SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0422/2025-S3

La parte accionante denuncia como lesionados sus derechos al debido proceso
-como garantía y principio-, en sus vertientes de fundamentación, motivación, congruencia y errónea aplicación de la ley, a la defensa, así como a los principios de legitimidad y legalidad; toda vez que, la autoridad demandada emitió la
RM 1660/22 de 27 de diciembre de 2022, sin fundamentarla de forma adecuada, aplicó normativa inadecuada, siendo una decisión extra petita, que tampoco fue notificada a la Empresa Comercial MULTI INTERNACIONAL S.R.L., conforme al procedimiento ni en el plazo establecido por ley.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si los argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional

Respecto al principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, la SCP 0057/2014-S3 de 20 de octubre, desarrolló la siguiente línea jurisprudencial: “El art. 128 de la Norma Suprema, estableció la acción de amparo constitucional como un medio de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley; por su parte, reconociendo el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, el art. 129.I, señaló que: '…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'; en ese contexto, el art. 53.3 del CPCo, ha previsto respecto a los presupuestos de improcedencia de esta acción, que ésta no procede contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno; precepto normativo que, de manera expresa prevé el principio subsidiario de la acción de amparo constitucional, entendido éste como la utilización previa de todos los medios y recursos previstos en el ordenamiento jurídico; es decir, que 'no podrá ser interpuesto mientras (…) no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso, cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo del legitimado pasivo; así lo ha entendido este Tribunal en su amplia jurisprudencia' (SC 0492/2003-R de 15 de abril); lo que significa que la parte que considere lesionados sus derechos y garantías constitucionales, debe utilizar cuanto medio idóneo e inmediato previsto en la vía administrativa o judicial se tenga, antes de acudir a esta jurisdicción constitucional, o ante la autoridad que de acuerdo a la naturaleza de los actos u omisiones ilegales e indebidos pueda proporcionar protección inmediata, y una vez agotados dichos medios y no obstante mantenerse subsistente la amenaza, restricción o supresión, recién queda expedita la vía constitucional para la protección de los derechos desconocidos, ya sea cesando la amenaza, restricción o supresión y/o restableciéndolos, y así reparar o reponer las deficiencias de la vía ordinaria, entendimiento que fue reiterado por la jurisprudencia constitucional (SSCC 635/2003-R, 1343/2004-R, 1781/2010-R, 1226/2011-R, entre otras)” (las negrillas son nuestras).

III.2.  De la aplicación de la Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022

La SCP 0278/2023-S4 de 15 de mayo, señala que: “El 30 de septiembre de 2022, fue promulgada la Ley 1468 de Procedimiento Especial para la Restitución de derechos laborales, cuyo objeto es resguardar el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral en caso de despido injustificado, la inamovilidad laboral, la falta de pago de remuneración o salario, y el cumplimiento del fuero sindical, estableciendo a dicho efecto el procedimiento especial para su restitución, incluyendo su ámbito de aplicación a todas las trabajadoras y los trabajadores comprendidos en el ámbito de la Ley General del Trabajo, correspondiendo al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en ejercicio de su potestad administrativa, emitir las correspondientes Resoluciones de Restitución de Derechos Laborales, que constituyen actos administrativos de alcance particular, gozan del principio de legalidad y presunción de legitimidad (arts. 1 al 3).

En armonía con dichos preceptos, el art. 12 del cuerpo normativo en análisis, refiriéndose a las resoluciones emergentes de las denuncias de despido sin causa justificada, definidas por el art. 5 de la L1468, como ‘a) El despido unilateral y arbitrario dispuesto por el empleador, que no se adecúa a las causas legales establecidas en el Artículo 16 de la Ley General del Trabajo o el Artículo 9 del Decreto Supremo Nº 244, de 23 de agosto de 1943; b) El despido dispuesto por el empleador que tenga como argumento la inasistencia injustificada de la trabajadora o el trabajador, cuando esta exceda de seis (6) días laborales continuos, sin previa oportunidad para su justificación’, determina que una vez corridos los trámites previos establecidos en los arts. 6 al 11 de la misma norma, se dictará la correspondiente resolución...” (las negrillas fueron añadidas).

