SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0531/2025-S4

El impetrante de tutela denunció la vulneración de sus derechos a la seguridad social, a la vida y a la salud; habida cuenta que, las autoridades demandadas no cumplieron con el pago, oportuno de las asignaciones familiares, correspondientes.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, constituyen actos lesivos a los derechos fundamentales o garantías constitucionales del ahora solicitante de tutela, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. El principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional y sus excepciones

Sobre la temática, la SCP 0704/2013 de 3 de junio, señaló que: “La acción de amparo constitucional, tiene una naturaleza esencialmente subsidiaria, pues se activa únicamente ante la inexistencia de otras vías previstas por la ley, para la tutela de los derechos que se estiman lesionados. Sin embargo, dicha subsidiariedad admite ciertas excepciones, tomando en cuenta la naturaleza de los derechos que se tutelan, la situación de desprotección en la que se encuentran algunos sujetos que demandan protección, la inminencia del daño que podría ocasionarse o la necesidad de una protección inmediata, situaciones en las que es posible hacer abstracción del principio de subsidiariedad e ingresar directamente al análisis del caso planteado. Así, el art. 54.II del CPCo, no obstante ratificar la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional, establece excepciones a este principio, al señalar que la tutela será viable, cuando: ‘1. La protección pueda resultar tardía; y, 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable de no otorgarse la tutela’. Asimismo, la jurisprudencia tanto del anterior como del actual Tribunal Constitucional Plurinacional, han establecido situaciones en las que es posible prescindir de la subsidiariedad del amparo constitucional; por ejemplo, a los efectos de proteger los derechos de la mujer embarazada, del ser humano en gestación, del hijo menor de un año e inclusive del propio progenitor, en este último caso en atención a los derechos que se le reconocen en el art. 48.VI de la CPE, especialmente cuando se trata de un retiro intempestivo de la fuente laboral, el mismo que repercute inmediatamente en el derecho a la seguridad social, el cual a su vez afecta el derecho a la salud e inclusive el derecho a la vida, mismos que requieren de una protección urgente e inmediata; por esta razón, no pueden quedar sujetos al agotamiento de las instancias determinadas por ley o subsidiariedad, debiendo ingresarse al análisis de fondo a fin de evitar daños irreparables. En esa línea, en la SC 0558/2011-R de 29 de abril, se estableció lo siguiente: ̀La acción de amparo constitucional, (…). Se activa ante la inexistencia de otras vías, empero, tratándose de resguardar y/o proteger derechos primarios de la mujer trabajadora embarazada y del ser en gestación, cuya protección es urgente e inmediata, ante el retiro intempestivo de la fuente laboral que provoca la supresión del derecho a la seguridad social que a su vez resguarda y garantiza el derecho a la salud, poniendo en riesgo el derecho a la vida que no puede estar supeditado al agotamiento previo de otras vías o instancias legales, es decir, no se sujeta al principio de subsidiariedad, característica de esta acción, debiendo hacer abstracción del mismo con el fin de tutelar en forma prioritaria e inmediata los derechos a la vida y a la salud como parte de la maternidad”.

En virtud al contenido de la normativa expuesta, y en el marco del art. 54.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), podemos concluir, que el principio de subsidiariedad admite ciertas excepciones, tomando en cuenta la naturaleza de los derechos que se tutelan, la situación de desprotección en la que se encuentran algunos sujetos que la solicitan, la inminencia del daño que podría ocasionarse o la necesidad de una protección inmediata; situaciones en las que, es posible hacer abstracción de dicho principio como es el caso de defensa de los derechos de la madre de una niña menor de un año de edad y de la misma niña e inclusive del propio progenitor, al estar relacionados los derechos a la seguridad social; el cual, a su vez afecta a los de la salud y a la vida; mismos que, requieren de una tutela urgente e inmediata.

III.2. Régimen de asignaciones familiares.

El art. 45 de la CPE, en su parágrafo I, dispone que todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social; así también, en el parágrafo III del mismo artículo, reconoce que el régimen de seguridad social cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas, maternidad y paternidad, riegos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales, desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalides, viudez, vejez y muerte, vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales.

Asimismo, el art. 48 de la Norma Suprema, prevé en su parágrafo I, que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; el parágrafo IV, establece que los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegios y preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles, entre ellos los subsidios prenatales y de lactancia.

El Decreto Supremo (DS) 21637 de 25 de junio de 1987, que Reglamenta el art. 3 de la Ley 924 de 15 de abril de 1987, reconoce las siguientes prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores públicos y privados: a) Subsidio prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaría, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad, b) el subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y, c) Subsidio de lactancia consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida.

