SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0407/2025-S4

El accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso y al principio de seguridad jurídica e irretroactividad; toda vez que, a la conclusión del proyecto: “Construcción Sistema de Microriego Colchamarca, Aroma, Chucamarca, Yaco, Huaylloma, Primera Fase” la Contraloría General del Estado, realizó una auditoría en la que se emitió el Informe de Auditoría Especial K1/EP05/G18 R1 y el Informe Complementario K1/EP05/G18 C1 que conllevaron a la emisión del dictamen de responsabilidad civil; sin embargo, tales informes tomaron como base el Reglamento Operativo del Programa “Más Inversión para el Agua MIAGUA”, que no se encontraba vigente en el momento que se desarrollaron los presuntos actos que dieron lugar a la determinación de responsabilidad, por lo que no podía ser utilizado retroactivamente para revisar el procedimiento seguido por los responsables.

En consecuencia, corresponde examinar en revisión, si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, para ello, se desarrollarán los siguientes temas: i) Del principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional; ii) El proceso coactivo fiscal como mecanismo idóneo para cuestionar el dictamen de responsabilidad civil antes de acudir a la jurisdicción constitucional; y, iii) Análisis del caso concreto.  

III.1.  Del principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

Al respecto la SCP 0510/2024-S3 de 17 de julio señaló que: “La acción de amparo constitucional prevista por el art. 128 de la CPE, como una de las acciones de defensa para la protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, contra actos u omisiones indebidas de servidores públicos y personas particulares, se encuentra regida por los principios de inmediatez y subsidiariedad, prevista implícitamente en el art. 129.I y II de la Ley Fundamental, salvo los supuestos excepcionales plenamente justificados, regulados por la ley procesal constitucional y la jurisprudencia.

En cuanto al principio de subsidiariedad, el art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece expresamente que: `La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo´ (las negrillas nos pertenecen).

En sintonía con la norma procesal constitucional, el desarrollo de la jurisprudencia fue diseñando los supuestos de subsidiariedad. A este efecto es preciso citar la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, en cuyo Fundamento Jurídico III.1., se establecieron reglas y subreglas de la acción de amparo constitucional por subsidiariedad, en los siguientes términos: `…cuando: 1)las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución´ (las negrillas son nuestras).

Por su parte la SCP 0627/2015-S2 de 3 de junio, específicamente respecto de la activación de vías paralelas o simultaneas de recursos o medios para la protección inmediata de los derechos y garantías, concluyó que: `…no es posible ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, por cuanto al haber activado las accionantes dos vías paralelas o simultáneas reclamando los mismos hechos, incurrieron en una causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional, motivo por el cual no corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática´ .

Una posición contraria implicaría el riesgo de un doble pronunciamiento incluso contradictorio, tanto en la jurisdicción ordinaria -vía proceso ordinario posterior a lo decidido en un proceso ejecutivo- como en la jurisdicción constitucional -vía acción de amparo constitucional- sobre las mismas cuestiones, lo que es inconcebible en atención a un criterio elemental de coordinación y respeto entre las jurisdicciones”.

III.2. El proceso coactivo fiscal como mecanismo idóneo para cuestionar el dictamen de responsabilidad civil antes de acudir a la jurisdicción constitucional

Al respecto la SCP 0268/2024-S2 de 19 de junio señaló que: “la SCP 0801/2023-S2 de 10 de agosto, efectuando una recapitulación de las líneas jurisprudenciales emitidas sobre la temática señalada, finalmente hizo referencia a la reconducción de la línea jurisprudencial establecida, así dicho fallo constitucional manifestó que: `La SCP 0586/2018-S3 de 7 noviembre, en una problemática donde se denunció la lesión del derecho al debido proceso en sus elementos motivación y fundamentación; en razón a que, se consideraba que los informes preliminar y complementario emitidos dentro de un proceso de auditoría gubernamental, así como el dictamen de responsabilidad civil carecían de fundamentación y motivación, se denegó la tutela, aplicando el principio de subsidiariedad, expresando que la línea jurisprudencial fue reconducida; así dicho fallo constitucional concluyó: «Si bien la parte accionante en la presente acción de amparo constitucional, hizo mención a la aplicación de la SCP 0874/2014 de 12 de mayo, para la resolución del caso que se examina; sin embargo, la uniforme jurisprudencia constitucional emitida con posterioridad a la emisión del mencionado fallo, recondujo de manera tácita el entendimiento asumido en las SSCC 2542/2010-R de 19 de noviembre y 0228/2005-R de 16 de marzo, respecto al tema que hoy es objeto de análisis a través de esta acción tutelar, resultando por ello inaplicable para resolver el caso venido en revisión, conforme se evidencia de la jurisprudencia constitucional en actual vigencia que ha sido nombrada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo».

