SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0494/2025-S3

La parte accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso con relación a los principios de legalidad y taxatividad, y seguridad jurídica; alegando que, dentro del proceso administrativo iniciado por el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba contra la AOP “ESTACIÓN ELEVADORA JUAN VALVERDE XXIII”, la autoridad demandada, mediante RM – AMB 49 de 4 de agosto de 2022, resolvió confirmar en todas sus partes la RA 560/2021 de 3 de noviembre; sin embargo: i) Fundamentó su resolución en una normativa que no se encuentra vigente (DS 26705), según lo dispuso expresamente el DS 28592 en su Disposición Final Segunda, ello a efectos de no dar curso al recurso jerárquico que planteó; ii) La infracción administrativa por la que se le impuso una sanción en primera instancia, no se encuentra contemplada en el art. 2 del DS 28592; puesto que, no señala en forma específica ninguna sanción aplicable al inc. b) del art. 71 del Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica, y las sanciones señaladas en el art. 18 del citado Decreto Supremo, sólo son aplicables a las infracciones previstas en el art. 2 de la norma complementaria (DS 28592); y, iii) Efectuó una aplicación incorrecta e ilegal de la normativa para el inicio del proceso administrativo; por lo que, no corresponde la aplicación de acciones correctivas y la multa impuesta.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El proceso administrativo sancionatorio debe respetar todos los elementos del debido proceso

           Sobre este punto, la SC 0498/2011-R de 25 de abril, precisó que: “El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta. ‘… La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal’. (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, página 159) (el resaltado es propio).

III.2.  El debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación vinculadas con el principio de congruencia

Al respecto, la SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, señaló que: “…el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, SC 1369/2001-R, entre otras).

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: ‘…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’, coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere.

Ahora bien, de manera inescindible, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se halla interrelacionado con el principio de congruencia entendido como ‘…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación. Esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones, legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume’ (SCP 0387/2012 de 22 de junio); de donde se infiere que las resoluciones judiciales, deben emitirse, en función al sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes procesales” (las negrillas nos corresponden).

Ahora bien, el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa o cualquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión, fue desarrollado por la  SCP 2221/2012 de 8 de noviembre y está dado por sus finalidades, las cuales son: “…(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el  valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad…”.

            Sobre el segundo contenido; es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia, la precitada SCP 2221/2012 desarrolló las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando que: “…la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una ‘decisión sin motivación’, o extiendo esta es b.2) una ‘motivación arbitraria’; o en su caso, b.3) una ‘motivación insuficiente’.

            (…)          

           b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una ‘motivación insuficiente’.

           Si el órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir incurre en cualesquiera de esos tres supuestos: ‘decisión sin motivación’, o extiendo esta, ‘motivación arbitraria’, o en su caso, ‘motivación insuficiente’, como base de la decisión o resolución asumida, entonces, es clara la visualización de la lesión del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, como elemento constitutivo del debido proceso.

           Los tres casos señalados, son un tema que corresponderá analizar en cada caso concreto, debido a qué sólo en aquéllos supuestos en los que se advierta claramente que la resolución es un mero acto de voluntad, de imperium, de poder, o lo que es lo mismo de arbitrariedad, expresado en decisión sin motivación o inexistente, decisión arbitraria o decisión insuficiente, puede la justicia constitucional disponer la nulidad y ordenar se pronuncie otra resolución en forma motivada” (las negrillas nos corresponden).

III.3.   Análisis del caso concreto

Revisados los antecedentes que cursan en el expediente, se llega a evidenciar que, el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, mediante RA 479/2020 de 17 de noviembre, inició proceso administrativo contra AOP “ESTACIÓN ELEVADORA JUAN VALVERDE XXIII” a través de su representante legal, en su condición de Gerente General Ejecutivo de la Empresa SEMAPA, por incurrir en una infracción administrativa. Luego, por RA 345/2021 de Primera Instancia de 29 de junio, el Gobernador de la citada entidad -hoy tercero interesado-, resolvió sancionar a la referida ESTACIÓN ELEVADORA, por la comisión de la infracción administrativa establecida por el inc. b) del art. 71 del Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica, aprobado mediante DS 24176, por realizar sus descargas de agua residuales, sobrepasando los valores máximos admisibles establecidos en el Anexo A-2 del citado Reglamento, imponiéndole la multa correspondiente al cálculo del 3 x 1000, previsto en el art. 18 del DS 28592, sobre el monto total del patrimonio o activo declarado por la empresa.

