SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0376/2025-S4

Si bien el razonamiento antes expuesto está enfocado a las resoluciones de primera instancia, dicha exigencia no resulta ajena a los ámbitos de apelación y casación en procesos ordinarios, que en el marco de su competencia también están obligados a fundamentar y motivar sus decisiones; así, la SCP 0276/2018-S2 de 25 de junio, refiriéndose a la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales en apelación, señaló la importancia que tiene el Tribunal de alzada de fundamentar y motivar sus resoluciones, debido a que en los hechos, hacen una revisión de la resolución del inferior, de manera que al pronunciar sus fallos están igualmente obligados a expresar la concurrencia de los presupuestos fácticos y normativos que la norma legal prevé al respecto; cabe aclarar que no obstante que la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional fue pronunciada en una acción de libertad derivada de un proceso penal, el razonamiento allí expuesto resulta aplicable a todas las materias; tomando en cuenta que, el debido proceso no solo aplica a materia penal.

Bajo el mismo razonamiento; el Tribunal de casación tampoco se encuentra exento de la obligación de fundamentar y motivar su resolución al analizar los motivos expuestos por el o los recurrentes en el recurso de casación, pues aunque este recurso es una cuestión de responsabilidad entre la ley y sus infractores, de modo que solo es posible su formulación en los supuestos expresamente previstos en la ley, ello no implica que al resolver los motivos expuestos por las partes no deba dar las razones tanto jurídicas como fácticas sobre lo decidido, cuya exigencia es aún mayor cuando se toma la decisión de casar el fallo recurrido, caso en el cual no solo está en la obligación de pronunciarse sobre los motivos expuestos, sino también sobre las pretensiones expuestas por las partes en el proceso, también de manera fundamentada y motivada, en respeto a la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa en juicio. Ambas comprensiones también son aplicables al ámbito administrativo en fase recursiva.

Es importante anotar que la exigencia de motivación de las resoluciones no exige que estas sean extensas en cuanto a las razones de la decisión, tanto jurídicas como fácticas; sino que, exige una estructura tanto de forma como de fondo, en cuyo caso, una motivación concisa pero clara en cuanto a cada uno de los puntos demandados o reclamados por las partes en el proceso y que exprese las convicciones determinativas del juzgador en cuanto a la decisión que se asume; es suficiente para entender que, la exigencia de motivación fue cumplida, caso contrario, si el fallo aun siendo extenso o ampuloso en argumentaciones no expresa las razones o motivos que formaron la convicción de la autoridad judicial o administrativa en cada caso, es claro que dicha garantía se entenderá que no fue cumplida. En ese sentido se tiene razonado en la SC 0632/2010-R de 19 de julio.

Sobre la base de la indicada jurisprudencia constitucional es posible concluir que, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

III.2. La relevancia constitucional como presupuesto para la concesión de tutela en las acciones de garantía

Por disposición del art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional tiene lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Norma Suprema a toda persona; precisando el art. 129 de la misma Ley Fundamental, algunas reglas generales sobre la legitimación activa, los principios a observar, la citación a la parte demandada, los plazos a tomar en cuenta, las resoluciones a ser emitidas y algunas reglas sobre su ejecución.

Si bien la indicada disposición constitucional no excluye el control de constitucionalidad sobre las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales o administrativas; es también cierto que, la jurisprudencia constitucional oportunamente advirtió la necesidad de establecer un régimen particular de control frente a esta clase de determinaciones, sin que ello se constituya en una invasión a las competencias que la propia Constitución Política del Estado y las leyes asignan a otras jurisdicciones.

Una de las razones muy recurrentes por las que se demanda la lesión al debido proceso, es la falta de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones judiciales o administrativas, vinculadas tanto el debido proceso adjetivo como sustantivo, que de encontrarse evidente por la justicia constitucional, hace que se conceda la tutela impetrada dejando sin efecto el acto viciado por los indicados defectos, ordenando a la autoridad competente que emita una nueva resolución cumpliendo los presupuestos establecidos para el efecto.

Sin embargo de lo señalado, la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, complementando el razonamiento expresado por la jurisprudencia en cuanto se refiere a la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, ha razonado que en cada caso debe analizarse la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones; es decir, cuál es su grado de incidencia en la resolución que se cuestiona a través de la acción de amparo constitucional, entendiendo que si la misma no tiene un efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela solicitada a conceder por la justicia constitucional únicamente conllevaría el cumplimiento de una formalidad pero con igual resultado en el fondo; por ello es que, dicha Sentencia, estableció claramente que: “…aún de ser evidente la arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación, si esta carece de relevancia, la tutela debe ser denegada por carecer de relevancia constitucional, aclarando que dicho entendimiento sólo es aplicable a la justicia constitucional, que para efectuar el análisis no debe exigir que la o el accionante cumpla con la carga argumentativa” (las negrillas son nuestras).