Posteriormente, la SCP 0781/2020-S2 de 9 de diciembre, estableció que el mecanismo idóneo para cuestionar el contenido de los dictámenes de responsabilidad civil, emitidos por el Contralor General del Estado, es el proceso coactivo fiscal, y es en ese ámbito donde debe resolverse todos los cuestionamientos al procedimiento de auditoria, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional, al respecto precisó que: `La SCP 0615/2019-S3 de 13 de septiembre, indicó que: «…en atención a lo previsto por los arts. 35 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales; y, 33 y 52 inc. b) del DS 23318-A, quienes tienen la responsabilidad de iniciar los procesos judiciales en la vía coactiva fiscal, solicitando las medidas precautorias y preparatorias a la demanda, ante la existencia de un dictamen de responsabilidad civil, son las mismas entidades -el SINEC en el caso concreto- dentro de los plazos establecidos por ley para tal efecto, siendo la autoridad jurisdiccional competente la que considerará todos aquellos argumentos y pruebas tendentes a desvirtuar los hallazgos de responsabilidad establecidos en los informes de auditoría y en el respectivo dictamen, así como la consideración respecto a la fundamentación y motivación de los mismos, y la valoración de la prueba presentada en sede administrativa conforme fue expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. En antecedentes, no cursa prueba acreditando que los accionantes hayan sido sometidos a un proceso coactivo fiscal, mucho menos que este haya concluido en todas sus etapas; al contrario, luego de los Informes Preliminar y Complementario referidos, se emitió el Dictamen de Responsabilidad Civil citado, con el que se entiende el SINEC iniciará la acción coactiva fiscal correspondiente; en tal sentido, en atención a lo prescrito por el art. 54.I del CPCo, los impetrantes de tutela pretenden que se tutele sus derechos a través de la acción de amparo constitucional sin haber sido sometidos previamente a un proceso coactivo fiscal; por lo que, en virtud al principio de subsidiariedad no corresponde la tutela al existir otro medio de protección legal previsto por nuestro ordenamiento jurídico.

En tal sentido, correspondía al Tribunal de garantías declarar la improcedencia de la acción tutelar formulada por las razones precedentemente expuestas sin ingresar en el análisis de fondo de la problemática planteada…».

La SCP 0123/2020-S3 de 17 de marzo, precisó que: ‘…el peticionante de tutela identificó sustancialmente como el acto vulnerador de sus derechos y principios la emisión del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-021/2018, con las actuaciones del control gubernamental inherentes a dicho actuado; sin embargo, ese pronunciamiento conforme se tiene del entendimiento contenido en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, simplemente se constituye en prueba preconstituida, que deberá ser analizada en la instancia pertinente como en efecto es el proceso coactivo fiscal; en el cual, el accionante tiene amplia posibilidad de controvertirla juntamente a todas las actuaciones realizadas por la Controlaría General del Estado, siendo dicho Dictamen solo una opinión técnica jurídica que no se considera como una verdad inamovible, sino que sometida al proceso coactivo fiscal admite prueba en contrario.

En ese marco, se entiende que el proceso coactivo fiscal es considerado como el mecanismo idóneo para cuestionar el Dictamen de Responsabilidad Civil; toda vez que, el mismo es puesto a consideración de la autoridad competente e imparcial, quien tiene la posibilidad de analizar si evidentemente dicho dictamen cuenta con la suficiente y necesaria fundamentación y motivación, verificando si a tiempo de su emisión se valoraron debidamente las pruebas, si los descargos fueron válidos o no, pudiendo la parte interesada presentar otras pruebas, argumentando y contrarrestando la posición establecida y en definitiva ejercer una amplia defensa a fin de que la señalada autoridad determine la existencia o no de responsabilidad civil, decisión que incluso puede ser objeto de medios de impugnación como son la apelación y el recurso de casación, habiéndose establecido conforme sostiene la jurisprudencia referida al respecto que incluso en el proceso coactivo fiscal es posible ingresar al análisis de los indicios encontrados en el dictamen y en caso de identificarse una indebida o errónea aplicación de las normas legales o compulsa de la prueba en el dictamen, el mismo puede quedar sin efecto alguno, de lo que se concluye que cualquier cuestionamiento realizado al Dictamen de Responsabilidad Civil, debe realizárselo dentro del proceso coactivo fiscal, instancia que el interesado debe agotar a fin de activar la vía constitucional en caso de que la protección a sus derechos no haya sido restablecida.

