SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0378/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 9 y 16 de febrero de 2023, cursantes de fs. 547 a 567 vta. y 612 a 618, la Cooperativa accionante a través de su representante, manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde fines de la gestión 2020, la Unidad de Tráfico, Vialidad y Transporte Urbano del Gobierno Autónomo Municipal de San Carlos del departamento de Santa Cruz, instó a su institución que se adecúe al cumplimiento de los requisitos para autorización de parada previstos en el art. 67.I de la Ley Autonómica Municipal de Transporte Público de San Carlos, Ley 187/2019 de 28 de junio; así como en el art. 35.I de su Reglamento; a los que con esfuerzo dieron observancia a través de la presentación de la documentación correspondiente; empero, la misma fue observada “…una y otra y otra vez, arbitrariamente…” (sic), más allá de lo dispuesto en la normativa legal municipal, dando lugar a la emisión del Decreto Edil 07/2022 de 25 de noviembre, que dispuso su exclusión de la denominada “parada mancomunada”, generando una evidente afectación de su derecho al trabajo, pretendiendo establecer aquello por el “ilegal” Decreto Edil 03/2022 de 30 de marzo, expedido por el indicado Gobierno Autónomo Municipal.

El señalado Decreto Edil, tiene como antecedente la Resolución Administrativa Municipal 032/2022 de 24 de agosto, que ordenó el inicio de un proceso sancionatorio administrativo en su contra, sustentado en el Informe Técnico DOPS-UTVTU 67/2022, estableciendo que no habría dado observancia a los requisitos para la actualización de parada, así como en el Informe Legal INF/GAMSC/JURÍDICA 00134/2022; siendo aquello objeto de impugnación a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, dando lugar al pronunciamiento de la Resolución Administrativa Municipal 027/2022 de 4 de agosto, que rechazo el citado recurso jerárquico “…por falta de tipicidad, al señalar que no está contemplada la solicitud de revocatoria en la Ley de Procedimiento Administrativo y su reglamentación…” (sic), y que no sería congruente y no correspondería atender el mismo, “…ya que desde el planteamiento de la revocatoria tenía que apersonar su interés el Sr. Néstor Seña y que el recurso jerárquico fue presentado por dos personas sin dar cumplimiento a lo dispuesto en los arts. 13 y 67 de la Ley No. 2341, errónea e indebidamente invocados y aplicados para resolver el recurso jerárquico planteado” (sic).

El referido fallo jerárquico incurrió en falta de motivación y congruencia al no pronunciarse sobre los aspectos impugnados, en el que, se denunciaron en lo principal tres aspectos: La intervención “clandestina y delictiva” de su parada de motos el 16 de junio de 2022, a horas 11:00, cuando fue cercada o rodeada amenazando la integridad de sus afiliados; la ilegalidad del Decreto Edil, porque “…de las DOCE ATRIBUCIONES del Alcalde Municipal en materia de transporte público, previstas en el Art. 10 de la Ley Autonómica Municipal de Transporte Público de San Carlos No. 187/2019, ninguna le otorga potestad o facultad para aprobar y establecer una Parada Mancomunada, Derogar y Abrogar Autorizaciones de Paradas…” (sic); y, la nulidad de la notificación de dicho Decreto Edil.

Resalta que, en el recurso de revocatoria formulado el 2 de junio de 2022, se reclamó la devolución de sus pertenencias sustraídas, haciendo énfasis en la restricción del derecho al trabajo de sus afiliados, dando lugar a la Resolución Administrativa Municipal 024/2022 de 14 de junio, desestimándolo, sin establecer con precisión el motivo o causa en que se sustentó dicha decisión, limitándose a transcribir preceptos normativos e indicar que no se estableció qué acto administrativo pretendía ser revocado, “…que estaría firmado por Néstor Seña Romero y NO por el representante legal de la cooperativa según prevé el art. 41, incisos b) y c) del Decreto Supremo No. 27413 de 23 de julio de 2003, es decir, NO SE BRINDA RESPUESTA ALGUNA CON RELACION A LOS MOTIVOS DE LA OBJECION PRESENTADA” (sic).

