, es claro que dicha garantía se entenderá que no fue cumplida. En ese sentido se tiene razonado en la SC 0632/2010-R de 19 de julio.

Sobre la base de la indicada jurisprudencia constitucional es posible concluir que, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

III.2. La relevancia constitucional como presupuesto para la concesión de tutela en las acciones de garantía

Por disposición del art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional tiene lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Norma Suprema a toda persona; precisando el art. 129 de la misma Ley Fundamental, algunas reglas generales sobre la legitimación activa, los principios a observar, la citación a la parte demandada, los plazos a tomar en cuenta, las resoluciones a ser emitidas y algunas reglas sobre su ejecución.

Si bien la indicada disposición constitucional no excluye el control de constitucionalidad sobre las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales o administrativas; es también cierto que, la jurisprudencia constitucional oportunamente advirtió la necesidad de establecer un régimen particular de control frente a esta clase de determinaciones, sin que ello se constituya en una invasión a las competencias que la propia Constitución Política del Estado y las leyes asignan a otras jurisdicciones.

Una de las razones muy recurrentes por las que se demanda la lesión al debido proceso, es la falta de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones judiciales o administrativas, vinculadas tanto el debido proceso adjetivo como sustantivo, que de encontrarse evidente por la justicia constitucional, hace que se conceda la tutela impetrada dejando sin efecto el acto viciado por los indicados defectos, ordenando a la autoridad competente que emita una nueva resolución cumpliendo los presupuestos establecidos para el efecto.

Sin embargo de lo señalado, la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, complementando el razonamiento expresado por la jurisprudencia en cuanto se refiere a la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, ha razonado que en cada caso debe analizarse la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones; es decir, cuál es su grado de incidencia en la resolución que se cuestiona a través de la acción de amparo constitucional, entendiendo que si la misma no tiene un efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela solicitada a conceder por la justicia constitucional únicamente conllevaría el cumplimiento de una formalidad pero con igual resultado en el fondo; por ello es que, dicha Sentencia, estableció claramente que: “…aún de ser evidente la arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación, si esta carece de relevancia, la tutela debe ser denegada por carecer de relevancia constitucional, aclarando que dicho entendimiento sólo es aplicable a la justicia constitucional, que para efectuar el análisis no debe exigir que la o el accionante cumpla con la carga argumentativa” (las negrillas son nuestras).

Dicho entendimiento es hoy aplicado por este Tribunal, que al analizar cada caso vinculado con denuncias de lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, examina previamente si aun siendo evidente el defecto argumentado el resultado de fondo cambiaría a favor del accionante, por cuanto de no acreditarse o visualizarse un cambio al respecto, el resultado del fallo constitucional solo estaría encaminado al cumplimiento de formas o ritualidades que, en nada modificaría el derecho sustantivo en controversia; aclarando sin embargo, que ello de ninguna manera importa que las autoridades judiciales o administrativas que emiten resoluciones en el marco de sus competencias, no deban cumplir con los presupuestos establecidos en cuanto a la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones.

III.3. Análisis del caso concreto

En el caso de análisis se denuncia la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia, defensa e interdicción de la arbitrariedad, vinculado al principio de legalidad; porque, las resoluciones pronunciadas en impugnación por las autoridades demandadas, carecen de fundamentación, motivación y congruencia, al haber aplicado indebidamente normas jurídicas a su caso, al haberlo cesado sin un previo proceso y posteriormente confirmado tal decisión, bajo el fundamento que se trataba de un funcionario provisorio, sin considerar que al habérsele iniciado proceso sumario por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo interno y haberse admitido recursos de impugnación contra el memorándum de cesación, se le reconoció la condición de servidor público de carrera; además que el memorándum de cesación fue suscrito por la Secretaría de Gestión Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, sin que tenga competencia para ello, la que le corresponde al Gobernador.

III.3.1. Cuestión previa (subsidiariedad)

La parte demandada alega que el accionante no agotó todas las vías que franquea la ley; señalando que, si bien agotó los recursos en sede administrativa, quedaría aún pendiente la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme faculta la Ley de Procedimiento Administrativo.