El DS 3546 de 1 de mayo de 2018, que modifica el art. 25 del DS 21637, establece en su art. 25, que se reconocen las prestaciones del Régimen de las Asignaciones Familiares, que serán pagadas a su cargo y costo directamente por los empleadores de los sectores público y privado y de las cooperativas mineras: "a) Subsidio Prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaría, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a Bs2.000.- durante los cinco (5) últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad (…); c) Subsidio de Lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a Bs2 000.- (DOS MIL 00/100 BOLIVIANOS) por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida" (sic) (las negrillas son nuestras).

En relación al pago retroactivo de las asignaciones familiares, el art. 19 de la Resolución Ministerial (RM) 1676 de 22 de noviembre de 2011, prevé que se efectuará en los siguientes casos: “1. La compensación del subsidio en especie y en dinero se realizará con carácter retroactivo, a los meses correspondientes, en caso que el empleador hubiese incumplido la otorgación de las asignaciones familiares de manera oportuna. 2. El retroactivo del subsidio en especie es otorgado al primer mes de cada año de acuerdo al incremento del Salario Mínimo Nacional” (ahora equivalente a Bs2 000.- conforme la modificación efectuada por el DS 3546 [las negrillas son nuestrasJ).

III.3. Protección de los derechos de los niños y niñas, relacionada a la percepción de las asignaciones familiares. Jurisprudencia reiterada

Respecto a la tutela efectiva de los derechos denunciados en la presente acción de amparo constitucional y que por su naturaleza integran a los grupos vulnerables que requieren de una atención y protección preferente; la SCP 0134/2014 de 10 de enero, sostuvo que: “El art. 45.II de la CPE, establece: ‘La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social’; es decir, que el Estado en todos sus niveles protegerá el derecho a la salud y a la seguridad social, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida y bienestar común. Así, cabe recordar que la seguridad social, no sólo comprende el acceso a la salud, sino también, cuando se trate de mujeres embarazadas y/o madres o progenitores de niños (a) menores de un año, el derecho a recibir las prestaciones que por derecho les corresponde. Al respecto la SCP 1906/2012 de 12 de octubre, citó el contenido de la SC 1532/2011-R de 11 de octubre, reiterando el pronunciamiento de esta jurisdicción, indicó: ‘Respecto al régimen de asignaciones familiares en contingencia de maternidad, la SC 0030/2002 de 2 de abril, precisó lo que sigue: «…el sistema de Seguridad Social, es reformado estructuralmente por Ley 924 de 15 de abril de 1987, que regula la administración de los regímenes del Sistema de Seguridad Social y establece en su art. 4 que el Poder Ejecutivo reglamentará y regulará su ejecución. Así se pronunció el DS 21637 de 25 de junio de 1987, que en su art. 25, reconoce las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado), que –entre otras– son: a) El Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional [ahora equivalente a Bs2 000.- conforme la modificación efectuada por el DS 3546] durante los cinco últimos meses; b) El Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y, c) el Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional [ahora equivalente a Bs2 000.- de acuerdo a la modificación efectuada por el DS 3546] por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida» (las negrillas nos pertenece).

Se concluye, que siendo la seguridad social un derecho fundamental y por mandato constitucional, se garantiza su efectivo cumplimiento a través de los instrumentos legales referidos en la citada Sentencia Constitucional, corresponde al empleador, del sector público o privado, cumplir con la prestación de las asignaciones familiares correspondientes; consistentes en subsidios, prenatal, de natalidad y de lactancia, relativas a la maternidad hasta que el niño cumpla un año de edad y demás derechos laborales. Esto se justifica, en la prioridad de resguardar el derecho a la salud y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad y ante todo, precautelando por su interés superior, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados -art. 60 de la CPE-. En ese sentido, el deber de acatar estrictamente la provisión de las asignaciones familiares, por el empleador, permitirá la materialización del derecho a la seguridad social de la madre y del recién nacido, que se concreta en los derechos a la vida y a la salud. Lo contrario, implicaría vulnerar el contenido esencial de ambos derechos, sea destruyendo o debilitándolos, por la falta de provisión oportuna de asignaciones familiares, que por ley se encuentran previstas y como se dijo son de cumplimiento obligatorio para el empleador, dada la finalidad de los mismos’…” (las negrillas nos pertenecen).

III.4. Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela denunció la vulneración de sus derechos a la seguridad social, a la vida y a la salud; habida cuenta que, las autoridades demandadas, no cumplieron con el pago, oportuno de las asignaciones familiares, correspondientes.