Agregó que, el Decreto Edil 03/2022, se sustentó en Informes Técnicos y Legal; el primero, que no desarrolló adecuadamente la problemática que giró en relación a las paradas del transporte público de moto taxis, no habiendo realizado un diagnóstico o evaluación seria sobre la temática atinente a las paradas del mismo, “…y a la parada mancomunada en particular, respecto de la cual NO se establece si están dadas o no las condiciones de accesibilidad y movilidad para los usuarios de dicho servicio, NO se establece si el espacio previsto para la parada mancomunada permitirá realizar la prestación del servicio de transporte público de moto taxis bajo estándares de calidad y seguridad, en forma continua, uniforme, regular, permanente e ininterrumpida…” (sic). El segundo, únicamente se sustenta en la transcripción de algunos preceptos normativos, errónea e indebidamente aplicados respecto al reordenamiento de paradas y establecimiento de la denominada parada mancomunada, siendo que en su implementación no se garantiza la seguridad jurídica de sus operadores.

En forma posterior, bajo el pretexto de no haber dado cumplimiento a los requisitos para autorización de parada previstos en la Ley Municipal de Transporte Público de San Carlos y su Reglamento, por tener domicilio legal en el municipio de Yapacaní y que la prestación del servicio público de moto taxis se efectúa en el distrito de Santa Fe del municipio de San Carlos, a través de Resolución Administrativa Municipal 032/2022 de 24 de agosto, se dispuso el inicio de proceso sancionatorio administrativo, la aplicación de una multa pecuniaria de mil bolivianos y la suspensión de operaciones; decisión que fue sujeta también a recurso de revocatoria y jerárquico, dando lugar a la Resolución Administrativa Municipal 045/2022 de 17 de noviembre, sustentada en los Informes Técnico DOPS UTVTU 088/2022 de 27 de octubre y Legal ING/GAMSC/JURÍDICA 119/2022 de 9 de noviembre, que incurrieron en apreciaciones genéricas e imprecisas; afirmando, en consecuencia, que “…la resolución administrativa municipal en su integridad, son arbitrarias porque se sustentan en LOS INFORMES TÉCNICO Y LEGAL A LOS QUE SE HACE REFERENCIA, QUE NO ESTABLECEN LA FORMA, EL MODO O LA MANERA, NI PRECISAN CUÁL O CUÁLES REQUISITOS NO HABRÍAN SIDO CUMPLIDOS PARA LA AUTORIZACIÓN DE PARADAS, del modo en que se establece en la Ley Autonómica Municipal de Transporte Público de San Carlos y su Reglamento” (sic).

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a la dignidad, al trabajo, a la prestación del servicio público de transporte, al debido proceso -en su vertiente de una resolución fundamentada y motivada-, a la igualdad; y, del principio de legalidad, citando al efecto los arts. 46 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) La suspensión de la ejecución y anulación de los actos administrativos cuestionados; b) El cese de las restricciones de suspensión de operaciones y clausura de su oficina ubicada en la calle Virgen del Rosario, frente “…a la Plaza Principal (COSPUSFE)…” (sic); c) La otorgación de autorización en su parada vigente y licencia de funcionamiento en el marco de las normas legales municipales en materia de transporte público; d) La prohibición a los demandados de efectuar actos que impidan el normal desarrollo de sus actividades laborales cotidianas, que no implique el incumplimiento de las competencias y atribuciones asignadas conformes a ley; e) El pago de daños y perjuicios ocasionados conforme al art. 72 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP); y, f) Otras que la justicia constitucional considere oportunas y necesarias en virtud a la gravedad de los hechos ilegales que se denuncian.  

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 27 de febrero de 2023, según consta en acta cursante de fs. 1144 a 1153 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La Cooperativa accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar.