Contra dicha determinación, Luís Esteban Prudencio Rodríguez, Gerente General Ejecutivo de SEMAPA -ahora parte accionante-, interpuso recurso de revocatoria, el mismo que fue resuelto por el tercero interesado, a través de la RA 560/2021 de 3 de noviembre, confirmando la RA 345/2021. Producto de ello, la parte peticionante de tutela planteó recurso jerárquico; a tal efecto, Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua -ahora demandado-, mediante RM – AMB 49 de 4 de agosto de 2022, resolvió confirmar en todas sus partes la RA 560/2021, emitida por la Autoridad Ambiental Competente Departamental (AACD) del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba.

Antes de ingresar al estudio de fondo de la presente causa, es pertinente aclarar que, el plazo de inmediatez que rige esta acción tutelar, se computará a partir de la notificación al accionante con la RM – AMB 49, como última decisión emitida en sede administrativa y que agota la vía en dicha instancia. En ese contexto, corresponde puntualizar que de la revisión de obrados se evidenció que el prenombrado fue notificado a horas 13:52 del 10 de agosto de 2022 con la mencionada Resolución Jerárquica (Conclusión II.4), habiendo formulado ese mecanismo de defensa, el 8 de febrero de 2023; en ese sentido, efectuando el cómputo de los seis meses establecido por los arts. 29.II de la CPE y 55.I del CPCo, para la presentación de esta acción de defensa, se colige que la misma fue interpuesta dentro del plazo previsto.

Ahora bien, la parte impetrante de tutela en su acción de defensa, denuncia que la Resolución Jerárquica vulneró el derecho al debido proceso con relación a los principios de legalidad y taxatividad, al pretender aplicar una normativa que no se encontraría vigente; asimismo, que la infracción administrativa por la que se le impuso la sanción no se hallaba contemplada en el art. 2 del DS 28592; por ello, efectuó una aplicación incorrecta e ilegal de la normativa para el inicio del proceso administrativo. Conocido el objeto procesal, y conforme se tiene glosado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el proceso administrativo debe estar impregnado de todos los elementos del debido proceso, los mismos que deben ser respetados en su contenido esencial; en ese marco, habiéndose activado la fase recursiva en el presente caso, corresponde en conocer los argumentos expresados en el recurso jerárquico interpuesto por el peticionante de tutela, a efectos de establecer si el fallo cuestionado es congruente con los aspectos reclamados en dicha impugnación y si se encuentra debidamente fundamentado y motivado; los mismos que se detallan a continuación:

a) La Resolución 560/2021 que resolvió el recurso de revocatoria, no realizó una correcta valoración y análisis de los fundamentos expuestos en el memorial de interposición del citado recurso; b) El Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica aprobado por el DS 24176, no ha sido complementado ni modificado por el DS 28592 (Complementaciones y Modificaciones a Reglamentos Ambientales); si bien el art. 71 inc. b) del referido Reglamento, establece como una infracción administrativa el sobrepasar los valores máximos admisibles establecidos en el Cuadro A-1 del Anexo A de dicho Reglamento, esta infracción no tiene determinada una sanción en el mismo; y, c) La sanción impuesta en la parte resolutiva de la RA 345/2021, no corresponde y es inaplicable, porque se lo realiza vulnerando el debido proceso en su elemento de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad; por ello, dicha Resolución así como la RA 560/2021, son contrarias a la Ley del Medio Ambiente y la Constitución Política del Estado; configurando estas transgresiones en causas de nulidad previstas en el art. 25.II incs. b) y c) del DS 28592.

En ese contexto, a efectos de analizar si la RM – AMB 49 contiene los elementos configurativos del debido proceso antes señalados, incumbe conocer los argumentos que sustentan su decisión:

1)   La Autoridad Ambiental Competente Departamental (AACD) -Gobernación de Cochabamba-, al momento de emitir su Resolución, basó su decisión conforme a la norma Constitucional y ambiental, la sana crítica, los antecedentes y las pruebas dentro del expediente, mismas que fueron adjuntadas por parte del Técnico Inspector y así también del representante legal de la AOP “ESTACIÓN ELEVADORA JUAN VALVERDE XXIII”;

2)   La RA 345/2021 y RA 560/2021, cumplen los principios procesales de taxatividad, legalidad y congruencia emitidos por la AACD; puesto que, dicha autoridad “…fundamenta conforme a derecho al amparo de los artículos 1, 4, 25 y 99 de la Ley N° 1333 de 27 de abril de 1992, 2, 6, 10 inc. a) y c) Recalentón General de Gestión Ambiental aprobado por D.S. N° 24176 modificado por D.S. N° 26705 de julio de 2002 y las demás normas conexas, donde para esta autoridad las resoluciones emitidas cuentan con el sustento legal, donde la acción de la AOP a momento de la inspección, de los informes presentado y de las pruebas adjuntadas la AACD subsume su conducta con la infracción Administrativa” (sic);

