SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0378/2025-S3

La Cooperativa accionante denunció la vulneración de sus derechos a la dignidad, al trabajo, a la prestación del servicio público de transporte, al debido proceso -en su vertiente de una resolución fundamentada y motivada-, a la igualdad; y, del principio de legalidad; alegando que, se inició en su contra dos procesos sancionatorios administrativos sustentados en distintos Informes técnicos que establecieron que no dio cumplimiento a los requisitos para la actualización de parada, dictándose Resoluciones Administrativas Municipales en su contra que fueron sujetas a recurso de revocatoria y jerárquico que no se pronunciaron sobre lo impugnado. Resaltó que, el Decreto Edil 03/2022, se sustentó también en Informes Técnicos y Legal que no desarrollaron adecuadamente la problemática referente a las paradas del transporte público de moto taxis, no habiendo efectuado un diagnóstico o evaluación seria sobre la temática atinente a las paradas.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.   Subsidiariedad de la acción de amparo constitucional: Necesaria invocación de los hechos y en consecuencia de los derechos considerados lesionados en las vías y mecanismos ordinarios

           El art. 53.1 y 3 del CPCo, responden a la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional, derivada de la norma contenida en el    art. 129.I de la Ley Fundamental, que prevé que ésta podrá ser interpuesta: “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas son nuestras); previsión que se encuentra regulada de igual manera en el art. 54.I del CPCo, redactado en similar sentido. Estableciendo el parágrafo II de dicha norma procesal, que esta regla será excepcionalmente obviada, únicamente previa justificación fundada, cuando se demuestre que: “1. La protección puede resultar tardía. 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela”.

           En consecuencia, la acción de tutela examinada, es viable sólo en la medida en que el impetrante agote previamente a su interposición, todos los medios ordinarios o administrativos previstos por el ordenamiento jurídico en salvaguarda de sus derechos fundamentales o garantías constitucionales; y, únicamente ante la persistencia de la lesión, podrá formularla; estando constreñido por ende, a reclamar los actos ilegales u omisiones indebidas que considera vulneran sus derechos, inicialmente a la autoridad o persona que los dictó y en su caso, si es viable, impugnarlos ante la instancia superior, para abrir la competencia de la jurisdicción constitucional.

           Respecto a la subsidiariedad que caracteriza a la acción de amparo constitucional, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, aplicable en la actualidad al no ser contraria al nuevo orden constitucional, ni a lo instituido en el Código Procesal Constitucional, al responder a su naturaleza jurídica; consignó las reglas y subreglas de improcedencia del amparo por subsidiariedad, resumidas en que no es factible su interposición, y consecuentemente, su posterior admisión, tramitación y resolución, cuando: “…1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación ; y, b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico…”.

           En este punto, cabe destacar que, a efectos de la consideración sobre la aplicación de la subsidiariedad descrita supra, la jurisprudencia constitucional estableció también la exigencia ineludible de la invocación del derecho considerado lesionado en las vías y mecanismos ordinarios. Al respecto, la SCP 0097/2013 de 17 de enero, indicó que: “En observancia del principio de subsidiariedad que configura la naturaleza de la acción de amparo constitucional, es necesario recordar que mediante la SC 1273/2005-R de 14 de octubre, se ha establecido la necesaria invocación del derecho considerado lesionado, en las diferentes vías y mecanismos ordinarios previstos por el legislador a efectos de entender el agotamiento previo de los recursos ordinarios que debe realizarse antes de activar la acción de amparo constitucional…

           Ahora bien, conforme lo ha anotado la SC 1086/2005-R de 12 de septiembre, ‘el carácter subsidiario del amparo constitucional, no sólo se agota en el aspecto formal, es decir en la obligación de que la persona utilice todos los recursos establecidos por el ordenamiento jurídico, sino que es preciso que a través de esos medios la persona reclame todos los actos ilegales que supuestamente le causan agravio; dado que si la persona no efectuó el reclamo pertinente, pese a haber utilizado el medio de defensa previsto por ley, se entiende que consintió con todos aquellos presuntos actos ilegales u omisiones indebidas que no impugnó oportunamente, impidiendo con ello que las autoridades judiciales o administrativas se pronuncien sobre el particular (SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre)´.

