SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0471/2025-S1

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 2 de marzo de 2023, cursante de fs. 1, 180 a 216, el impetrante de tutela expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que, por más de veinte años trabajó de forma continua, permanente e ininterrumpida en el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sucre y desde hace más de trece años en la Dirección de Regularización Territorial. Actividad laboral que se inició mediante Memorándum 272/008 de 11 de septiembre de 2008, a través del cual fue designado como Encargado del Área de Control de Desarrollo Urbano, dependiente del Área de Control de Desarrollo Urbano y del Departamento de Administración Urbana y Rural.

Mediante Memorándum 04/2011 de 1 de febrero, fue ratificado en las funciones de Encargado de Área de Control de Desarrollo Urbano, dependiente de la Oficialía Mayor Técnica. Posteriormente, a través de la Comunicación Interna  Cite: S.M.O.T. RRHH 154/17 de 14 de noviembre de 2017, fue designado Responsable de “georreferenciación” de la Jefatura de Catastro “Multifinalitario” dependiente de la Dirección de Regularización Territorial-Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial.

Por comunicación Interna SMOT 248/2019 de 19 de septiembre, fue designado Técnico de Regularización Física Municipal seis, en la Dirección de Regularización del Derecho Propietario y por Comunicación Interna SMOT 76/2021 de 5 de julio, como Técnico Digitalizador.

El 28 de enero de 2022, sorpresivamente le entregaron el Memorándum RR.HH. 21/2022 de 28 de enero, de desvinculación laboral, sin causal de despido alguna y sin fundamentación, con el único y mal empleado argumento de los arts. 29 num.15 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014- y 5 inc. c) de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) -Ley 2027 de octubre de 1999-, que a groso modo se refieren a la facultad que tiene el Secretario Municipal y la base legal respecto de los funcionarios de libre nombramiento que fueron interpretados a capricho con el único afán de perjudicarle.

Ante tal circunstancia acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo de Chuquisaca, solicitando su reincorporación, dando lugar a que la ex Jefa Departamental de Trabajo emita la Resolución Administrativa J.D.T.CH.-RAR 071/22 de 12 de abril de 2022, rechazando su pedido y declinando competencia a la jurisdicción ordinaria laboral; contra la indicada Resolución presentó recurso de revocatoria, el cual mereció la Resolución Administrativa J.D.T.-CH 117/22 de 16 de mayo de 2022, emitida por la Jefa Departamental de Trabajo, rechazando su recurso y confirmando la “anterior resolución”, declinando la competencia con el mismo argumento.

Bajo aquel antecedente, interpuso recurso jerárquico, siendo resuelto por Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social         -ahora demandada- a través de la Resolución Ministerial 1069/22 de 12 de septiembre de 2022, confirmando la determinación de la Jefa Departamental de Trabajo del señalado departamento; es decir, la declinatoria de competencia a la jurisdicción ordinaria con base a una errónea fundamentación y motivación, por una valoración selectiva de la prueba y no una valoración integral de toda la documentación presentada; además, “…con el fundamento de señalar que mi persona NO ES TRABAJADOR sujeto a la ley 321, y por ende no tiene el derecho a la estabilidad laboral ya que señala que mi persona sería SERVIDOR PUBLICO de LIBRE NOMBRAMIENTO debido a que en su boleta de pago se le consigna como RESPONSABLE DE ADMINISTRACIÓN URBANA RURAL, sin observar la existencia del principio de la primacía de la realidad vinculado con el principio de verdad material” (sic).

La Resolución Ministerial 1069/22 de 12 de septiembre de 2022, incurrió en una errónea fundamentación y motivación, refiriendo que su persona no sería acreedor al respecto de su derecho a la estabilidad laboral porque supuestamente no estaba protegido por la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, y que sería un servidor público de libre nombramiento por haberse nombrado el 2018 como Responsable de Administración Urbana Rural y mantener esa denominación hasta su despido, sin observar los elementos de prueba proporcionados por las partes; por lo que, la Ministra demandada únicamente valoró “UN MEMORANDUM” y su boleta de pago -donde supuestamente se indica que está en el nivel salarial cuatro; empero, su persona nunca trabajó como “responsable de administración urbana rural”; ya que, hasta el último día, estuvo como “TECNICO DIGITALIZADOR”, extremo acreditado con la Comunicación Interna SMOT 248/2019 de 19 de septiembre y Comunicación Interna SMOT 76/2021 de 5 de julio; sin embargo, dichas pruebas no fueron valoradas por la indicada autoridad, asimismo no observó la denuncia penal interpuesta en su contra ante el Ministerio Público por Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sucre, donde dijo que su persona siempre trabajó como TECNICO DIGITALIZADOR, lo que constituye una confesión espontanea.

