SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0564/2025-S4

La impetrante de tutela denunció la vulneración del debido proceso, en cuanto a la fundamentación y motivación, congruencia, razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad y legalidad porque la nota AISEM/DAJ/CE/01297/22, suscrita por la autoridad demandada, al carecer de fundamentación y motivación le ha generado indefensión, de manera que la suspensión del proceso de contratación le genera un grave perjuicio económico; puesto que, mientras dure tal medida, debe mantener vigente la garantía de cumplimiento de contrato.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El debido proceso y la debida fundamentación

El debido proceso, previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convección América sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), se constituye en un prerrequisito para poner en movimiento los derechos humanos reconocidos en los tratados y convenios internacionales sobre la materia y consiguientemente, la protección de cualquier otro derecho establecido en la Constitución Política del Estado, de manera que se constituye en un límite al ejercicio de poder que ostenta el Estado.

El debido proceso ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional, como el derecho que tiene toda persona a un proceso justo y equitativo, de manera que sus derechos se adecúen a disposiciones jurídicas generales aplicables a todas las personas que se encuentren en similares situaciones, es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales posibilitando que las personas puedan defenderse de manera adecuada en cualquier tipo de proceso, evitando cualquier lesión a los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, así como en los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, al constituirse los últimos, en parte integrante del bloque de constitucionalidad, según lo ordenado en el art. 410.II de la Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano, y que, en el marco de lo previsto por el art. 256 de la CPE, son de aplicación directa y preferente en el ámbito interno, cuando contengan normas más favorables.

En cuanto a los elementos que componen el debido proceso, el Tribunal Constitucional, en las Sentencias Constitucionales (SSCC) 0082/2001-R de 1 de febrero, 0157/2001-R de 19 de febrero, 0798/2001-R de 30 de julio, 0925/2001-R de 3 de septiembre, 1028/2001-R de 24 de septiembre, 1009/2003-R, 1797/2003-R de 5 de diciembre, 0101/2004-R de 18 de julio, 0663/2004-R de 5 de mayo, 0022/2006-R de 9 de enero, entre otras, estableció que forman parte del mismo los derechos a un proceso público, al juez natural, a la igualdad procesal de las partes, a no declarar contra sí mismo, a la garantía de presunción de inocencia, a la comunicación previa de la acusación, a la defensa material y técnica, a la concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, a la congruencia entre acusación y condena, al principio del ne bis in ídem, a la valoración razonable de la prueba y a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones; precisando sin embargo, que dicho listado, en el marco del principio de progresividad, tiene carácter enunciativo dado que pueden agregarse otros elementos que forman parte del debido proceso como una garantía general y derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como un medio para asegurar la realización del valor justicia; es decir, que no consiste en poner en movimiento mecánico las reglas del procedimiento, puesto que lo que se protege realmente no es la rigurosa observancia de reglas de orden simplemente legal, sino el manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse constitucionalmente, es decir, debe comprenderse al debido proceso desde el ámbito constitucional y no desde el simplemente legal.

Entre los elementos que configuran el debido proceso, la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones constituye una obligación de las autoridades jurisdiccionales en los procesos que conocen y resuelven y, de las autoridades administrativas que –en el marco de las competencias específicas asignadas por la ley– resuelven conflictos jurídicos sea aplicando sanciones o conociendo recursos administrativos. La Corte Internacional de Derechos Humanos, señala que la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión. Precisó el alcance de esta garantía señalando que: 1) El deber de motivar es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática; 2) La motivación demuestra a las partes que estas han sido oídas, que sus alegatos han sido tomados en cuenta y que el conjunto de pruebas ha sido analizado; y, 3) En aquellos casos en los que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores.

En esa línea, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SCP 0874/2014 de 8 de mayo, respecto al contenido que debe tener toda resolución judicial o administrativa para ser considerada motivada y fundamentada, con base al entendimiento desarrollado en la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, reiteradas en las SSCC 2023/2010-R de 9 de noviembre, 1054/2011-R de 1 de julio y SCP 0401/2012 de 22 de junio, precisó que la motivación no significa una mera exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino la exigencia de una estructura de forma y de fondo, que puede ser concisa pero clara, de manera que se satisfagan todos los puntos demandados, expresándose las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente la decisión, en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; y, al contrario, cuando la resolución, aun siendo extensa, no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas.