Ahora bien, previo a ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, corresponde efectuar la siguiente aclaración:

III.4.1. Consideraciones previas de admisibilidad

Antes de proceder al análisis de la problemática planteada, resulta pertinente realizar una precisión; en relación a que, la acción de amparo constitucional se encuentra regida, entre otros, por el principio de subsidiariedad, el cual implica que su activación solo es procedente una vez agotadas previamente las vías de impugnación intraprocesales, esta regla no es aplicable en el caso de denuncias formuladas por integrantes de grupos vulnerables, entre ellos madres y padres progenitores hasta que sus hijos alcancen la edad de un año.

Lo anterior se justifica en virtud de la protección especial conferida tanto a la mujer gestante como al progenitor trabajador, así como a los menores en gestación o nacidos hasta cumplir el primer año de vida; en tal sentido, resulta indispensable la aplicación de la excepción al principio de subsidiariedad respecto de la acción de amparo constitucional, máxime tratándose del régimen de asignaciones familiares, dentro del cual se encuentran los subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia.

Estos beneficios están directamente vinculados a la vida y a la salud de la madre, el progenitor y, principalmente, del nuevo ser, cuya protección especial y constitucional constituye un deber irrenunciable del Estado, no pudiendo condicionarse al agotamiento previo de recursos o vías administrativas.

En ese entendido, en el marco del Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde en el caso concreto, aplicar la excepción al principio de subsidiariedad, al evidenciarse que están involucrados los derechos fundamentales de un grupo de atención prioritaria como es el caso de una niña menor de un año de edad; de manera que, no se hace necesario el agotamiento de otros mecanismos de defensa que puedan existir al respecto.

           III.4.2. Análisis de fondo

Revisados los antecedentes que cursan en expediente; se advierte que, mediante Memorándum 44/22 de fecha 3 de enero de 2022, Ximena Zambrano Campos, en su calidad de Directora Departamental del SEDEGES del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, designó al hoy accionante para ejercer funciones como Portero IV en el Centro de Reintegración Social Maná, desde dicha fecha hasta el 31 de agosto de 2022.

Por su parte, conforme consta en el Certificado de Nacimiento emitido por la Oficialía de Registro Civil 80101004 Beni-Cercado-Trinidad, se advierte que, el 11 de marzo de 2022, nació la hija del solicitante de tutela; en consecuencia, el 28 de marzo de igual data, la Caja de Salud Corporación Regional de Desarrollo (CORDES) emitió una calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares, disponiendo la entrega de doce subsidios de lactancia en especie, de Bs2 000.- cada uno, desde el 10 de abril de 2022 hasta el 11 de marzo de 2023.

Seguidamente, el 1 de septiembre de 2022, el accionante fue rotado al cargo de Sereno de la Unidad de Asistencia Social y Familia, dependiente del mismo SEDEGES, según Memorándum de Rotación MEN/ROTAC/N.83/2022.

Asimismo, el 28 de octubre de 2022, la Caja de Salud CORDES emitió un aviso de Altas y Bajas de Beneficiario, confirmando nuevamente que el solicitante de tutela tuvo una hija el 11 de marzo de igual año.

Posteriormente, mediante notas de 19 de diciembre de 2022 y de 20 de enero de 2023, el impetrante de tutela solicitó formalmente a la Directora del SEDEGES-Beni el pago del subsidio de lactancia correspondiente al mes de diciembre de 2022 y enero de 2023, respectivamente.

Finalmente, el 31 de marzo de 2023 a través del Memorándum de Agradecimiento EN/AGRAD/N.03/2023, Martha Mejía Fayer la Directora Departamental del SEDEGES-Beni, hoy demandada, comunicó al accionante la conclusión de su vínculo laboral.

                         Ahora bien, en la presente acción de defensa, el impetrante de tutela alega que las autoridades demandadas incumplieron con el pago de los subsidios de lactancia correspondientes a los meses de diciembre de 2022, enero, febrero y marzo de 2023; por lo que, solicita la cancelación de dichos beneficios, correspondientes a un total de cuatro meses.

                         Así, conforme al análisis desarrollado en los Fundamentos Jurídicos precedentes, el nuevo orden constitucional ha establecido políticas públicas dirigidas a sectores vulnerables que requieren protección reforzada por parte del Estado, en procura de garantizar la vigencia plena y efectiva de sus derechos fundamentales, en el marco de los valores estructurales del Estado Plurinacional de Bolivia, como la igualdad y la justicia; en ese sentido, las niñas y niños nacidos, especialmente los menores de un año de edad, son beneficiarios de políticas de protección a su vida y a su salud, dentro de las cuales se incluyen las asignaciones familiares, cuyas disposiciones tienen carácter obligatorio.