3)   En el presente caso se evidenció que el recurrente -hoy parte accionante-no presentó nuevos argumentos que puedan desvirtuar lo dispuesto en la Resolución recurrida, siendo elementos esenciales para esta instancia jerárquica pueda revocar la misma en base a criterios de orden legal, habiéndose evaluado todas las pruebas presentadas contra las pruebas de cargo establecidas, llegando a tener certeza de los elementos que fueron presentados como fundamentos para emitir el correspondiente fallo;

4)   La AACD valoró toda la documentación del expediente, en base a las reglas de la sana crítica que operan en el criterio de los juzgadores de instancia y a las que sólo cabe considerar como infringidas cuando la ponderación de los elementos probatorios resulta manifiestamente injusta; concluyendo que, no existió vulneración al debido proceso o aplicación indebida, y el fallo a ser dictado, no emerge solamente de la valoración de la prueba de cargo o descargo, sino de la apreciación conjunta de toda la prueba existente en obrados; y,

5)   El recurrente no presentó la debida fundamentación y prueba de descargo que desvirtúe la infracción detectada a momento de la inspección, lo que llevó a tener la plena certeza de los elementos que fueron presentados como fundamentos para emitir el correspondiente fallo, y conforme a la línea jurisprudencial referida, se advierte que los actos administrativos emitidos por la AACD, se encuentran debidamente fundamentadas y adecuadas a la realidad, no habiendo lesionado derechos y garantías constitucionales del nombrado; más al contrario, la RA 560/2021 contiene el suficiente sustento legal en cuanto a los hechos y la normativa aplicable.

Ahora bien, del examen de los fundamentos esgrimidos en el fallo objeto de análisis, se advierte claramente que la autoridad demandada, a tiempo de resolver el recurso jerárquico planteado por la parte peticionante de tutela, no respondió ni aclaró de manera precisa los puntos cuestionados y denunciados, al no haberse referido específicamente a las siguientes interrogantes: i) Qué el Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica no habría sido complementado ni modificado por el DS 24176; ii) Que, si bien el art. 71 inc. b) del referido Reglamento, establece como una infracción administrativa el sobrepasar los valores máximos admisibles, la misma no tiene determinada una sanción en el indicado Reglamento; y, iii) Que la sanción impuesta en la RA 345/2021, no correspondería y sería inaplicable.

Por el contrario, el aludido fallo jerárquico se limitó a señalar que, las Resoluciones Administrativas 345/2021 y 560/2021, cumplen los principios procesales de taxatividad, legalidad y congruencia emitidos por la AACD, transcribiendo a continuación los fundamentos en los que se basa esta última, emitida por el Gobernador de Cochabamba -tercero interesado-, que resolvió el recurso de revocatoria; concluyendo que, no existió vulneración a los derechos y garantías constitucionales de la parte accionante, y que la RA 560/2021 contendría el suficiente sustento legal en cuanto a los hechos y la normativa aplicable; empero, sin explicar ni respaldar razonablemente dichas aseveraciones; contrariamente, omitió absolver los referidos aspectos planteados, los cuales se constituyen en la base para la interposición del indicado recurso jerárquico, en el cual se hizo énfasis además en que no se podía sancionar una infracción administrativa que no se encuentre prevista en el art. 17 de las Complementaciones y Modificaciones a Reglamentos Ambientales, aprobados por DS 28592, por expresa disposición del art. 18 de la citada norma complementaria; argumento respecto al cual la indicada Resolución Ministerial, no se pronunció.

Resultando en consecuencia un fallo jerárquico que no se halla debidamente motivado, enmarcado en los agravios denunciados por la parte accionante, que sustente de manera razonable su determinación de confirmar la RA 560/2021 que resolvió el recurso de revocatoria planteado, soslayando además la congruencia externa que debe ser observada en toda decisión jerárquica que se pronuncia con relación a un recurso, que se traduce en la correspondencia o coincidencia que debe existir entre el planteamiento de las partes y lo resuelto por las autoridades, aplicable en toda resolución, ya sea judicial o administrativa.

Consecuentemente, advirtiendo que la RM – AMB 49 no contiene la debida motivación, traducida en una decisión insuficiente, la justicia constitucional puede disponer la nulidad y ordenar se pronuncie otra resolución, conforme a los razonamientos expresados en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, evidenciándose la vulneración del derecho al debido proceso en sus componentes de motivación y congruencia, al constituirse la determinación cuestionada en el acto lesivo respecto a los intereses de la parte impetrante de tutela, siendo viable en consecuencia la tutela que brinda esta acción constitucional.

Finalmente, respecto a la transgresión de los principios de legalidad, taxatividad y seguridad jurídica, los mismos no pueden ser tutelados de manera directa a través de esta acción constitucional, en razón a la naturaleza jurídica del presente fallo que concede la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.