Dicho entendimiento es hoy aplicado por este Tribunal, que al analizar cada caso vinculado con denuncias de lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, examina previamente si aun siendo evidente el defecto argumentado el resultado de fondo cambiaría a favor del accionante, por cuanto de no acreditarse o visualizarse un cambio al respecto, el resultado del fallo constitucional solo estaría encaminado al cumplimiento de formas o ritualidades que, en nada modificaría el derecho sustantivo en controversia; aclarando sin embargo, que ello de ninguna manera importa que las autoridades judiciales o administrativas que emiten resoluciones en el marco de sus competencias, no deban cumplir con los presupuestos establecidos en cuanto a la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones.

III.3. Análisis del caso concreto

En el caso de análisis se denuncia la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia, defensa e interdicción de la arbitrariedad, vinculado al principio de legalidad; porque, las resoluciones pronunciadas en impugnación por las autoridades demandadas, carecen de fundamentación, motivación y congruencia, al haber aplicado indebidamente normas jurídicas a su caso, al haberlo cesado sin un previo proceso y posteriormente confirmado tal decisión, bajo el fundamento que se trataba de un funcionario provisorio, sin considerar que al habérsele iniciado proceso sumario por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo interno y haberse admitido recursos de impugnación contra el memorándum de cesación, se le reconoció la condición de servidor público de carrera; además que el memorándum de cesación fue suscrito por la Secretaría de Gestión Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, sin que tenga competencia para ello, la que le corresponde al Gobernador.

III.3.1. Cuestión previa (subsidiariedad)

La parte demandada alega que el accionante no agotó todas las vías que franquea la ley; señalando que, si bien agotó los recursos en sede administrativa, quedaría aún pendiente la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme faculta la Ley de Procedimiento Administrativo.

Al respecto, la acción de amparo constitucional, conforme a lo dispuesto en el art. 128 de la CPE, es una garantía jurisdiccional instituida para la tutela de derechos fundamentales contenidos en la Norma Suprema y en la ley, la misma que cubre todos aquellos derechos que no estén específicamente protegidos por las demás acciones tutelares; cuando se advierta que, a consecuencia de un acto ilegal u omisión indebida de autoridad pública o de persona individual o colectiva, se restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los mismos; en ese sentido, su procedencia está supeditada a la estricta observancia de los principios de inmediatez y subsidiariedad, que implica la presentación de la acción en el plazo de seis meses de conocido el hecho o de haber sido notificado con la vulneración alegada, siendo un deber de la persona afectada, agotar todos los mecanismos legales existentes para su reclamo.

En el caso que se analiza, el impetrante de tutela agotó todos los mecanismos existentes en sede administrativa, al haber interpuesto los recursos de revocatoria y jerárquico, objetando su desvinculación laboral, a ello obedece precisamente que la presente acción tutelar se encuentre dirigida contra la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, que emitió la RA R.J. 026/2022 de 3 de agosto, resolviendo el recurso jerárquico presentado por el ahora accionante contra el acto inferior.

La previsión contenida en el art. 70 de la LPA, en sentido que, resuelto el recurso jerárquico el interesado puede acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia, y ahora también ante los Tribunales Departamentales de Justicia, en sus respectivas Salas Especializadas en materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, conforme a lo regulado en la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 –Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo–, no resulta obligatorio en su agotamiento para quien considere que la resolución pronunciada en sede administrativa, en vía de recurso jerárquico, lesione sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales; de manera que, agotados los recursos de impugnación intraprocesal administrativos, tiene plena facultad de acudir a la acción de amparo constitucional en la búsqueda de la tutela impetrada de sus derechos fundamentales o garantías constitucionales.

Dicho entendimiento constituye una línea jurisprudencial en este Tribunal, conforme fue precisado en la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, reiterado en la SCP 0144/2019-S4 de 17 de abril, en la que se precisó que no es necesario agotar el proceso contencioso administrativo para luego recién interponer la acción de defensa, al ser el proceso contencioso administrativo un proceso diferente.

III.3.2. Resolución del problema de fondo

De la revisión de los antecedentes que se acompañan al expediente constitucional y conforme con las conclusiones del presente fallo constitucional se tiene que, desde el 2015, el ahora accionante fue designado en distintos cargos en el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, siendo el último, el de “Profesional Experto en el equipo de Contrataciones ANPE de la Dirección Administrativa de la Secretaría Departamental de Hacienda”, al cual fue reasignado mediante Memorándum de Reasignación D.RR.HH. 333/21 de 1 de junio de 2021.