En el presente caso, de actuados se advierte que el proceso coactivo fiscal ya fue aperturado contando inclusive con el Auto de Admisión 44/2019 de 4 de junio (Conclusión II.6); por lo que, el impetrante de tutela tiene expedita la vía para hacer valer sus reclamos en la instancia pertinente; la cual, aún no se ha agotado haciendo inoperable la procedencia de esta acción tutelar en consideración al principio de subsidiariedad´ (énfasis añadido).

Así, con base al entendimiento expuesto, en el caso concreto con precisión estableció: `…revisada la jurisprudencia constitucional señalada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se evidencia que este Tribunal ya asumió la posición de que la legalidad de los Dictámenes de Responsabilidad Civil, podrá ser cuestionada en los procesos coactivos fiscales, donde serán susceptibles de ser desvirtuados; ello quiere decir que previo a cuestionar los Dictámenes de Responsabilidad Civil en la vía constitucional, deben agotarse dichos procesos, pues será en esa instancia donde se analizará si tales determinaciones cuentan con la suficiente fundamentación y motivación o si se realizó una correcta valoración probatoria, etc., pudiendo el procesado asumir ampliamente su defensa.

En ese orden, de la lectura del razonamiento contenido en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, se advierte que se reafirmó la línea jurisprudencial que tácitamente recondujo al señalado supra, respecto al agotamiento del proceso coactivo fiscal para acudir a esta acción tutelar; por ello, está clara la causal de improcedencia cuando se cuestionan los citados Dictámenes de Responsabilidad Civil´ (las negrillas y el subrayado son nuestras).

Criterio que a su turno igualmente fue empleado por la Comisión de Admisión de este Tribunal cuando a través del AC 0073/2023-RCA de 24 de mayo, a tiempo de resolver en revisión la declaración de improcedencia de una acción de amparo constitucional interpuesta contra un Dictamen de Responsabilidad Civil confirmó la determinación asumida, señalando el siguiente entendimiento: `…elproceso coactivo fiscal es la instancia idónea donde se puede controvertir un Dictamen de Responsabilidad Civil, por cuanto el mismo es considerado únicamente como prueba preconstituida, por ende, no es una verdad jurídica inamovible; razón por la cual, elproceso coactivo fiscal se constituye en el medio legal idóneo y expedito para cuestionar el mismo´.

Ocurriendo lo propio cuando a través del AC 0121/2023-RCA de 28 de agosto, a tiempo de resolver el caso concreto, retomando la línea jurisprudencial establecida, refirió que: `Es así que el accionante tanto en su memorial de acción de amparo constitucional como en el de impugnación requirió la aplicación del estándar jurisprudencial más alto, pretendiendo que este Tribunal se aparte de la línea jurisprudencial citada en el Fundamento Jurídico II.3 del presente fallo constitucional; sin embargo, no consideró que la  SCP 0740/2015-S2 de 6 de julio, indica que: «…las lesiones a derechos y garantías constitucionales, emergentes de un procesamiento generador de responsabilidad civil, emitido por la Contraloría General del Estado, son reparables mediante la acción de amparo constitucional, por cuanto, atendiendo la naturaleza intrínseca del debido proceso en sí como garantía procesal, principio de administración de justicia y derecho fundamental, ninguna autoridad puede quedar al margen del control de la vigencia plena de los derechos fundamentales de las personas cuya tutela recae sobre este Tribunal Constitucional Plurinacional; lo contrario; es decir, la determinaciones de fondo asumidas en plena vigencia de un debido proceso administrativo en un proceso de auditoría gubernamental, no pueden ser impugnadas en la vía constitucional, correspondiendo su tramitación a la vía ordinaria mediante un proceso coactivo fiscal»; es decir, si las supuestas lesiones de derechos refieren al fondo del Dictamen de Responsabilidad Civil emitido, no es posible acudir directamente a la vía constitucional, sino que corresponde activar el proceso coactivo fiscal en busca de reparar los derechos presuntamente infringidos.

Ahora bien, conforme a la línea jurisprudencial desarrollada en el Fundamento Jurídico II.3 de este Auto Constitucional, el proceso coactivo fiscal es la instancia idónea donde se puede controvertir un Dictamen de Responsabilidad Civil, el mismo que es considerado únicamente como prueba preconstituida, por ende, no es una verdad jurídica inamovible, constituyéndose así en el medio legal idóneo y expedito para cuestionar el referido Dictamen´ (las negrillas nos corresponden).