En cuanto a la entrada en vigencia de la Ley 1468, la Disposición Transitoria Primera, establece: “La presente Ley entrará en vigencia en el plazo de treinta (30) días calendario, computables a partir de su publicación”, determinando en su Disposición Transitoria Segunda que: “Las denuncias de despido injustificado y solicitudes de reincorporación que se hayan iniciado conforme al procedimiento establecido en el Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, modificado por el Decreto Supremo Nº 0495, de 1 de mayo de 2010, deberán adecuarse en su tramitación conforme a lo previsto en la presente Ley, a partir del estado en el que se encuentren, debiendo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitir los criterios para su adecuación, que serán establecidos en el Protocolo de Actuación” (el resaltado es añadido).

La mencionada SCP 0278/2023-S4, refiere también: “Ahora bien, del análisis sistemático de la norma previamente glosada, se evidencia que la misma tiene por objeto regular el procedimiento de denuncias ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo por despidos injustificados y la forma en la cual, las resoluciones emitidas por dicha instancia pueden impugnadas, inicialmente ante la misma repartición estatal como posteriormente ante la judicatura laboral, pudiendo además y ante el incumplimiento de lo dispuesto por la instancia administrativa laboral, remitirse obrados directamente a efectos de su acatamiento a la señalada jurisdicción, siendo en consecuencia que, como efecto de la derogatoria del DS 0495, ya no resulta viable acudir directamente a exigir el cumplimiento de las decisiones asumidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, ante la jurisdicción constitucional” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Sobre el procedimiento para restitución de derechos laborales previsto en la Ley 1468 y su Protocolo de Actuación

El art. 13 de la Ley 1468, respecto al recurso de revisión establece lo siguiente: “I. Si la trabajadora o el trabajador o en su caso la empleadora o el empleador considerase afectados sus derechos con la Resolución de Reincorporación Laboral, la Resolución de Cumplimiento de Pago de Remuneración o Salario, o la Resolución de Cumplimiento del Fuero Sindical, emitida por la Jefa o el Jefe Departamental o Regional de Trabajo, podrá impugnar la misma a través del Recurso de Revisión. II. La impugnación a la Resolución de Reincorporación Laboral, a la Resolución de Cumplimiento de Pago de Remuneración o Salario, o a la Resolución de Cumplimiento al Fuero Sindical, no implica la suspensión de su ejecución. III. El Recurso de Revisión deberá ser interpuesto ante la misma autoridad administrativa que emitió la Resolución de primera instancia, en el plazo de cinco (5) días hábiles, bajo alternativa de ser desestimado. IV. En el plazo de tres (3) días hábiles de haber sido interpuesto el Recurso de Revisión, la Jefa o el Jefe Departamental o Regional de Trabajo deberá remitirlo junto con sus antecedentes a conocimiento de la Ministra o el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social. V. La Ministra o el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para resolver el Recurso de Revisión, tendrá el plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, el cual se computará a partir de su interposición. Resuelto el Recurso de Revisión, en el plazo precedente, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tendrá el plazo de tres (3) días hábiles para notificar a las partes. VI. La Resolución Ministerial que resuelva el Recurso de Revisión interpuesto en contra de la Resolución de Reincorporación Laboral o la Resolución de Cumplimiento de Pago de Remuneración o Salario deberá confirmarla o revocarla, total o parcialmente; en caso de ser confirmatoria, deberá establecer la liquidación de los salarios devengados y otros derechos que pudiesen corresponder, suma líquida y exigible que constituye título coactivo a efectos de la presente Ley. VII. La Resolución Ministerial que resuelva el Recurso de Revisión interpuesto contra la Resolución de Cumplimiento de Fuero Sindical deberá confirmar o revocar lo dispuesto en la resolución de primera instancia. VIII. La Resolución Ministerial, en los casos señalados en los Parágrafos VI y VII precedentes, deberá ser cumplida en sus términos en el plazo máximo de tres (3) días hábiles, computables a partir de su notificación, bajo alternativa de su ejecución en la vía judicial, conforme al procedimiento establecido en la presente Ley” (las negrillas son nuestras).