Al respecto, la acción de amparo constitucional, conforme a lo dispuesto en el art. 128 de la CPE, es una garantía jurisdiccional instituida para la tutela de derechos fundamentales contenidos en la Norma Suprema y en la ley, la misma que cubre todos aquellos derechos que no estén específicamente protegidos por las demás acciones tutelares; cuando se advierta que, a consecuencia de un acto ilegal u omisión indebida de autoridad pública o de persona individual o colectiva, se restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los mismos; en ese sentido, su procedencia está supeditada a la estricta observancia de los principios de inmediatez y subsidiariedad, que implica la presentación de la acción en el plazo de seis meses de conocido el hecho o de haber sido notificado con la vulneración alegada, siendo un deber de la persona afectada, agotar todos los mecanismos legales existentes para su reclamo.

En el caso que se analiza, el impetrante de tutela agotó todos los mecanismos existentes en sede administrativa, al haber interpuesto los recursos de revocatoria y jerárquico, objetando su desvinculación laboral, a ello obedece precisamente que la presente acción tutelar se encuentre dirigida contra la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, que emitió la RA R.J. 026/2022 de 3 de agosto, resolviendo el recurso jerárquico presentado por el ahora accionante contra el acto inferior.

La previsión contenida en el art. 70 de la LPA, en sentido que, resuelto el recurso jerárquico el interesado puede acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia, y ahora también ante los Tribunales Departamentales de Justicia, en sus respectivas Salas Especializadas en materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, conforme a lo regulado en la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 –Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo–, no resulta obligatorio en su agotamiento para quien considere que la resolución pronunciada en sede administrativa, en vía de recurso jerárquico, lesione sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales; de manera que, agotados los recursos de impugnación intraprocesal administrativos, tiene plena facultad de acudir a la acción de amparo constitucional en la búsqueda de la tutela impetrada de sus derechos fundamentales o garantías constitucionales.

Dicho entendimiento constituye una línea jurisprudencial en este Tribunal, conforme fue precisado en la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, reiterado en la SCP 0144/2019-S4 de 17 de abril, en la que se precisó que no es necesario agotar el proceso contencioso administrativo para luego recién interponer la acción de defensa, al ser el proceso contencioso administrativo un proceso diferente.

III.3.2. Resolución del problema de fondo

De la revisión de los antecedentes que se acompañan al expediente constitucional y conforme con las conclusiones del presente fallo constitucional se tiene que, desde el 2015, el ahora accionante fue designado en distintos cargos en el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, siendo el último, el de “Profesional Experto en el equipo de Contrataciones ANPE de la Dirección Administrativa de la Secretaría Departamental de Hacienda”, al cual fue reasignado mediante Memorándum de Reasignación D.RR.HH. 333/21 de 1 de junio de 2021.

Es así que, en el ejercicio del último cargo señalado, fue notificado con el Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22 de 26 de mayo de 2022, por el cual, el indicado Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, a través de la Secretaría de Gestión Institucional, comunicó al hoy solicitante de tutela, que prescindía de sus servicios prestados como Profesional Experto dependiente de la Secretaría Departamental de Hacienda, dada su condición de funcionario provisorio; acto que, fue impugnado por el afectado a través del recurso de revocatoria, conforme a memorial presentado el 9 de junio de 2022, el cual fue resuelto por Resolución Administrativa R.R. 024/2022 de 27 de junio, confirmando el acto impugnado; y si bien no se emitió la resolución de revocatoria dentro del plazo establecido por la ley, el afectado formuló recurso jerárquico el 14 de julio de 2022, que fue resuelto por Resolución Administrativa R.J. 026/2022 de 3 de agosto, confirmando la Resolución Administrativa emitida en revocatoria.

Es importante señalar que, de manera previa a la cesación laboral del ahora accionante, este fue notificado con el Auto Inicial de Sumario Administrativo RA SJD DAC AIS 2021 002 de 18 de mayo de 2022; por el cual, la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, dispuso el inicio de proceso administrativo interno, entre otros, contra Vladimir Mauricio Prada Verduguez, por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo que rige la entidad, aperturando el término de prueba de 10 días hábiles a partir de la notificación a los sumariados, para que estos puedan presentar sus descargos o la prueba que corresponda, observándose el desarrollo de actividad procesal en el señalado sumario; sin embargo, conforme a lo precisado por el mismo impetrante de tutela, dicho proceso, o los actos desplegados en el mismo, no constituyen motivo de la presente acción de amparo constitucional.