Entendimientos jurisprudenciales a partir de los cuales se tiene claramente establecido que la línea jurisprudencial en actual vigencia considera al procesocoactivo fiscal como el mecanismo idóneo para cuestionar el dictamen de responsabilidad civil, correspondiendo su agotamiento previo antes de acudir a la jurisdicción constitucional”.  

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso y al principio de seguridad jurídica e irretroactividad; toda vez que, a la conclusión del proyecto: “Construcción Sistema de Microriego Colchamarca, Aroma, Chucamarca, Yaco, Huaylloma, Primera Fase” la Contraloría General del Estado, realizó una auditoría en la que se emitió el Informe de Auditoría Especial K1/EP05/G18 R1 y el Informe Complementario K1/EP05/G18 C1 que conllevaron a la emisión del dictamen de responsabilidad civil; sin embargo, tales informes tomaron como base el Reglamento Operativo del Programa “Más Inversión para el Agua MIAGUA”, que no se encontraba vigente en el momento que se desarrollaron los presuntos actos que dieron lugar a la determinación de responsabilidad, por lo que no podía ser utilizado retroactivamente para revisar el procedimiento seguido por los responsables.

Revisados los antecedentes arrimados al expediente de esta acción de defensa, se tiene la emisión del Informe de Auditoría Especial sobre el proyecto “Construcción Sistema de Microriego Conchamarca, Aroma, Chucamarca, Yaco, Huaylloma (Primera Fase)” K1/EP05/G18 R1 de 12 de junio de 2019, emitido por Martín Beltrán Rocha, Gerente de Auditoría en Proyectos de Inversión Pública; y, el Informe de Auditoría K1/EP05/G18 R1 de 19 de junio de 2019, por los que se determinó la existencia de indicios de responsabilidad del ahora accionante.

A partir de tales informes, se emitió el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-034/2021 de 30 de diciembre, por el cual Henry Lucas Ara Pérez, Ex Contralor General del Estado, dictaminó la existencia de indicios de responsabilidad civil del ahora accionante, ordenando la notificación a los involucrados y la remisión correspondiente al FPS a fin de que se cumpla con lo determinado.

En razón de tales antecedentes, se observa que el accionante cuestiona el Informe de Auditoría Especial K1/EP05/G18 R1 y el Informe Complementario K1/EP05/G18 C1 que conllevaron a la emisión del dictamen que dispuso su responsabilidad civil; sin embargo, tomando en cuenta el razonamiento desarrollado por el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, se establece que la vía constitucional no es la idónea para analizar los mismos y en cambio el accionante debió cuestionarlos dentro de proceso coactivo fiscal que se constituye en el mecanismo idóneo para su análisis y tratamiento; toda vez que, en el indicado proceso estos elementos de prueba son puestos a consideración de la autoridad competente e imparcial, quien tiene la posibilidad de analizar si evidentemente tanto los informes como el dictamen cuentan con la suficiente y necesaria fundamentación y motivación, verificando si a tiempo de su emisión se valoraron debidamente las pruebas, si los descargos fueron válidos o no, pudiendo la parte interesada presentar otras pruebas, argumentando y contrarrestando la posición establecida y en definitiva ejercer una amplia defensa a fin que la señalada autoridad determine la existencia o no de responsabilidad civil, decisión que incluso puede ser objeto de medios de impugnación como son la apelación y el recurso de casación; además que, en el proceso coactivo fiscal es posible ingresar al análisis de los indicios encontrados en el dictamen y en caso de identificarse una indebida o errónea aplicación de las normas legales o compulsa de la prueba en el dictamen, el mismo puede quedar sin efecto alguno.

En ese marco, es pertinente tomar en cuenta que conforme la Conclusión II.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, existe un proceso coactivo fiscal instaurado contra el accionante por lo que si el mismo consideraba la ilegalidad del Dictamen de Responsabilidad Civil; previamente a cuestionarlo por esta vía, debió acudir ante el Juez a cargo del proceso coactivo fiscal, al ser esa la vía idónea en la cual puede plantear su observación correspondiente a través de los mecanismos procesales que la ley le otorga; sin embargo, al haber acudido directamente a esta vía incumplió el principio de subsidiariedad, que exige el agotamiento de las vías idóneas con carácter previo a la activación de la acción de amparo constitucional, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional.

En consecuencia, corresponde denegar la tutela solicitada, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Por los fundamentos expuestos, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, actuó de forma correcta.