El art. 14 de la citada Ley, refiriéndose al procedimiento de ejecución, prevé que: “I. En caso de incumplimiento a la Resolución de Restitución de Derechos Laborales, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social remitirá antecedentes a conocimiento de la judicatura laboral a los fines de su ejecución. (…) V. El obligado, únicamente, podrá oponer excepciones referidas al cumplimiento del título coactivo o restitución del fuero sindical, impersonería del obligado y de pago de los beneficios sociales a la trabajadora o el trabajador.VI. Todas las excepciones se opondrán al mismo tiempo, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, computables desde la notificación con la solicitud de ejecución y el auto de cumplimiento, acompañando prueba preconstituida. VII. Opuestas las excepciones, el Juez, en el plazo máximo de dos (2) días hábiles, dispondrá traslado a la parte que hubiere presentado la solicitud de ejecución coactiva, el cual, deberá ser notificado en el plazo máximo de tres (3) días hábiles para que sean respondidas en plazo similar. VIII. Cumplido lo dispuesto en el Parágrafo anterior, con o sin respuesta, el Juez emitirá pronunciamiento en el término improrrogable de tres (3) días hábiles, declarando probadas o improbadas las mismas. Pronunciamiento que deberá ser notificado en los siguientes tres (3) días hábiles. IX. Los plazos establecidos en el presente Artículo son improrrogables y de cumplimiento obligatorio, bajo alternativa de responsabilidad. X. En caso de que las partes interpongan Recurso de Apelación con relación a la resolución emitida por el juez, la misma será concedida únicamente en efecto devolutivo, por lo que no se suspenderá su ejecución” (las negrillas son ilustrativas).

Por otra parte, el art. 15 de la mencionada Ley, relativo a la impugnación judicial, instituye que: “La Resolución de Restitución de Derechos Laborales, sin perjuicio de su ejecución por el procedimiento establecido en la presente Ley, podrá ser impugnada en la vía judicial conforme al procedimiento laboral común” (las negrillas nos corresponden).

A su vez, el art. 20.I del Protocolo de Actuación para la Aplicación de la Ley 1468 aprobado mediante RM 1377/22 de 1 de noviembre de 2022, determina que: “La parte que considerase afectados sus derechos con la Resolución de Restitución de Derechos Laborales, podrá impugnar la misma a través del Recurso de Revisión, interponiendo el mismo ante la Jefa o Jefe Departamental o Regional del Trabajo que emitió la Resolución impugnada; toda nulidad o anulabilidad deberá ser invocada al momento de interponer el Recurso de Revisión”.

Finalmente, el art. 31 del citado Protocolo, establece que: “Los Recursos Jerárquicos que sean presentados durante el periodo de tiempo comprendido entre la promulgación de la Ley           N° 1468, de 30 de septiembre de 2022 y su vigencia, deben ser considerados como Recursos de Revisión, correspondiendo sean resueltos conforme al Artículo 13 de la Ley N° 1468 y los Artículos 20 y siguientes del presente Protocolo”.

III.4.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia como lesionados sus derechos al debido proceso -como garantía y principio-, en sus vertientes de fundamentación, motivación, congruencia y errónea aplicación de la ley, a la defensa, así como a los principios de legitimidad y legalidad; toda vez que, la autoridad demandada emitió la RM 1660/22 de 27 de diciembre de 2022, sin fundamentarla de forma adecuada, aplicó normativa inadecuada, siendo una decisión extra petita, que tampoco fue notificada a la Empresa Comercial MULTI INTERNACIONAL S.R.L.” conforme al procedimiento ni en el plazo establecido por ley.

Ahora bien, de la revisión de los antecedentes que cursan en obrados se tiene, la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S. 0495/NTLF/ 169/2021 de 17 de agosto, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, por la que se Conmina a la inmediata reincorporación de Víctor Ademar Flores Sarabia -hoy tercero interesado- a su fuente laboral en la Empresa  Comercial MULTI INTERNACIONAL S.R.L. -accionante-, al mismo puesto laboral, más el pago de los salarios devengados, los retenidos irregularmente y demás derechos sociales. Así también, se establece que, mediante Nota de 25 de agosto de 2021, dirigida a la Empresa Comercial MULTI INTERNACIONAL S.R.L. -accionante-, Víctor Ademar Flores Sarabia -hoy tercero interesado- comunicó la aceptación de depósito bancario de ese mes y año, correspondiente a su finiquito, recibida en dicha Empresa el 15 de octubre de igual año. Documento presentado como prueba de reciente obtención dentro del recurso de revocatoria el 21 de octubre de idéntico año (Conclusiones II.1 y II.2).