I.2.2. Informe de los demandados

Disorcy Raquel Caballero Linares, Directora jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de San Carlos del departamento de Santa Cruz, brindó informe oral en audiencia de garantías, solicitando se deniegue la tutela conforme a los siguientes fundamentos: 1) No se dio a la fecha, autorización de paradas a Cooperativas de Transporte de moto taxi, siendo este un servicio público que actualmente presta servicios sin autorización administrativa legal. En ese orden, se siguieron dos procesos administrativos sancionatorios contra la Cooperativa impetrante de tutela, “…con recursos jerárquicos construido ilegalmente notificados…” (sic), resultando innegable que, “….el señor Timoteo Meneses está presente cuando se le hace la notificación, pero se rehúsa a firmar la notificación se pone a un actuado de testigo, (…) siempre el que ha estado es el señor Timoteo Meneses. No, el argumentaba ser el presidente, pero en su momento no ha acreditado ser presidente y en este caso (…) el presidente vigente y actual es el señor Seña, con domicilio legal en el gobierno municipal de Yapacani y no así en San Carlos…” (sic); 2) La personería de la Cooperativa accionante indica Yapacaní, no San Carlos, incumpliendo, por ende, los requisitos exigidos, requiriéndose su observancia, siendo además respetuosos de los plazos y procedimientos al efecto. En ese marco, no sería evidente la transgresión del derecho al trabajo; 3) Néstor Seña Romero, “…aparece y lo último dice no yo interpongo el recurso jerárquico cuando en ningún momento él se apersono para presentar un recurso de revocatoria o alguna objeción con alguna acta administrativa del Gobierno Municipal y como verá que recién el 17 de febrero de 2023, tiene un poder donde dice yo represento a todos los asociados, para su debido momento, no lo presentó, ni tampoco adjuntó al amparo constitucional que es motivo de este proceso…” (sic); y, 4) La Cooperativa accionante no formuló recurso de revocatoria contra el último Decreto Edil, no pudiendo aludir, en consecuencia, la transgresión de sus derechos.   

Juan Mendoza Condori, Responsable de Tráfico, Vialidad y Transporte Urbano, todos del Gobierno Autónomo Municipal de San Carlos del departamento de Santa Cruz, brindó también informe oral en audiencia de garantías, requiriendo se deniegue la tutela conforme a los siguientes fundamentos: i) Se notificó a la Cooperativa impetrante de tutela y a todas las instituciones del Municipio, a fin que se adecúen a la Ley Municipal de Transporte, otorgándoles el plazo de diez días hábiles a fin de presentar su documentación. No obstante, “…el señor Timoteo Meneses Romero, (…) se presenta como presidente de la institución de la cooperativa de la veloz del Ichilo, entonces (….) como responsable le digo, (….), presente su acta de elección y posesión y poder representante legal, pero dice, yo soy presidente de mi institución, entonces que hace en Yapacaní con las misma institución quien es el presidente? Yo soy presidente de mi institución los de Yapacaní sabrán qué hacer yo soy representante del presidente de mi institución, yo lo pido, las documentaciones nunca me he presentado las documentaciones, ni siquiera acta de elección y posesión. Posterior a eso presenta su poder representante legal. De la institución, diciendo que él era el elegido de la institución y presidente de la institución (…) les pido la documentación y nunca presentó” (sic); y, ii) Néstor Seña Romero no participó en las reuniones que tuvieron con los distintos actores que se hicieron “…pasar por representantes…” (sic) de la institución.

Oscar Cinko Yapu, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de San Carlos del departamento de Santa Cruz, brindó igualmente informe oral en audiencia de garantías, impetrando se deniegue la tutela con base en los siguientes fundamentos: a) Se desarrollaron distintas reuniones cuyas actas no quisieron ser firmadas por la Cooperativa demandante de tutela, no habiéndose coartado su derecho al trabajo en momento alguno, “…se ha dado un plazo de 3 meses a solicitud de ellos, donde ellos dijeron presentar en esos 3 meses la documentación pertinente, que pedía según (…) ley municipal de transporte. Pero sin embargo (…) llegaron a falsificar su documentación. (…) El papel dice una cosa, sin embargo, el código QR dice otro…” (sic); y, b) La Cooperativa impetrante de tutela prefirió sentar su domicilio en Yapacaní; por lo que, para pertenecer a San Carlos, deben realizar “…todos sus papeles…” (sic); resaltando que, la nombrada Cooperativa es: “La única institución que ya no ha querido adecuar y sigue hasta aquí la verdad armando de todo este caos por no querer adecuarse y queriendo salirse con la suya, (…) se les ha notificado para que retiren de la vía pública la parada que ellos tenían ilegalmente porque no estaban cumpliendo con todo lo dispuesto. También (…) hay que saber definir para transporte de 2 ruedas y de cuatro ruedas, transporte de 2 ruedas que dicen nuestras ley municipal que el 100% tiene que estar dentro de una jurisdicción dentro del municipio, no puede haber en 2 municipios. (…) Si se le otorga parada, ya sea en San Carlos, Montero, Santa Cruz es de retorno a su jurisdicción y no así como en Santa Fe estamos siendo avasallados por diferentes instituciones de Yapacani que viene y prestan desde nuestro municipio a otro lado y eso en nuestra ley municipal no está facultado y no va a ser permitido…” (sic).