           'De lo dicho se concluye que la jurisdicción constitucional sólo podrá analizar aquellos actos u omisiones demandados de ilegales que fueron reclamados oportunamente ante la vía judicial o administrativa pertinente; esto es en el momento hábil de producido el agravio el cual debe ser invocado necesariamente en las subsiguientes instancias sino es reparado en la primera, a través de los medios o recursos que franquea la ley. En consecuencia, aquellas lesiones no acusadas ante la vía ordinaria, no pueden ser analizadas a través del recurso de amparo constitucional…´” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

           Conforme a lo expuesto, la justicia constitucional no ingresa a revisar aspectos no reclamados en la jurisdicción ordinaria o en sede administrativa, entendiendo aquello no únicamente como el agotamiento de los recursos ordinarios o medios administrativos de reclamo, sino también la ineludible exigencia de invocar el derecho considerado lesionado en aquellos recursos y vías administrativas de impugnación; no siendo viable para la jurisdicción constitucional considerar aspectos directamente cuestionados mediante la acción de amparo constitucional.

III.2.  Sobre la nulidad de los actos procesales y los principios que la rigen, como presupuestos o antecedentes para su procedencia

           Sobre el intitulado, la SCP 2504/2012 de 13 de diciembre, precisó que: “…la nulidad no se puede declarar por que sí, sino cuando, en efecto, se haya puesto en riesgo la defensa de la otra parte. En tal consideración, la jurisprudencia en forma unánime considera que la nulidad procesal es un instrumento de última ratio que sólo debe ser aplicado cuando aparezca una infracción insubsanable de algún elemento esencial de un acto procesal o cuando se vulnere uno de los principios del debido proceso” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

           En ese sentido, para que opere una declaratoria de nulidad, aun de oficio, deben presentarse los elementos consignados en la SC 0731/2010-R de 26 de julio, que son: “…a) Principio de especificidad o legalidad, referida a que el acto procesal se haya realizado en violación de prescripciones legales, sancionadas con nulidad, es decir, que no basta que la ley prescriba una determinada formalidad para que su omisión o defecto origine la nulidad del acto o procedimiento, por cuanto ella debe ser expresa, específica, porque ningún trámite o acto judicial será declarado nulo si la nulidad no está expresamente determinada por la ley, en otros términos ‘No hay nulidad, sin ley específica que la establezca’ (Eduardo Cuoture, ‘Fundamentos de Derecho Procesal Civil´, p. 386); b) Principio de finalidad del acto, 'la finalidad del acto no debe interpretarse desde un punto de vista subjetivo, referido al cumplimiento del acto, sino en su aspecto objetivo, o sea, apuntando a la función del acto’ (Palacio, Lino Enrique, 'Derecho Procesal Civil', T. IV p. 145), dando a entender que no basta la sanción legal específica para declarar la nulidad de un acto, ya que ésta no se podrá declarar, si el acto, no obstante su irregularidad, ha logrado la finalidad a la que estaba destinada;           c) Principio de trascendencia, este presupuesto nos indica que no puede admitirse el pronunciamiento de la nulidad por la nulidad misma, o para satisfacer pruritos formales, como señala Couture (op. cit. p. 390), esto significa que quien solicita nulidad debe probar que la misma le ocasionó perjuicio cierto e irreparable, que solo puede subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir demostrar cuál es el agravio que le causa el acto irregularmente cumplido y si éste es cierto e irreparable; y, d) Principio de convalidación, ‘en principio, en derecho procesal civil, toda nulidad se convalida por el consentimiento’ (Couture op. cit., p. 391), dando a conocer que aún en el supuesto de concurrir en un determinado caso los otros presupuestos de la nulidad, ésta no podrá ser declarada si es que el interesado consintió expresa o tácitamente el acto defectuoso, la primera cuando la parte que se cree perjudicada se presenta al proceso ratificando el acto viciado, y la segunda cuando en conocimiento del acto defectuoso, no lo impugna por los medios idóneos (incidentes, recursos, etc.), dentro del plazo legal (Antezana Palacios Alfredo, ‘Nulidades Procesales´)” (las negrillas y subrayado fueron introducidos).