Asimismo, en la Resolución ahora cuestionada, no se dio respuesta a todos los motivos recursivos y simplemente se determinó que no estaba protegido por la Ley 321 y que es trabajador de libre nombramiento, tomando en cuenta solo su boleta de pago y valorando erróneamente la escala salarial del Ejecutivo Municipal del GAM -de Sucre- señalando hechos que no fueron ciertos como ser que su sueldo (Bs7 904.-[siete mil novecientos cuatro 00/100 bolivianos]) pertenece a un nivel salarial cuatro, cuando en realidad es de nivel seis, y concluye mencionando “…FUNCIONARIO DE LIBRE NOMBRAMIENTO y por ende NO TENER EL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL. cuando no era evidente conforme a la escala salarial presentado como prueba” (sic).

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El demandante de tutela denuncia la lesión de sus derechos; al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación, congruencia y a la valoración de la prueba; estabilidad laboral y al trabajo; a los principios de                 in dubio pro operario, verdad material y primacía de la realidad, conforme al                arts. 46. I incs. 1) y 2), 49.III, 116.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga: a) La nulidad de la Resolución Ministerial 1069/22 de 12 de septiembre de 2022, a objeto de que se disponga la emisión de una nueva resolución debidamente fundamentada, motivada y congruente, respondiendo todos los motivos recursivos, efectuando la valoración de forma conjunta y armónica de todas las pruebas ofrecidas y presentadas por las partes, aplicando los principios de protección de las trabajadoras y los trabajadores, como los principios de in dubio por operario, primacía de la realidad y verdad material, sin espera turno y a la brevedad posible por la relevancia constitucional, revocando la Resolución Administrativa J.D.T.-CH.- 117/22 de 16 de mayo de 2022 y determinando la reincorporación laboral a su fuente laboral y el pago de sus derechos y beneficios sociales, al haberse denunciado la arbitrariedad de la resolución; y, b) La nulidad de la Resolución Administrativa J.D.T.CH.-RAR- 071/22 de 12 de abril de 2022 y la Resolución Administrativa JDT.-CH.- 117/22 de 16 de mayo de 2022, a objeto que se disponga la emisión de otras resoluciones debidamente fundamentadas, motivadas y congruentes, efectuando la valoración razonable de todas las pruebas ofrecidas y presentadas por las partes, respondiendo a todos los puntos cuestionados, sin espera turno y a la brevedad posible por la relevancia constitucional que conlleva, aplicando los principios protectores del trabajador, de la primacía de la realidad, in dubio pro operario, de verdad material y observando el derecho a la estabilidad laboral, al haberse denunciado la arbitrariedad de la resolución.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Efectuada la audiencia de manera virtual de la presente acción de amparo constitucional el 20 de abril de 2023, según consta el acta cursante de fs. 299 a 316 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El solicitante de tutela, a través de sus abogados, se ratificó de manera íntegra en el contenido de su acción tutelar.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en audiencia por intermedio de su representante legal, refirió que: 1) Se verificó que el “GAMS” tuvo una relación laboral con el ahora peticionante de tutela de acuerdo a “certificación archivo” 4419/2019, que inició en marzo de 2001 y culminó el           28 de enero de 2022, fecha en la cual, mediante Memorándum RR.HH. 21/2022, se procedió a la desvinculación del ahora impetrante de tutela, situación por la cual, el prenombrado solicitó su reincorporación señalando que se encontraría bajo la Ley 321, por medio de la cual se le incorporó al ámbito de la Ley General del Trabajo; 2) Al momento de su desvinculación -del demandante de tutela- se tuvo la Comunicación Interna SMOT 76/21 de 5 de junio, mediante la cual el Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial y Director de Gestión de RRHH del “GAMS”, designaron ahora accionante como “…técnico digitalizador jefatura de catastro multifinalitario de la dirección de regulación territorial dependiente de la secretaria municipal de ordenamiento territorial…” (sic), cargo que se encontraba bajo la “LGT”; sin embargo, como hecho controvertido se indicó en el Memorándum de desvinculación laboral RR.HH. 21/2022 de 28 de enero, que el prenombrado ocupó el cargo de “…responsable de administración urbana y rural…” (sic), designado por Memorándum RR.HH 18/18 de 2 de enero; 3) El solicitante de tutela estaría en la escala salarial cuatro con un haber básico de Bs7 904 (bolivianos siete mil novecientos cuatro), nivel que de acuerdo al Ejecutivo Municipal corresponde al cargo de responsable (profesional I), constituyéndose en funcionario público de libre nombramiento; y, 4) El peticionante de tutela señala que sería “técnico digitalizador”; empero, los hechos controvertidos y la documentación que se contrapone sería que “…por la documentación que se adjuntó conforme memorándum señala, responsable de administración urbana y rural, por lo que se tiene más aun en las boletas de pago se puede advertir en el ítem donde señala puesto, responsable de administración en el cargo de responsable II Nelson Méndez, esa valoración lo debe hacer la judicatura laboral donde se tiene que escuchar al accionante como a la alcaldía…” (sic).