Julio César Álvarez García, Director de Obras Públicas y Servicios del Gobierno Autónomo Municipal de San Carlos del departamento de Santa Cruz, indicó en audiencia de garantías que, el Alcalde codemandado, dio un resumen general y exacto de la problemática; por lo que, se ratificó en el informe vertido por el mencionado.

En la audiencia de garantías, los demandados a través de su abogado, señalaron que la Cooperativa peticionante de tutela no quiere adecuarse a la legalidad ni cumplir la normativa y preceptos establecidos para lograr sus fines.

I.2.3. Intervención de los terceros interesadosg

Germán Apaza Calle y Lucio Condori Olmedo, representantes de las Cooperativas de Transporte “Santa Fe del Norte R.L.” y de Transporte Mixto “1° de abril Santa Fe R.L.”, respectivamente, por memorial presentado el 27 de febrero de 2023, cursante de fs. 1140 a 1143 vta. -cuyos argumentos fueron reiterados en audiencia de garantías-, señalaron que: 1) La acción de amparo constitucional fue interpuesta inicialmente por numerosos accionantes quienes firmaron la demanda tutelar; en forma posterior, ante el proveído de 10 de igual mes y año, a través del que se pidió subsanarla, con la presentación a través de poder notarial, “…DESAPARECIERON EL RESTO DE LOS CUARENTA Y SEIS…” (sic) impetrantes de tutela. En ese orden, ninguno de los que en forma anterior plantearon la acción de defensa subsanaron las observaciones, “…habiendo sido conferido por otras personas que aparecen como directivos de la Cooperativa, PERO QUE NO HACEN MENCIÓN QUE ES LA COOPERATIVA DE TRANSPORTE MIXTO ‘LA VELOZ R.L. la que confiere el Poder Notarial, por decisión adoptada a nivel institucional” (sic). Por otra parte, el poder notarial 67/2023 de 16 de febrero, no cumplió las formalidades previstas en el art. 62 de la Ley del Notariado Plurinacional (LPN), al no contener “…su Personalidad Jurídica, número de resolución de su existencia, no menciona el NIT ni el número de su Licencia de Funcionamiento, no son transcritas las Actas de Elección ni Posesión del Directorio y tampoco acreditan la existencia jurídica de la institución de transporte…” (sic), no interviniendo además todos los miembros del Consejo de Administración, concediéndose poder a una persona particular, no así al Presidente de la Cooperativa, con facultades para apersonarse y asumir defensa dentro de la acción de defensa, no así para “…accionar el Amparo, siendo un contrasentido con la Acción presentada” (sic). Así, se obvió lo expuesto por la SC 0388/2005-R de 15 de abril; y, 2) El impetrante de tutela no cumplió la legitimación activa como requisito de procedencia de la acción de amparo constitucional que exige la vinculación directa entre el acto que se impugna y el derecho supuestamente vulnerado, no habiéndose acreditado la pertinente personería, no siendo el directo “afectado o agraviado” quien formuló la garantía constitucional.