A su vez, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, precisó que: “...toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado” (las negrillas son nuestras).

En cuanto a la congruencia como principio característico del debido proceso, este Tribunal Constitucional Plurinacional, ha manifestado que las autoridades jurisdiccionales o administrativas están obligadas a velar porque en sus resoluciones exista una estricta correspondencia entre lo peticionado, lo considerado y lo resuelto, lo que implica, no solamente la concordancia entre la parte considerativa y la dispositiva, sino que su materialización debe reflejarse a lo largo de todo su contenido, de manera que no se incurra en una incongruencia aditiva o incongruencia omisiva, ello sin descuidar la cita de las disposiciones legales que sirvieron de base para asumir la decisión respecto al objeto del proceso (Así por ejemplo, la SC 0358/2010-R de 22 de junio).

III.2.  Análisis del caso concreto.

La impetrante de tutela denunció la vulneración del debido proceso, en cuanto a la fundamentación y motivación, congruencia, razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad y legalidad porque la nota AISEM/DAJ/CE/01297/22 de 30 de diciembre, suscrita por la autoridad demandada, al carecer de fundamentación y motivación le ha generado indefensión, de manera que la suspensión del proceso de contratación le genera un grave perjuicio económico puesto que mientras dure tal medida, debe mantener vigente la garantía de cumplimiento de contrato.

La revisión de los antecedentes evidencia que, la entidad demandada, emitió la convocatoria con código interno AISEM/CD/DS712/2022, para la contratación directa de la construcción y equipamiento de una unidad de radioterapia en el departamento de Chuquisaca y que efectuado el proceso correspondiente, a través de la RA RPCD 029/2022 de 21 de diciembre, el Responsable del Proceso de Contratación Directa (RPCD) de la AISEM, adjudicó a la Asociación Accidental Consorcio Radioterapia Chuquisaca –hoy impetrante de tutela– la ejecución de la obra indicada, requiriendo a través de nota AISEM/DAF/CE/1715/22, la entrega de documentos y garantía de cumplimiento de contrato, para la suscripción del contrato correspondiente. Consta también que, la documentación requerida fue entregada adjunta a la nota CRCH 001/2022 de 28 de diciembre, suscrita por el representante legal de la accionante; es decir, que el siguiente paso en el proceso de contratación, era la suscripción del contrato correspondiente.

No obstante, mediante nota AISEM/DAJ/CE/01297/22, la entidad demandada comunicó a la solicitante de tutela la suspensión temporal del proceso de contratación directa, el cual es el acto identificado por la impetrante de tutela como lesivo a sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

III.2.1. Cuestión previa

En el contexto de los antecedentes resumidos precedentemente y teniendo en cuenta que la citada nota AISEM/DAJ/CE/01297/22, constituye un acto administrativo que expresa la voluntad de la administración de suspender el proceso de contratación en el que participó la empresa accionante, hasta que fue adjudicada a su favor la ejecución de la obra, corresponde señalar a los efectos de verificar el cumplimiento del principio de subsidiariedad, que en los procesos de contratación, conforme previenen las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aprobadas por DS 0181, la suspensión del proceso de contratación no se encuentra dentro de las resoluciones que puedan ser recurridas a través de los recursos administrativos de impugnación señalados por el art. 90; por consiguiente, se abre la competencia de este Tribunal para resolver en el fondo la pretensión planteada, debido a que tampoco es viable el proceso contencioso señalado por el art. 775 del Código Procesal Civil Abrogado (CPCabrg), en razón de que dicha acción procede en los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, y en el caso, no existió suscripción del contrato administrativo al haberse dispuesto la suspensión del proceso de contratación antes de que fuera formalizado.