III.3. Análisis del caso concreto

La Cooperativa impetrante de tutela denunció la lesión de sus derechos a la dignidad, al trabajo, a la prestación del servicio público de transporte, al debido proceso -en su vertiente de una resolución fundamentada y motivada-, a la igualdad; y, del principio de legalidad; encontrándose identificada la problemática a resolverse en el primer párrafo de los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, ceñida en lo esencial a que, se siguió en su contra dos procesos sancionatorios administrativos sustentados en distintos Informes técnicos que establecieron que no dio observancia a los requisitos para la actualización de parada, emitiéndose Resoluciones Administrativas Municipales en su contra que fueron sujetas a recurso de revocatoria y jerárquico que no se pronunciaron sobre lo objetado. Destacó que, el Decreto Edil 03/2022, se sustentó también en Informes Técnicos y Legal que no desarrollaron adecuadamente la problemática referente a las paradas del transporte público de moto taxis, no habiendo efectuado un diagnóstico o evaluación seria sobre la temática referente a las paradas.

En ese orden, inicialmente corresponde señalar que, en cuanto a la legitimación activa observada por la parte tercera interesada; debe considerarse sobre el particular que, por Auto de 10 de febrero de 2023, el Juez de garantías dispuso la subsanación de la presente acción de defensa, exigiendo que “…los impetrantes deben presentar la acción bajo representación legal, mediante poder notarial, en el que conste la personería jurídica o colectiva o asociación, constitución y demás documentos…” (sic). A cuyo efecto, se adjuntó el Testimonio 67/2023 de 16 de febrero, de poder especial amplio y suficiente conferido por los miembros del Consejo de Administración de la Cooperativa accionante, a favor de Néstor Seña Romero (fs. 620 a 621 vta.), a quien se otorgó el poder para apersonarse y asumir defensa dentro de la acción de amparo constitucional, a fin de “…presentar todo tipo de memoriales, subsanar demanda (…) asistir a audiencia con voz y voto, ofrecer y producir pruebas, tachar las contrarias, formular excusas, ocurrir en queja, formular desistimiento (…) y en suma realizar cuanta gestión o trámite sea necesario para el mejor cumplimiento del mandato, sin que por falta de cláusula expresa alguna sea disminuida su personería…” (sic). No siendo evidente, en consecuencia, la inobservancia a la legitimación activa en la presente causa.

Efectuada dicha precisión, concierne referir que, conforme a las Conclusiones del presente fallo, por Resolución Administrativa Municipal 032/2022 de 24 de agosto de 2021, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de San Carlos del departamento de Santa Cruz                       -codemandado-, dispuso iniciar proceso sancionatorio administrativo contra la Cooperativa accionante; disponiendo, asimismo, entre otros, sancionar a la referida Cooperativa, con la suspensión temporal de operaciones en estricto cumplimiento al art. 97.3 de la Ley Municipal 0187/2019 -Conclusión II.1-. Contra dicha decisión, el 15 de septiembre de 2022, Néstor Seña Romero, Presidente de la Cooperativa impetrante de tutela, interpuso recurso de revocatoria, pidiendo sea anulada y dejada sin efecto, al haberse emitido de forma arbitraria contra el interés público y en perjuicio de sus asociados -Conclusión II.2-. Al respecto, por Resolución Administrativa Municipal 034/2022 de 5 de octubre, el Alcalde -codemandado, rechazó el recurso de revocatorio referido, confirmando en todas sus partes el fallo impugnado                 -Conclusión II.3-. Por su parte, el 25 de octubre de 2022, la Cooperativa demandante de tutela formuló recurso jerárquico; habiendo emitido el Alcalde demandado, la Resolución Administrativa Municipal 045/2022 de 17 de noviembre, rechazándolo -Conclusión II.4-.  