I.2.4. Resolución

El Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de San Pedro de Buena Vista del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, por Resolución 01/2023 de 27 de febrero, cursante de fs. 1154 a 1160, denegó la tutela impetrada, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada, con base en los siguientes fundamentos: i) En relación a la falta de legitimación activa, contrariamente a lo refutado por los terceros interesados, el impetrante de tutela cuenta con la misma al ser el Presidente de la Cooperativa de Transportes “La Veloz del Ichilo”, siendo ilógico no dar por acreditada la misma, más si el procedimiento administrativo fue instaurado contra la referida Cooperativa, resultando una cuestión diferente que estuviera actuando al margen de la voluntad de sus asociados o la ley, a cuyo efecto se cuentan con las instancias respectivas; ii) Con relación al primer motivo de la acción tutelar, la Ley Autónoma Municipal de Transporte “…San Carlos Ley 187/2019…” (sic), contempla el reordenamiento y requisitos para la autorización de las paradas del servicio de transporte público, previendo el art. 67, “…la personería jurídica y el inciso 10 (…) que ‘las paradas de operadores internos municipales obligatoriamente deben radicar 30% de su parque automotor y el RUA gobierno municipal San Carlos y el inciso 11 en caso de moto taxis’, deben tener su personería jurídica con domicilio en el municipio de San Carlos” (sic). No obstante, la parte accionante presentó la Resolución Administrativa (RA) 1768/2021, que denota la ubicación geográfica en el municipio de San Carlos y los demandados, en Yapcani, no contándose con un documento de personería jurídica que hubiera acreditado “…que respalde ante el Municipio de San Carlos” (sic), no dando cumplimiento, por ende, a la ley municipal, lo que fue expuesto por los Informes técnicos y legales correspondientes, que efectuaron “…exclusiva referencia a que no se ha cumplido con requisito de la presentación de una personería jurídica, licencia de funcionamiento, para integrar la parada mancomunada” (sic). Ahora bien, en cuanto al cuestionamiento de las notificaciones efectuadas en el proceso administrativo, el impetrante de tutela no agotó las instancias administrativas de reclamo al no haber formulado el respectivo incidente de nulidad; iii) En cuanto al segundo motivo de la acción de defensa, las Resoluciones Administrativa Municipal 032/2022 y las que resolvieron los recursos de revocatoria y jerárquico formulado contra esta, dieron observancia a la normativa establecida al respecto; iv) El hecho de la clausura de las instalaciones de la Cooperativa, habría ocurrido en “junio de 2022”; por lo que, si se consideraba la existencia de vías de hecho, tenían abierta la justicia constitucional como vía de reclamo; no obstante, se interpuso una denuncia penal, surgiendo implícitamente la aceptación de la clausura o cierre del funcionamiento de la parada; v) Existe un proceso penal pendiente por robo; en ese sentido, “…si bien objetivamente no surge derechos controvertidos, porque en esta acción constitucional se está pretendiendo la protección del derecho al trabajo, la violación del debido proceso” (sic), la acción penal si “…tendría el objeto la sustracción de bienes, pero implícitamente surge derecho controvertido lo que les interesa son los bienes o el ejercicio del trabajo que ejercían…” (sic); vi) Si se considera que la ley se encuentra al margen de los derechos y garantías de la Cooperativa accionante, no corresponde la interposición de la acción de amparo constitucional; por cuanto, para refutar su contenido debe plantearse una acción de inconstitucionalidad; vii) El Órgano Municipal realizó una serie de pasos y asumió lógicamente los Informes Legales y Técnicos para la emisión de las RR.AA., cuestionadas, mismas que observaron que no se dio observancia a un requisito cuál es la falta de personería jurídica, que según la ley modificatoria en caso de moto taxis, solo deben pertenecer a un municipio y la otra observación respecto a la falta de licencia de funcionamiento, “…Si no tiene personería, es que no le otorgaron la licencia de funcionamiento” (sic); viii) La Cooperativa peticionante de tutela asumió conocimiento de las RR.AA., posteriores a la ley de modificación; “…Probablemente pretenda mantener la hegemonía, la Cooperativa de Transporte de Yapacani y no darles una especie de libertad a los de Santa fe. Pero en caso de motos de acuerdo a la normativa, es taxativo, no puede haber dos lugares de funcionamiento, el transporte de moto no puede ir a prestar servicio hasta Yapacaní de Yapacaní a Santa Fe, no está de acuerdo a la normativa municipal, por ello las resoluciones administrativas, dice no cumple los requisitos y están al margen de la ley, dentro la verdad material la intervención de las partes es que probablemente de 20 a 40 personas que son personas que viven tienen domicilio en Santa Fe, están afiliados a la cooperativa del Ichilo de Yapacani, en los hechos no tienen personería jurídica propia…” (sic); por lo que, en caso que estas personas decidan independizarse deben efectuar su propia personería jurídica, eso es lo que la ley les exige; ix) Conforme a lo expuesto, no se verifica la vulneración del debido proceso en relación a la falta de fundamentación de “…la resolución administrativa, al tomar en cuenta los informes técnicos y legales…” (sic), encontrándose conforme a la Ley Municipal, el Reglamento y los Informes pertinentes, que sirvieron de pauta al ente superior para emitir el fallo ahora objetado, siendo su fundamento que “…no han presentado requisitos, documentos, no hay personería, no hay licencia de funcionamiento…” (sic); x) No se transgredió el derecho al trabajo, habiendo asumido la Cooperativa impetrante de tutela comprensión de la Ley Municipal y su Reglamento, en 2020, en relación al “…reordenamiento que ya la Ley 187/2019, ha sido promulgada un año antes…” (sic); por lo que, debieron acomodarse a las nuevas disposiciones. En ese marco, “…se emitió la Resolución administrativa, ya a esta sanción en contra de la Cooperativa, después de 2 años aproximadamente y ante una acción de hecho, la clausura de las oficinas por parte de los accionados, no efectuaron ningún recurso extraordinario, ni tampoco revocatorio de acuerdo a los antecedentes, si no solicitaron que se emitan los informes a raíz de los informes que se ha planteado el recurso de revocatoria” (sic). Así, se consintió la suspensión temporal de las actividades; y, xi) Existen derechos controvertidos porque ambas partes formularon la acción penal que debe dilucidarse en la vía concerniente.