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Enrique Leaño Palenque, Alcalde del GAM de Sucre, en audiencia, por intermedio de su representante legal, señaló que: i) El accionante fue designado en la gestión 2018, como responsable de administración urbana y rural en el cual jamás dio una negativa a tal situación; ii) No entró como funcionario de carrera ni sometido a un proceso, fue de manera directa, teniendo la condición de libre nombramiento y funcionario provisorio; iii) No está protegido por la Ley General del Trabajo y el cargo que desempeñaba no se encuentra en la Ley 321; y,             iv) Al haber hechos controvertidos pudo acudir a otra instancia.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante la Resolución 049/2023 de 20 de abril, cursante de fs. 317 a 320 vta., denegó la tutela solicitada, sobre la base de los siguientes fundamentos: a) El impetrante de tutela denunció que la parte demandada no consideró todos sus motivos recursivos; así, se tiene que en su recurso jerárquico planteó al menos seis “motivos de impugnación” a la Resolución Administrativa JDTCH 71/2022 de 12 de abril, emitida por la Jefatura de Trabajo, denunciando: a.1) Errónea fundamentación; a.2) Que la Resolución impugnada se emitió fuera del plazo establecido en la            “SCP 0885/2021-S3”; a. 3) La vulneración de los principios in dubio pro operario y de favorabilidad; a.4) Ante la duda la Jefatura Departamental no puede declinar competencia; a.5) No se realizó una valoración de la prueba referida al tiempo de servicios -veinte años- y la primacía de la realidad; y, a.6) No se realizó una valoración adecuada de su boleta de pago, pues si bien figura escala salarial cuatro; sin embargo, está en la escala salarial seis, por el salario percibido, encontrándose dentro del marco de lo dispuesto por la Ley 321; b) Asimismo, “…la Resolución en análisis, además de no resolver todas las cuestiones planteadas en el recurso jerárquico, ingresa en una evidente contradicción porque primero determina y asume una conclusión al señalar que el ahora accionante no está protegido por la Ley General del Trabajo al sostener que es de libre nombramiento y que además está dentro de las exclusiones previstas en el parágrafo segundo del art. 1 la Ley 321; sin embargo, de manera contradictoria, concluye que existe controversia, cuando ya se llegó a determinar que por las pruebas aportadas no está protegido por la Ley General del Trabajo, controversia que le lleva a concluir en una declinatoria; aquí, es preciso señalar que estos dos institutos son excluyentes pues si el trabajador no es está dentro del alcance de la Ley General del Trabajo no se le puede remitir a la jurisdicción laboral” (sic); c) Del análisis de los antecedentes se tiene que, el ahora demandante de tutela en sus boletas de pago y otros documentes figura con categoría cuartro; pero, con una remuneración de nivel seis, no significa que se encuentre protegido por la Ley General del Trabajo, sino que debe analizarse los parámetros establecidos por el art. 1 de la Ley 321 y la normativa aplicable conforme a la naturaleza de sus funciones, existe una serie de niveles que están dentro del alcance del Estatuto del Funcionario Público; d) Al no existir elementos que denoten que efectivamente se trata de un obrero operativo que presta servicios manuales, por más que se disponga la emisión de una nueva resolución corrigiendo las lesiones del debido proceso el resultado no podría ser diferente; por cuanto, “…la protección de la Ley General del Trabajo a partir de lo dispuesto en el art. 1.I de la Ley 321 está destinada precisamente a aquellos que prestan labores como manuales o técnico operativas, por ello la norma utiliza como límite de la exclusión que sea profesional, pero no solo por el hecho de tener un título sino que desempeñe esa función acorde con la formación académica…” (sic); y, e) En el caso, por la función asignada al impetrante de tutela se confluye que se trataría de un funcionario provisorio y no de libre nombramiento; empero, en ninguno de los casos, se encuentra sujeto a la protección de la Ley General del Trabajo.