Debe señalarse que, si bien el solicitante de tutela inicialmente acusó como actos lesivos de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, el Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22 de 26 de mayo de 2022, por el cual fue cesado de sus funciones, así como la Resolución Administrativa R.R. 024/2022 de 27 de junio, que confirmó el memorándum de cesación, y la Resolución Administrativa R.J. 026/2022 de 3 de agosto, que confirmó la Resolución Administrativa emitida en revocatoria, no es menos evidente que, a tiempo de subsanar las observaciones realizadas por la Sala Constitucional dirigió su demanda contra la última resolución pronunciada en sede administrativa, a ello obedece el hecho de que su petitorio sea la concesión de tutela solicitada y se deje sin efecto la RA 026/2022 de 3 de agosto; es decir, la resolución pronunciada en vía de recurso jerárquico, para que sea la autoridad que lo dictó, la que pronuncie una nueva resolución que resuelva el recurso jerárquico interpuesto, aspecto que por cierto resulta coherente con el principio de subsidiariedad que rige la acción tutelar; según el cual, la persona afectada debe agotar todos los mecanismos de impugnación o reclamo establecidos por el ordenamiento jurídico aplicable al caso, antes de activar la acción de tutela constitucional; de manera que, este Tribunal se avocará únicamente a la verificación de la última resolución pronunciada, estableciendo si la misma es lesiva o no a los derechos fundamentales y garantías constitucionales alegados como lesionados en la causa, bajo los argumentos expuestos por el accionante.

Precisado de esa manera el problema jurídico constitucional a resolver, corresponde señalar que, revisado el memorial de recurso jerárquico presentado por el hoy impetrante de tutela, cursante de fs. 44 a 49 vta. del legajo constitucional, se identifican como motivos del recurso, los siguientes: i) La falta de competencia de la autoridad que suscribió el Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22 de 26 de mayo de 2022; por el que, se dispuso la cesación de sus funciones, como es la Secretaría de Gestión Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, cuando dicha competencia le correspondía al Gobernador, puesto que, a través de la RA 0004/2022 de 3 de febrero, se delegó la competencia a dicha Secretaría pero para asuntos relacionados a contrataciones en el marco del DS 0181; ii) El memorándum de cesación de funciones fue emitido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido, afectando el debido proceso y el principio de legalidad; es decir, sin que se siga previamente un proceso administrativo interno, sustentando dicho motivo en normas de la Constitución Política del Estado, Estatuto del Funcionario Público, Norma Básica del Sistema de Administración de Personal, Reglamento Interno de Personal y Ley de Procedimiento Administrativo; y, iii) El memorándum de cese de funciones fue emitido sin la debida fundamentación y motivación.

Contrastados dichos motivos del recurso jerárquico planteado por el ahora solicitante de tutela en sede administrativa, con la Resolución Administrativa 026/2022, se establece que la MAE del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, ahora demandado, se pronunció de manera suficiente respecto a los dos primeros motivos del recurso; es así que, luego de referirse a disposiciones específicas de la Constitución Política del Estado, Estatuto del Funcionario Público, Ley de Procedimiento Administrativo y Reglamento Interno de Personal, así como precedentes constitucionales, conforme se tiene de los Considerandos segundo, tercero y cuarto, es en el considerando quinto que desarrolla las respuestas a los mismos, señalando en cuanto al primer motivo anotado, que: “…el interesado no tomó en cuenta lo descrito en el artículo segundo en su numeral 6) de la Resolución Administrativa N° 005/2022 de 3 de febrero de 2022, que indica que el Gobernador del Departamento de Santa Cruz, delega al Secretario (a) de Gestión Institucional ‘Ejercer las competencias de la Máxima Autoridad Ejecutiva en todo lo concerniente al Sistema de Administración de Personal, así como para nombrar y retirar al personal subalterno de la administración departamental, que no hubieran accedido aún a la carrera administrativa, salvo aquellas funciones que son indelegables por requerir la participación exclusiva del Gobernador (a) como Máxima Autoridad Ejecutiva’” (sic.).