Es así que, en el ejercicio del último cargo señalado, fue notificado con el Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22 de 26 de mayo de 2022, por el cual, el indicado Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, a través de la Secretaría de Gestión Institucional, comunicó al hoy solicitante de tutela, que prescindía de sus servicios prestados como Profesional Experto dependiente de la Secretaría Departamental de Hacienda, dada su condición de funcionario provisorio; acto que, fue impugnado por el afectado a través del recurso de revocatoria, conforme a memorial presentado el 9 de junio de 2022, el cual fue resuelto por Resolución Administrativa R.R. 024/2022 de 27 de junio, confirmando el acto impugnado; y si bien no se emitió la resolución de revocatoria dentro del plazo establecido por la ley, el afectado formuló recurso jerárquico el 14 de julio de 2022, que fue resuelto por Resolución Administrativa R.J. 026/2022 de 3 de agosto, confirmando la Resolución Administrativa emitida en revocatoria.

Es importante señalar que, de manera previa a la cesación laboral del ahora accionante, este fue notificado con el Auto Inicial de Sumario Administrativo RA SJD DAC AIS 2021 002 de 18 de mayo de 2022; por el cual, la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, dispuso el inicio de proceso administrativo interno, entre otros, contra Vladimir Mauricio Prada Verduguez, por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo que rige la entidad, aperturando el término de prueba de 10 días hábiles a partir de la notificación a los sumariados, para que estos puedan presentar sus descargos o la prueba que corresponda, observándose el desarrollo de actividad procesal en el señalado sumario; sin embargo, conforme a lo precisado por el mismo impetrante de tutela, dicho proceso, o los actos desplegados en el mismo, no constituyen motivo de la presente acción de amparo constitucional.

Debe señalarse que, si bien el solicitante de tutela inicialmente acusó como actos lesivos de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, el Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22 de 26 de mayo de 2022, por el cual fue cesado de sus funciones, así como la Resolución Administrativa R.R. 024/2022 de 27 de junio, que confirmó el memorándum de cesación, y la Resolución Administrativa R.J. 026/2022 de 3 de agosto, que confirmó la Resolución Administrativa emitida en revocatoria, no es menos evidente que, a tiempo de subsanar las observaciones realizadas por la Sala Constitucional dirigió su demanda contra la última resolución pronunciada en sede administrativa, a ello obedece el hecho de que su petitorio sea la concesión de tutela solicitada y se deje sin efecto la RA 026/2022 de 3 de agosto; es decir, la resolución pronunciada en vía de recurso jerárquico, para que sea la autoridad que lo dictó, la que pronuncie una nueva resolución que resuelva el recurso jerárquico interpuesto, aspecto que por cierto resulta coherente con el principio de subsidiariedad que rige la acción tutelar; según el cual, la persona afectada debe agotar todos los mecanismos de impugnación o reclamo establecidos por el ordenamiento jurídico aplicable al caso, antes de activar la acción de tutela constitucional; de manera que, este Tribunal se avocará únicamente a la verificación de la última resolución pronunciada, estableciendo si la misma es lesiva o no a los derechos fundamentales y garantías constitucionales alegados como lesionados en la causa, bajo los argumentos expuestos por el accionante.

Precisado de esa manera el problema jurídico constitucional a resolver, corresponde señalar que, revisado el memorial de recurso jerárquico presentado por el hoy impetrante de tutela, cursante de fs. 44 a 49 vta. del legajo constitucional, se identifican como motivos del recurso, los siguientes: i) La falta de competencia de la autoridad que suscribió el Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22 de 26 de mayo de 2022; por el que, se dispuso la cesación de sus funciones, como es la Secretaría de Gestión Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, cuando dicha competencia le correspondía al Gobernador, puesto que, a través de la RA 0004/2022 de 3 de febrero, se delegó la competencia a dicha Secretaría pero para asuntos relacionados a contrataciones en el marco del DS 0181; ii) El memorándum de cesación de funciones fue emitido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido, afectando el debido proceso y el principio de legalidad; es decir, sin que se siga previamente un proceso administrativo interno, sustentando dicho motivo en normas de la Constitución Política del Estado, Estatuto del Funcionario Público, Norma Básica del Sistema de Administración de Personal, Reglamento Interno de Personal y Ley de Procedimiento Administrativo; y, iii) El memorándum de cese de funciones fue emitido sin la debida fundamentación y motivación.

Contrastados dichos motivos del recurso jerárquico planteado por el ahora solicitante de tutela en sede administrativa, con la Resolución Administrativa 026/2022, se establece que la MAE del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, ahora demandado, se pronunció de manera suficiente respecto a los dos primeros motivos del recurso; es así que, luego de referirse a disposiciones específicas de la Constitución Política del Estado, Estatuto del Funcionario Público, Ley de Procedimiento Administrativo y Reglamento Interno de Personal, así como precedentes constitucionales, conforme se tiene de los Considerandos segundo, tercero y cuarto, es en el considerando quinto que desarrolla las respuestas a los mismos, señalando en cuanto al primer motivo anotado, que: “…el interesado no tomó en cuenta lo descrito en el artículo segundo en su numeral 6) de la Resolución Administrativa N° 005/2022 de 3 de febrero de 2022, que indica que el Gobernador del Departamento de Santa Cruz, delega al Secretario (a) de Gestión Institucional ‘Ejercer las competencias de la Máxima Autoridad Ejecutiva en todo lo concerniente al Sistema de Administración de Personal, así como para nombrar y retirar al personal subalterno de la administración departamental, que no hubieran accedido aún a la carrera administrativa, salvo aquellas funciones que son indelegables por requerir la participación exclusiva del Gobernador (a) como Máxima Autoridad Ejecutiva’” (sic.).