III.2.2. Análisis de fondo de la problemática

El accionante señala que la nota AISEM/DAJ/CE/01297/22; por la que, la autoridad demandada, determinó suspender el proceso de contratación produciendo como efecto que el contrato administrativo que debía suscribirse entre la Asociación Accidental Consorcio Radioterapia Chuquisaca, no fue debidamente fundamentada ni motivada, tampoco es congruente y además, es arbitraria y no cumple con la legalidad, razón por la que a efecto de resolver, resulta necesario, glosar sus fundamentos. Así, la indicada resolución, manifiesta lo que sigue:

i)     Por el presente medio se comunica a su persona, que la Agencia de Infraestructura en Salud y Equipamiento Médico procede a la suspensión temporal del proceso de contratación directa: “Construcción de Equipamiento de Una (1) Unidad de Radioterapia en el departamento de Chuquisaca”, en el marco de lo establecido en el art. 14 “Reglamento de Contratación Directa en el marco del DS 3743 de 12 de diciembre de 2018, modificado mediante DS 4739 de 27 de julio de 2022”, aprobado con RA 076/2022 de 12 de agosto de 2022;

ii)    Decisión que, tiene como sustento técnico, los Informes AISEM/UTRA/INF/0038/22 y AISEM/UTRA/00037/22, emitidos por Jaime Medina Pinedo, Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción-AISEM; y,

iii)  Asimismo, se comunica que si la validez de la propuesta hubiera vencido durante la suspensión del proceso de contratación, deberá ser ampliada por el proponente que desee continuar en el mismo, una vez reanudado el proceso.

Establecidos los fundamentos expuestos por el entonces Director General Ejecutivo de la AISEM, resulta relevante mencionar que el Informe AISEM/UTRA/INF/00037/22, suscrito por Jaime Medina Pinedo, Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción-AISEM, señala que recibió una denuncia de presunta irregularidad en la valoración efectuada a los profesionales propuestos por otra empresa participante atribuida a la Comisión de Calificación de la AISEM y un posible favorecimiento en el proceso de contratación directa “Construcción y Equipamiento de una unidad de Radioterapia en el departamento de Chuquisaca”. Añadió que, la denuncia cumple con los presupuestos de forma citados por el art. 22 de la Ley 974, concordante con los arts. 10 y 14 de la misma norma legal; por lo que, recomienda al Director General Ejecutivo de la AISEM, observar el art. 10.15 de la Ley 974; es decir, suspender el proceso de contratación. En cuanto al Informe AISEM/UTRA/INF/00038/22 de 28 de diciembre, complementario del anterior, suscrito por Jaime Medina Pinedo, Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción-AISEM, ratifica la recomendación.

Con dichos antecedentes y teniendo presente que la problemática planteada se circunscribe a la denuncia de falta de fundamentación, motivación, congruencia, razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad y legalidad de la nota AISEM/DAJ/CE/01297/22, es necesario recordar que de conformidad con el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, toda autoridad que emita una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma; por cuanto es únicamente de esta forma en que la estructura y contenido de una resolución, tanto en el fondo como en la forma, dejarán pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador; esto en razón a que toda decisión asumida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que fueron aportadas y a las disposiciones legales en las que se sustente la decisión; puesto que, el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituyen la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere; no obstante, no debe olvidarse que la motivación y fundamentación de un fallo debe responder a ciertos criterios en su formación, no pudiendo el juzgador apartarse de los hechos propuestos para resolver la controversia y tampoco omitir pronunciarse sobre la totalidad de los puntos reclamados; dado que lo contrario implica la transgresión del principio de congruencia entendido como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, aspecto que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva que debe mantenerse en todo su contenido; objetivo que se alcanza a través de un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por el juzgador en la resolución; concordancia de contenido que no solo se restringe a la estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, sino que además conlleva la implícita necesidad de un análisis razonado de las disposiciones legales que apoyan la razón de decidir a la luz de los principios rectores de la administración de justicia, previstos en los arts. 178.I y 180.I de la CPE; así como de aquellos que, mediante el ejercicio del control de convencionalidad difuso, obligan al juzgador a la aplicación de la ley en la forma más efectiva para asegurar el resguardo y protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Bajo dichos razonamientos e ingresando al análisis del problema constitucional planteado, se tiene que la empresa impetrante de tutela, participó en un proceso de contratación directa, resultando adjudicada para concretar la obra mediante la suscripción del contrato administrativo correspondiente y que antes de que ello ocurra, se le comunicó la suspensión de la contratación por haberse recibido una denuncia de presuntas irregularidades en el mismo.