En relación al segundo motivo del recurso jerárquico, antes precisado, el Gobernador, ahora demandado, señaló que: “…de acuerdo a la comunicación interna C.I. D.RR.HH. 596/2022 de 23 de junio de 2022, la Dirección de Recursos Humanos informa que el señor Vladimir Mauricio Prada Verduguez hasta la fecha de su desvinculación no fue incorporado a la carrera administrativa, así como también manifestó que no gozaba de algún tipo de inamovilidad funcionaria y que el régimen aplicable fue de libre nombramiento, de conformidad a lo que establece el art. 9 inc. c) del Reglamento Interno de Personal, art. 5 inc. c) y art. 71 del Estatuto del Funcionario Público.

Que, en ese sentido, al no evidenciar en antecedentes algún documento que acredite la inamovilidad laboral del señor Vladimir Mauricio Prada Verduguez –hoy impetrante de tutela, ya sea por ser padre ´progenitor, discapacidad o enfermedad grave como el cáncer, es considerado como un funcionario de libre nombramiento o provisorio; por lo que, podrá ser removido de su cargo en cualquier momento, sin necesidad de justificación alguna, esto de conformidad a lo descrito en la abundante jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional Plurinacional, cuando indica que ‘los servidores públicos provisorios, si bien gozan de los derechos establecido en el art. 7.I del EFP, empero, no pueden impugnar las resoluciones que implique su remoción, es decir, no gozan de inamovilidad laboral, pudiendo ser retirados por medio de una simple comunicación del cese de sus funciones, sin necesidad de alegar causal alguna ni de iniciar ningún proceso administrativo interno’ (SCP 0206/2021-S3 Sucre, 14 de mayo de 2021) (sic.). Se concluye entonces que la Resolución Administrativa 026/2022, cumple con los parámetros admisibles respecto a la necesaria fundamentación y motivación que debe contener toda resolución como elementos del debido proceso.

Respecto al último motivo indicado, referido a la emisión del memorándum de cese de funciones sin la debida fundamentación y motivación, si bien no existe pronunciamiento de la autoridad jerárquica ahora demandada, no es menos evidente que, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, aún de ser evidente tal defecto, si esta carece de relevancia, la tutela solicitada debe ser denegada por carecer de relevancia constitucional; situación que, se advierte en el caso examinado, puesto que, aun siendo evidente la falta de pronunciamiento sobre el último motivo relacionado a la falta de fundamentación y motivación en el memorándum de cese de funciones, este Tribunal considera que tal aspecto no resulta relevante constitucionalmente; considerando que, aun la eventual nulidad de la indicada resolución jerárquica y la disposición de emitirse nuevo acto complementando la omisión descrita, el resultado no incidirá sustancialmente en la decisión de fondo; dado que, un memorándum de cesación de funciones no exige mayor fundamentación y motivación en tratándose del cese de funciones por decisión de la autoridad que la nombró, en el caso de servidores públicos de libre nombramiento o provisorios, exigencia que en el caso del Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22, fue cumplida, al exponer la autoridad delegada, la voluntad de la MAE del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, de cesar en sus funciones al ahora accionante, señalando que se trata de un funcionario provisorio.

En ese sentido y conforme fue precisado en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, si bien una resolución es arbitraria cuando carece de motivación o ésta es arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa; dichos supuestos no se presentan en la causa examinada; de manera que, corresponde denegar la tutela impetrada.

Cabe señalar, a mayor abundamiento, que el acceso a la carrera administrativa no deviene de actos administrativos pronunciados dentro de un proceso administrativo interno o de inferencias derivadas de actuaciones de la administración pública, sino del cumplimiento de los presupuestos sustanciales y formales previstos en la ley para su acceso en el marco de la Constitución Política del Estado; de manera que, alegar que se tiene la condición de funcionario de carrera porque se inició un proceso administrativo contra el ahora accionante o que se haya admitido y tramitado los recursos de revocatoria y jerárquico en relación al acto de cese de funciones; no tiene fundamento alguno, como tampoco constituye lesión a ningún derecho fundamental.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 46 de 17 de marzo de 2023, cursante de fs. 256 a 258, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

MSc. Isidora Jiménez Castro MAGISTRADA