Consta de otra parte que, mediante Informe Técnico DOPS. U. T. V. T. U. 090/2022 de 31 de octubre, el Responsable de Tráfico, Vialidad y Transporte Urbano del municipio de San Carlos, estableció que se dio a la Cooperativa impetrante de tutela “…bastante tolerancia donde ellos mismo han solicitado un plazo máximo y recalco que hasta la fecha la institución no se adecua a la Ley Municipal” (sic); por lo que, estableció que, la Subalcaldía de Santa Fe e Intendencia efectúe la inspección pertinente a la supuesta oficina de la misma, procediendo conforme a normativa, considerando que dicha “…cooperativa Moto Taxi no Cuenta con Autorización de parada vigente” (sic), debiendo aplicarse también las respectivas acciones legales y multa por incumplimiento de deberes formales -Conclusión II.5-. Asimismo, a través de Informe Técnico DOPS. U. T. V. T. U. 093/2022 de 10 de noviembre, el Responsable de Tráfico, Vialidad y Transporte Urbano del municipio de San Carlos, determinó que la Cooperativa peticionante de tutela no cuenta con autorización de parada vigente en espacio público otorgado por dicho Gobierno Autónomo Municipal, ni permiso de construcción de parada. Por consiguiente, determinó que la misma “…de manera constante infringe las normativas vigentes, burlándose de las autoridades y funcionarios del Municipio San Carlos” (sic), añadiendo que, “…la construcción DE PARADA EN ESPACIO PÚBLICO NO AUTORIZADO QUEDA PARALIZADO…” (sic) -Conclusión II.6-.  

Destaca igualmente que, mediante Decreto Edil 07/2022 de 25 de noviembre, el Alcalde demandado, modificó la Parada Mancomunada de Moto Taxi en espacio público del Distrito de Santa Fe, ubicada sobre la av. San Juan esquina Calle Bolívar, “…donde se excluye a la Cooperativa de Transporte Mixto La Veloz de Ichilo RL y no formara parte de la parada mancomunada dispuesta en el Decreto Edil 03/2022 de 30/03/2022” (sic). Citado Decreto Edil 03/2022, que a su vez conforme a lo establecido en diversos informes técnicos dispuso aprobar el reordenamiento de paradas de transportes públicos de motos del Distrito de Santa Fe, así como la “…parada MANCOMUNADA en espacio público del Distrito de Santa Fe…” (sic), otorgando a la Cooperativa demandante de tutela, el plazo de cuarenta y ocho horas a partir de su notificación para que retire el techo e infraestructura de la av. San Juan esquina calle Bolívar, espacio público del Distrito de Santa Fe del municipio de San Carlos -Conclusión II.7-.  

En ese orden, se comprueba que, por Resolución Administrativa Municipal 024/2022 de 14 de junio, el Alcalde demandado, desestimó el recurso de revocatoria planteado por Timoteo Meneses Lea, apoderado de la Cooperativa accionante, al no señalar “…que acto administrativo está revocando (que resolución, etc), según convocatoria de bloqueo de camino en el puente del Municipio de Yapacani el 04/06/2022 firma el Presidente de la Cooperativa la Veloz de Ichilo RL firma el Sr. Néstor Seña Romero y no así el Sr. Timoteo Meneses Lea, es decir; el recurso planteado no está firmado por el representante legal de la cooperativa, es por tal razón que no cumple lo dispuesto en el art. 41 .- inc. b) El nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente; señala también el mismo artículo en el inc. c) El domicilio a efectos de notificación del DS 27113, el cual deberá estar en la jurisdicción del Municipio en que tenga su sede el órgano administrativo, puesto que en el memorial presentado por el Sr. Timoteo Menes Lea de recurso de revocatoria NO señala su domicilio o residencia para efectos de su notificación” (sic) -Conclusión II.8-. En forma posterior, el 28 de junio de ese año, Néstor Seña Romero y Timoteo Meneses Lea, miembros de la Cooperativa peticionante de tutela formularon recurso jerárquico contra el Decreto Edil 03/2022 y la Resolución Administrativa Municipal 024/2022 -Conclusión II.9-.  

Por último, mediante Resolución Administrativa Municipal 027/2022 de 4 de agosto, el Alcalde demandado rechazó el citado recurso jerárquico por “…falta de TIPICIDAD, ya que se señala se REVOQUE cuando no está contemplado en la normativa conforme al parágrafo IV Petitorio del memorial presentación del recurso jerárquico por la cooperativa de Transporte (…); además no es congruente y no corresponde atender el mismo, ya que desde el inicio del planteamiento de recurso de revocatoria tenía que apersonar su interés el Sr. Seña; pero ahora resulta que presentan las dos personas como interesados sin dar cumplimiento a lo dispuesto el Reglamento de la Ley 2341 en el art 67 Representación.- parágrafo…” (sic). Determinando, por otra parte, que la referida Cooperativa de cumplimiento a lo dispuesto en la Ley Municipal de Transporte Público de San Carlos y su Reglamentación, “…puesto que hasta la fecha (…), no presenta sus documentos legales donde señale como domicilio legal el Municipio de San Carlos, ya que solo presento una personería jurídica donde señala que se encuentra en el Municipio de Yapacani…” (sic). En ese orden, se ratificó el Decreto Edil 03/2022 y la Resolución Administrativa Municipal 024/2022             -Conclusión II.10-.