En consecuencia, el 7 de septiembre de 2021, la Empresa Comercial MULTI INTERNACIONAL S.R.L. -accionante-, presentó recurso de revocatoria contra la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S. 0495/NTLF/ 169/2021, ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba. Resuelto que fue por RA 375 de 6 de octubre, confirmando la misma. Ante ello, el 4 de noviembre de ese año la citada Empresa interpuso recurso jerárquico contra la aludida Resolución Administrativa. Mereciendo la RM 297/22 de 9 de marzo de 2022, confirmando totalmente la Conminatoria impugnada. Decisión notificada vía correo electrónico el 16 de igual mes y año. Al respecto, también cursa Nota CITE: MTEPS-DGAJ-UAJ-JSDC-0012-CAR/22 de 12 de abril de 2022, emitida por la directora de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en atención al “…memorial con fecha de cargo de 15 de marzo de 2022…” (sic) por el cual la representante legal de la Empresa Comercial MULTI INTERNACIONAL S.R.L. -accionante- invocó la figura del silencio administrativo; toda vez que, “…bajo su criterio el Ministerio (…) no atendió oportunamente el Recurso Jerárquico interpuesto en fecha 04 de noviembre de 2021…” (sic) haciéndole conocer que la Resolución Ministerial correspondiente fue emitida dentro del plazo y notificada al correo electrónico señalado en el recurso (Conclusiones II.3 y II.4).

Por otro lado, mediante Nota de 15 de “octubre” -lo correcto es marzo- de 2022, la Jefatura de Recursos Humanos (RR.HH.) de la Empresa Comercial MULTI INTERNACIONAL S.R.L. -accionante- comunicó a Víctor Ademar Flores Sarabia -hoy tercero interesado- que ante la falta de respuesta al recurso jerárquico interpuesto contra la RA 375 que ratificó la Conminatoria J.D.T.CBBA./D.S. 0495/NTLF/ 169/2021, se entiende que dicho recurso fue aceptado y en consecuencia revocados los actos recurridos, manteniéndose firme su desvinculación laboral de 13 de julio de 2021, dejándose sin efecto su reincorporación laboral provisional dada por “…Memorándum No. 109 de fecha 25 de agosto de 2021…” (sic). Es así que, el 16 de marzo de 2022, el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, emitió la única citación de presentación reincorporación por estabilidad laboral por retiro injustificado, a solicitud el hoy tercero interesado, fijando audiencia para el 8 de abril de 2022. Actuado en el que se registra el “Acta Nº 350 Cod. 766/22” de Audiencia de Reincorporación por Estabilidad Laboral por Retiro Injustificado, en la que se señala que el tercero interesado pide que se dé cumplimiento a la reincorporación en su totalidad, la cancelación de sus incrementos y sus retroactivos, más sus pasajes y alimentación, así como la totalidad de sus derechos. Asimismo, la Empresa accionante manifestó que lo solicitado se realizará y estar conforme a lo dispuesto por los arts. 47 y 52 de la LGT, procediéndose a la reincorporación inmediata del trabajador. Consiguientemente, mediante Conminatoria de Cumplimiento Reincorporación en Audiencia J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 001/2021 de 22 de agosto de 2022, el Jefe Departamental del Trabajo de Cochabamba conminó a la Empresa accionante al cumplimiento integral de la reincorporación efectuada en audiencia según “acta Nº 350”, debiendo pagar el total de los salarios y cancelar los aportes al Seguro Social a Largo Plazo, así como los demás derechos laborales que le correspondan desde el 15 de marzo al 8 de abril de igual año. Notificada a la parte accionante el 26 de agosto del mismo año (Conclusiones II.5, II.6, II.7 y II.8).

En virtud a ello, el 9 de septiembre de 2022, la Empresa accionante presentó recurso de revocatoria contra la Conminatoria descrita supra. Emitiéndose en consecuencia la RA 222-2022 de 7 de octubre confirmando la misma. Interponiendo en consecuencia el recurso jerárquico respectivo el 25 de ese mes y año, que fue resuelto a través de la RM 1660/22 de 27 de diciembre de 2022, por la que Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora demandada- confirmó totalmente la Conminatoria de Cumplimiento Reincorporación en Audiencia J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 001/2021, estableciendo el carácter de título coactivo de la cuantificación de los salarios devengados y otros derechos que le correspondan al trabajador en la suma de     Bs60 713,63.-, disponiendo, que en caso de incumplimiento el referido Ministerio remitirá antecedentes ante la judicatura laboral a fines de su ejecución, conforme a los arts. 14 y 15 de la Ley 1468 y que dicha Resolución Ministerial podrá ser impugnada en la vía judicial. Decisión notificada a las partes el 31 de enero de 2023 (Conclusiones II.9 y II.10).