En vía de explicación, complementación y enmienda, la parte accionante solicitó al Juez de garantías, aclarar aspectos inherentes a la personería y a la inexistencia de actos consentidos, entre otros, añadiendo que, se emitió una decisión como si el Juez de garantías sería la parte demandada, “…está pensando y actuando igual que la parte accionada y un juez de garantías no puede prestarse a ese tipo de arbitrariedades…” (sic [fs. 1159 y vta.]).

En sustanciación y resolución, el citado Juez de garantías estableció que: a) En relación a la personería jurídica es diferente que se le acepte la intervención en la acción de defensa, pero se observa que no se cumplieron los requisitos ante el Órgano Municipal, ante el que no adjuntó de forma correcta su personería jurídica “…y además se ha hecho referencia a que no hay certeza en la presentada, por parte del órgano ejecutivo, el artículo 6 establece que tiene domicilio geográfico en Yapacani, en cambio en la presentada por el accionante, dice San Carlos. Entonces no está siquiera de forma clara, lo cual lógicamente, ante el Gobierno Municipal, no ha presentado, no tiene personería jurídica, en este caso no cuenta con una personería propia, los trabajadores que obran de moto taxi en Santa Fe” (sic); b) En relación a la nulidad de la notificación, conforme al art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), la parte accionante debió plantear la nulidad de los actos dictados prescindiendo de forma total del procedimiento legalmente instituido; y,          c) Respecto a la fundamentación y motivación, se determinó que no se presentó la personería jurídica, no cuenta con licencia; por lo que, complementando, señaló que: “…las documentaciones de licencia autorizaciones, que cuenten los accionantes, han sido ya derogadas y abrogadas por la misma disposición legal o el decreto municipal, por qué dicen deben adecuarse todas hasta el 2021 están derogadas y abrogadas, licencias autorizaciones de paradas, entonces, estos informes técnicos y legales son base, motivación y el fundamento para las resoluciones administrativas que se ha emitido” (sic [fs. 1159 vta. a 1160]).