En relación al segundo motivo del recurso jerárquico, antes precisado, el Gobernador, ahora demandado, señaló que: “…de acuerdo a la comunicación interna C.I. D.RR.HH. 596/2022 de 23 de junio de 2022, la Dirección de Recursos Humanos informa que el señor Vladimir Mauricio Prada Verduguez hasta la fecha de su desvinculación no fue incorporado a la carrera administrativa, así como también manifestó que no gozaba de algún tipo de inamovilidad funcionaria y que el régimen aplicable fue de libre nombramiento, de conformidad a lo que establece el art. 9 inc. c) del Reglamento Interno de Personal, art. 5 inc. c) y art. 71 del Estatuto del Funcionario Público.

Que, en ese sentido, al no evidenciar en antecedentes algún documento que acredite la inamovilidad laboral del señor Vladimir Mauricio Prada Verduguez –hoy impetrante de tutela, ya sea por ser padre ´progenitor, discapacidad o enfermedad grave como el cáncer, es considerado como un funcionario de libre nombramiento o provisorio; por lo que, podrá ser removido de su cargo en cualquier momento, sin necesidad de justificación alguna, esto de conformidad a lo descrito en la abundante jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional Plurinacional, cuando indica que ‘los servidores públicos provisorios, si bien gozan de los derechos establecido en el art. 7.I del EFP, empero, no pueden impugnar las resoluciones que implique su remoción, es decir, no gozan de inamovilidad laboral, pudiendo ser retirados por medio de una simple comunicación del cese de sus funciones, sin necesidad de alegar causal alguna ni de iniciar ningún proceso administrativo interno’ (SCP 0206/2021-S3 Sucre, 14 de mayo de 2021) (sic.). Se concluye entonces que la Resolución Administrativa 026/2022, cumple con los parámetros admisibles respecto a la necesaria fundamentación y motivación que debe contener toda resolución como elementos del debido proceso.

Respecto al último motivo indicado, referido a la emisión del memorándum de cese de funciones sin la debida fundamentación y motivación, si bien no existe pronunciamiento de la autoridad jerárquica ahora demandada, no es menos evidente que, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, aún de ser evidente tal defecto, si esta carece de relevancia, la tutela solicitada debe ser denegada por carecer de relevancia constitucional; situación que, se advierte en el caso examinado, puesto que, aun siendo evidente la falta de pronunciamiento sobre el último motivo relacionado a la falta de fundamentación y motivación en el memorándum de cese de funciones, este Tribunal considera que tal aspecto no resulta relevante constitucionalmente; considerando que, aun la eventual nulidad de la indicada resolución jerárquica y la disposición de emitirse nuevo acto complementando la omisión descrita, el resultado no incidirá sustancialmente en la decisión de fondo; dado que, un memorándum de cesación de funciones no exige mayor fundamentación y motivación en tratándose del cese de funciones por decisión de la autoridad que la nombró, en el caso de servidores públicos de libre nombramiento o provisorios, exigencia que en el caso del Memorándum de Baja D.RR.HH. 79/22, fue cumplida, al exponer la autoridad delegada, la voluntad de la MAE del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, de cesar en sus funciones al ahora accionante, señalando que se trata de un funcionario provisorio.

En ese sentido y conforme fue precisado en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, si bien una resolución es arbitraria cuando carece de motivación o ésta es arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa; dichos supuestos no se presentan en la causa examinada; de manera que, corresponde denegar la tutela impetrada.

Cabe señalar, a mayor abundamiento, que el acceso a la carrera administrativa no deviene de actos administrativos pronunciados dentro de un proceso administrativo interno o de inferencias derivadas de actuaciones de la administración pública, sino del cumplimiento de los presupuestos sustanciales y formales previstos en la ley para su acceso en el marco de la Constitución Política del Estado; de manera que, alegar que se tiene la condición de funcionario de carrera porque se inició un proceso administrativo contra el ahora accionante o que se haya admitido y tramitado los recursos de revocatoria y jerárquico en relación al acto de cese de funciones; no tiene fundamento alguno, como tampoco constituye lesión a ningún derecho fundamental.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 46 de 17 de marzo de 2023, cursante de fs. 256 a 258, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA