SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0219/2025-S2

La accionante alega la vulneración de sus derechos a la vida y a la integridad física, psicológica y sexual, y a no sufrir violencia física, sexual o psicológica; toda vez que, cuando acudió a una clínica privada ante la presencia de dolores y sangrado, se le practicó una ecografía ginecológica transvaginal, informándole que su bebé podría encontrarse sin vida, siendo necesario que se realizara una prueba “B-HCG” para confirmar dicho diagnóstico; no obstante, debido al costo de dicha prueba, acudió al Centro de Salud “1ro de Mayo” de El Alto, donde se le negó la atención médica por estar registrada en el SUS en la localidad de Patacamaya, lo que impedía su atención sin una previa transferencia; por tal razón, se dirigió al Hospital Boliviano Español de su localidad -Patacamaya- para ser atendida, donde el especialista correspondiente no se encontraba en el centro médico, comunicándole que, en caso de iniciar el trámite de transferencia, este podría demorar.

Las autoridades demandadas no remitieron informe ni se presentaron a la audiencia de garantías.

En consecuencia, corresponde en revisión, determinar si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Protección del derecho a la vida a través del Sistema Único de Salud (SUS) en casos de emergencia médica

El derecho a la vida, reconocido por el art. 15 de la CPE como presupuesto para el ejercicio del resto de derechos, se encuentra estrechamente vinculado con el derecho a la salud, consagrado en el art. 18 de la misma Ley Suprema, que establece: “II. El Estado garantiza la inclusión y el acceso a la salud de todas las personas, sin exclusión ni discriminación alguna. III. El sistema único de salud será universal, gratuito, equitativo, intracultural, intercultural, participativo, con calidad, calidez y control social. El sistema se basa en los principios de solidaridad, eficiencia y corresponsabilidad y se desarrolla mediante políticas públicas en todos los niveles de gobierno” (las negrillas son agregadas).

Por su parte, el art. 35 de la CPE dispone: “I. El Estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud. II. El sistema de salud es único e incluye a la medicina tradicional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos” (las negrillas nos corresponden).

El art. 299.II.2 de la Norma Suprema, establece que la competencia sobre la gestión del sistema de salud y educación será ejercida de manera concurrente. En este marco, la facultad de legislación corresponde al nivel central del Estado, mientras que las facultades ejecutiva y reglamentaria serán ejercidas de manera simultánea por las entidades territoriales autónomas.

De acuerdo con la distribución de responsabilidades dentro de esta competencia concurrente, el art. 81.I.5 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), dispone que la competencia de "Garantizar el funcionamiento del Sistema Único de Salud mediante la implementación del Seguro Universal de Salud en el punto de atención, de acuerdo con la Ley del Sistema Único de Salud" corresponde al nivel central del Estado (las negrillas son ilustrativas).

De ello se interpreta que el funcionamiento del SUS será garantizado a través del Seguro Universal de Salud, conforme a la normativa del nivel central del Estado. Asimismo, corresponde a este nivel de gobierno la elaboración de la política nacional de salud y la emisión de normas nacionales que regulen el funcionamiento de todos los sectores, ámbitos y prácticas relacionados con la salud -art. 81.I.1 de la LMAD-. De igual manera, es su responsabilidad ejercer la rectoría del Sistema Único de Salud en todo el territorio nacional -art. 81.I.4 de la citada Ley-. Ahora bien, en virtud de la distribución de responsabilidades establecida en este artículo, se determina que: “Los gobiernos autónomos departamentales tienen la responsabilidad de ejercer la rectoría en salud dentro de su jurisdicción para garantizar el funcionamiento del Sistema Único de Salud, en el marco de las políticas nacionales” (énfasis añadido) -art. 81.III.1 inc. b) de la LMAD-, y los gobiernos autónomos municipales, son responsables de implementar el Sistema Único de Salud en su jurisdicción, conforme a sus competencias -art. 81.III.2.b de la referida Ley-.

En este marco, el art. 175 de la CPE establece que las y los Ministros de Estado, son servidores públicos encargados de coordinar, a través de políticas gubernamentales generales y sectoriales, los diferentes recursos y esfuerzos del nivel central y de las diferentes Entidades Territoriales Autónomas.

El art. 84 incs. b), d) y o) del Decreto Supremo (DS) 4857 de 6 de enero de 2023, establece como atribución de la Ministra o Ministro de Salud y Deportes, en otras, el “ejercer la rectoría, regulación y conducción sanitaria del sistema de salud” (las negrillas son añadidas) y el “regular, planificar, controlar y conducir el Sistema Nacional de Salud, conformado por los subsectores de la seguridad social de corto plazo, público y privado, así como la medicina tradicional” (el resaltado nos corresponde), concordante con la atribución de “Elaborar normas y reglamentar la estructura, funcionamiento y fiscalización de las instituciones públicas descentralizadas y desconcentradas en salud”. De lo cual podría inferirse que, en última instancia, es quien tiene como una de sus principales labores garantizar la atención de salud de la población boliviana, sobre todo en casos de atención pronta a través del sistema de salud, con el objeto de que no se vulneren derechos fundamentales. Siendo que, por previsión del mismo instrumento normativo, esta labor se realiza en coordinación con los diferentes niveles del Estado, a fin de lograr la auténtica implementación del sistema de salud.

Al respecto, la jurisprudencia sentada en la DCP 0009/2013 de 27 de julio establece que: “…entendiendo que (…) desde la perspectiva de la gestión, estas actividades precisan de procesos de planificación a todo nivel, lo que incluye, también la necesidad de la determinación de políticas que guíen los procesos, partiendo siempre, como se colige del mandato constitucional, del marco global de la política general definida por el nivel central. Dicho de otro modo, el Estado boliviano, que ahora se configura como uno de tipo compuesto, debe operar bajo la lógica de lo que en el campo de la ciencia política y de la administración pública se conoce como ‘gobierno multinivel’” (el resaltado es añadido).

Por otra parte, y respecto a casos de emergencia, se tiene que el Código de Salud vigente, promulgado mediante Decreto Ley (DL) 15629 de 18 de julio de 1978, dispone en su art. 5 inc. e) que, el derecho a la salud del habitante boliviano consiste en ser atendido por cualquier servicio médico público o privado en caso de emergencia, al margen de cualquier consideración económica o del sistema de atención médica a que pertenece el paciente. En esa línea, el art. 138 de la misma norma, dispone que los establecimientos de salud están obligados a atender casos de emergencia sin consideraciones de ninguna naturaleza.

Asimismo, el Ministerio de Salud y Deportes emitió la Resolución Ministerial (RM) 0132 de 27 de marzo de 2019, misma que aprueba el Reglamento para la Aplicación Técnica, Administrativa y Financiera de la Ley 1152 “Hacia el Sistema Único de Salud Universal y Gratuito” de 20 de febrero del mismo año, en la cual, en su art. 2 inc. m) señaló que, la emergencia médica es la: “situación de salud que se presenta repentinamente, requiere inmediato tratamiento o atención ya que pone en peligro la vida del paciente o la función de un órgano”; mientras que en su inc. n), define como urgencia a la: “situación de salud imprevista en la cual no existe riesgo inminente de muerte, pero se requiere asistencia médica en un lapso reducido de tiempo para tratar la signo-sintomatología o evitar complicaciones mayores”. De lo expuesto, es difícil diferenciar ambas definiciones, pues una urgencia médica, por el transcurso del tiempo o por condicionantes del paciente, podría devenir en una emergencia médica.

Por otra parte, se observa por esta Sala que, tanto en casos de emergencia como de urgencia, se tiene una limitada y restringida consideración del derecho a la salud, pues sólo y únicamente se remite a lo fisiológico, ignorando que desde hace muchos años el derecho a la salud ya es considerado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como: “…un estado de completo bienestar físico, mental y social…”; por lo que, se hace notar que las referidas definiciones ignoran las otras dimensiones, como sucede, por ejemplo, con la pérdida de un órgano o con marcas permanentes en el cuerpo, que, de no ser atendidas, afectan la autoestima, razón por la cual, corresponde ordenar que la entidad competente gestione la modificación de dichos estándares, dando certidumbre sobre una oportuna y eficaz atención médica que involucre y garantiza tanto la integridad física como psicológica.