Así, el petitorio de la Cooperativa accionante, se centra en lograr: i) La suspensión de la ejecución y anulación de los actos administrativos cuestionados; ii) El cese de las restricciones de suspensión de operaciones y clausura de su oficina ubicada en la calle Virgen del Rosario, frente “…a la Plaza Principal (COSPUSFE)…” (sic); iii) La otorgación de autorización en su parada vigente y licencia de funcionamiento en el marco de las normas legales municipales en materia de transporte público; iv) La prohibición a los demandados de efectuar actos que impidan el normal desarrollo de sus actividades laborales cotidianas, que no implique el incumplimiento de las competencias y atribuciones asignadas conformes a ley; v) El pago de daños y perjuicios ocasionados conforme al art. 72 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP); y, vi) Otras que la justicia constitucional considere oportunas y necesarias en virtud a la gravedad de los hechos ilegales que se denuncian. 

Lo expuesto denota que, la Cooperativa impetrante de tutela pretende que, a través de la acción de amparo constitucional interpuesta, se suspenda la ejecución y anulación de los actos administrativos cuestionados, sin que ni en el contenido de los hechos expuestos que motivaron su interposición, ni en el petitorio, los identifique de forma clara y precisa; dando lugar aquello a suponer que, pretendería dejar sin efecto los dos procesos administrativos sancionatorios interpuestos en su contra, en su totalidad. A más de las cuestiones descritas en los puntos ii) a vi) antes referidos, sobre los que, no expuso nada en concreto en su demanda tutelar.

No obstante lo señalado, cabe destacar que, la nulidad procesal es un instrumento de última ratio que se aplica solo cuando existe una infracción insubsanable de algún elemento esencial de un acto procesal o cuando se vulnere uno de los principios del debido proceso; exigiéndose para la procedencia de la declaratoria de nulidad, la concurrencia de los principios de especificidad o legalidad, de finalidad del acto, de trascendencia y de convalidación -Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional-; por lo que, si la Cooperativa demandante de tutela consideraba que los actos impugnados de forma directa en sede constitucional, resultaban nulos, debió requerir su nulidad, no así de forma directa a través de la acción de amparo constitucional, siendo inviable la solicitud que este Tribunal verifique la legalidad de todo el proceso y deje sin efecto todo lo desarrollado en dichos procesos, esto debido a que esta acción de defensa, conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Resolución, se caracteriza por ser una acción de defensa de carácter subsidiario, debiendo entenderse aquello no solo como el agotamiento de los recursos ordinarios o medios administrativos de reclamo, sino que en los mismos se invoque el derecho considerado como transgredido a través del reclamo pertinente que comprenda todos los actos ilegales que supuestamente causan agravio a la parte accionante^[1]; no obrar en dicho sentido, conlleva el consentimiento de todos aquellos presuntos actos ilegales u omisiones indebidas que no objetó oportunamente, sin que corresponda el uso de la vía constitucional para subsanar la inacción de las partes.

Finalmente, destaca que, por Decreto Edil 07/2022, el Alcalde demandado modificó la Parada Mancomunada de Moto Taxi en espacio público del Distrito de Santa Fe, ubicada sobre la av. San Juan esquina Calle Bolívar, “…donde se excluye a la Cooperativa de Transporte Mixto La Veloz de Ichilo RL y no formara parte de la parada mancomunada dispuesta en el Decreto Edil 03/2022 de 30/03/2022” (sic). Decreto Edil contra el que, no se identifica se hubieran interpuesto los recursos de revocatoria y jerárquico, a fin de agotar la vía administrativa de reclamo. No pudiendo, por ende, pronunciarse este Tribunal sobre lo impugnado en la acción tutelar, por las razones anotadas.

En consecuencia, el Juez de garantías al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.