En ese orden, la nota AISEM/DAJ/CE/01297/22, en términos breves expone como supuesto fáctico, la existencia de una denuncia activada ante la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción-AISEM, que fue atendida en el marco de lo dispuesto por la Ley 974 cuyo art. 10.15, prevé que la indicada Unidad, cuando advierta la existencia de elementos que permitan identificar y establecer posibles actos de corrupción en procesos de contratación, deberá informar a la máxima autoridad, quien de manera obligatoria, debe instruir la suspensión inmediata del proceso de contratación; consecuentemente, la decisión exteriorizada en la misma, tiene además, un sustento normativo claro, como es el citado art. 10.15 de la Ley 974.

Sobre el punto, se considera igualmente, que la Reglamentación de Contratación Directa de la entidad, prevé la suspensión como una facultad de la entidad contratante cuando se presente un hecho de fuerza mayor y/o fortuito que no permita la continuidad del proceso, previendo igualmente que los plazos y actos administrativos se reanudarán mediante Resolución expresa, desde el momento en que el impedimento hubiese sido subsanado, reprogramando el cronograma y notificando la reanudación del proceso de contratación.

En consecuencia, no resulta evidente lo señalado por la accionante en cuanto a que la citada nota AISEM/DAJ/CE/01297/22, que como acto administrativo expresa la voluntad de la administración de suspender el proceso de contratación en cumplimiento mandato legal contenido en el art. 10.15 de la Ley 974 y explica las razones que justifican la aplicación de la indicada norma jurídica; consecuentemente, no existe arbitrariedad en la decisión expresada en la citada comunicación puesto que aunque en forma breve, expone las razones fácticas y normativas que sustentan su decisorio.

La mención de los Informes AISEM/UTRA/INF/0038/22 y AISEM/ UTRA/00037/22, suscritos por Jaime Medina Pinedo, Jefe de la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción-AISEM, efectuada por la autoridad demandada solo es referencial y no sustituye la expresa decisión de suspender el proceso de contratación contenida en la nota AISEM/DAJ/CE/01297/22 de 30 de diciembre, que en forma breve, pero de manera clara, expresa las convicciones determinativas que justifican razonablemente su decisión; razón por la cual, se tienen como cumplidas las normas del debido proceso.

Finalmente, corresponde referirse al acusado por daño irremediable denunciado por la asociación accidental solicitante de tutela, sustentado en la obligación de mantener vigentes las garantías contractuales peticionadas para la firma del contrato, señalando que en la tantas veces citada nota AISEM/DAJ/CE/ 01297/22 de 30 de diciembre, se expresó que debía mantenerse vigente la validez de la propuesta para que en caso de reanudarse el proceso de contratación, la misma se mantenga sin variaciones, no encontrándose disposición alguna respecto a las boletas de garantía que afiancen el cumplimiento del contrato administrativo puesto que este no fue suscrito.

En consecuencia, no es evidente la denunciada lesión al debido proceso en cuanto a la fundamentación y motivación, congruencia, razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad y legalidad, debido a que como se analizó en el presente fallo constitucional, la decisión de suspensión del proceso de contratación en el que participó la accionante, fue emergente del cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 10.15 de la Ley 974, y fue expresado por la autoridad demandada, a través de la nota AISEM/DAJ/CE/ 01297/22, que de manera motivada, fundamentada y congruente, expresa aunque brevemente, las razones fácticas y normativas que sustentan su decisión; razón por la cual, no es posible disponer la prosecución del proceso de contratación que será reiniciado si corresponde, cuando concluya el trabajo de la Unidad de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción-AISEM.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, no evaluó de forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.