En ese entendido, inicialmente es necesario puntualizar en primera instancia que la parte accionante interpuso la presente acción de defensa, contra la RM 1660/22; toda vez que: a) Debió aplicarse el art. 28.I del Protocolo de Actuación, y continuar su tramitación conforme al procedimiento del DS 0495 y la RM 868/10; b) Erróneamente se estableció la liquidación de salarios como título coactivo, incurriendo en una resolución extra petita que va más allá de lo planteado en el recurso jerárquico, omitiendo así la reincorporación inmediata que se dio respecto del trabajador, efectuando el cálculo desde el despido hasta la emisión de la Resolución, obligando al empleador a realizar pagos indebidos por meses de trabajo que ya fueron cancelados; y, c) La notificación de la referida Resolución Ministerial se realizó el 31 de enero de 2023, contraviniendo los plazos determinados en el art. 13 de la Ley 1468; asimismo, en la notificación realizada fuera de plazo, se establece que la misma se cumple “‘en aplicación a lo dispuesto por el art. 43 del D.S. 27113’’” (sic), lo cual resulta contrario al procedimiento aplicado erróneamente por el art. 30 del señalado Protocolo de Actuación; entendiéndose además que la notificación cursada es contraria al procedimiento; puesto que, para las diligencias de notificación, la Empresa Comercial MULTI INTERNACIONAL S.R.L. señaló su domicilio legal.

Bajo esas premisas, partiendo de lo descrito en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, resulta necesario que quien estime que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales fueron conculcados o se encuentren amenazados, con carácter previo debe reclamar esa lesión ante las autoridades judiciales o administrativas para su restablecimiento; es decir, deberá agotar los medios de impugnación idóneos establecidos para el efecto, con el fin de que se puedan adoptar las medidas necesarias, tendientes a prevenir o corregir la restricción o supresión denunciadas, y en caso de no obtener la reparación alegada, recién corresponderá trasladar su reclamo ante la jurisdicción constitucional, acorde a lo dispuesto por la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional.

En tales circunstancias, del análisis de los antecedentes antes descritos; se observa que, la cuestionada RM 1660/22, se constituye en el último acto que presuntamente lesiona los derechos de la parte ahora impetrante de tutela, por cuanto, establece el carácter de título coactivo de la cuantificación de los salarios devengados y otros derechos que le correspondan al trabajador en la suma de Bs60 713,63.-, monto que reclama como un pago indebido por meses de trabajo que ya fueron cancelados.

Entonces, es menester determinar que la Resolución Ministerial que se cuestiona deviene de un recurso jerárquico interpuesto el 25 de octubre de 2022, el cual, de acuerdo a la normativa inserta en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, al ser presentado durante el periodo de tiempo comprendido entre la promulgación de la Ley 1468, y su vigencia, debe ser considerado como Recurso de Revisión, correspondiendo que sea resuelto conforme al art. 13 de la precitada Ley y los arts. 20 y ss. del Protocolo de Actuación de la misma; en esa tesitura, conforme a la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional, es pertinente remarcar que el art. 15 de la Ley 1468, establece que toda Resolución relativa a restitución de derechos laborales, como en este caso, la RM 1660/22 que confirmó totalmente la Conminatoria de Cumplimiento Reincorporación en Audiencia J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 001/2021, podrá ser impugnada en la vía judicial de acuerdo al procedimiento laboral común, mecanismo que la parte accionante debió activar previamente a esta acción de defensa; sin embargo, al no haber obrado de esa manera se observa que, no agotó el medio idóneo a objeto de la consideración de esta acción tutelar, impidiendo así que la autoridad llamada por ley conozca y se pronuncie respecto a su pretensión, para que una vez terminada dicha instancia y si considera la persistencia de la vulneración de sus derechos constitucionales, recién pueda hacer uso de la jurisdicción constitucional con el fin de buscar la tutela de sus derechos presuntamente lesionados; aspecto que implica que la parte peticionante de tutela inobservó el principio de subsidiariedad que rige a esta acción de amparo constitucional, correspondiendo denegar la presente acción tutelar, sin haber ingresado al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar tutela impetrada, obró de manera correcta.