SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0490/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 11 y 20 de junio de 2024, cursantes de fs. 59 a 75 vta. y 78 a 81 vta., respectivamente, los accionantes a través de su representante manifestaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El proceso de saneamiento es un proceso técnico jurídico que regulariza el derecho de propiedad agraria, en los términos establecidos por el art. 66 del Decreto Supremo (DS) 29215; en el presente caso los beneficiarios iniciales del predio “San Antonio” instauraron el proceso contencioso administrativo contra la Resolución Suprema 17087 de 14 de diciembre de 2015; en dicho proceso los Magistrados del Tribunal Agroambiental solicitaron al Departamento Técnico Especializado emita Informe Técnico en el que se establezca si el precitado predio se encuentra o no sobrepuesto a la Reserva Forestal Guarayos.

Por tal motivo, se emitió el Informe Técnico TA-G 067/2017, en el que se evidencio que el referido predio, resultado de las pericias de campo del proceso de saneamiento SAN TCO POL 514 se encuentra fuera de los datos establecidos (RIO ZAPOCOZ U LINEA CON AZIMUT DE 360º), lo que implica en base a los protocolos de investigación técnica se determinó que el predio “San Antonio” se encuentra fuera de dicha reserva forestal.

El Tribunal Agroambiental dictó Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 124/2017 de 28 de noviembre, por la cual, basada en el precitado Informe Técnico, determinó declarar probada en parte la demanda contenciosa administrativa, y en consecuencia, declaró nula la Resolución Suprema 17087; por lo que, se dispuso reencausar el proceso de saneamiento anulando obrados a efectos que el INRA cumpla lo determinado, debiendo observar los fundamentos de la precitada resolución.

EL INRA departamental de Santa Cruz, emitió su Informe de Conclusiones de 23 de febrero de 2021, por el cual, en cumplimiento de la indicada Sentencia Agroambiental, se sugirió dictar Resolución Suprema Modificatoria en favor de los administrados Mirtha Nacif Landívar y Hugo Nieme Nacif, la superficie de 1745.4403 ha (un mil setecientos cuarenta y cinco hectáreas con cuatro mil cuatrocientos tres metros cuadrados), y adjudicar la superficie de 603.5563 ha (seiscientos tres hectáreas con cinco mil quinientos sesenta y tres metros cuadrados), del predio San Antonio y reconocer la superficie total de 2348.9967 ha (dos mil trescientos cuarenta y ocho hectáreas con nueve mil novecientos sesenta y siete metros cuadrados); posteriormente, el 31 de diciembre de 2021, el INRA Santa Cruz emitió Informe Complementario DDSC-SAN.INF 2311/2021 por el cual, realizando una valoración racional de toda la prueba cursante en la carpeta de saneamiento y la situación jurídica preexistente, que determinó que el indicado predio esta fuera de la Reserva Forestal Guarayos y el cumplimiento de la Función Económica Social (FES) en la totalidad de la superficie mensurada (2348.9967 ha).

Sin embargo, el INRA Nacional, por medio de la Dirección Nacional, emitió el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 218/2024 de 23 de enero, -informe de control de calidad- notificado el 23 de enero del mismo año, que modificó la situación jurídica de dicho predio, sin realizar la valoración de la prueba documental cursante en el proceso ni la fundamentación jurídica que justifique porque se tiene preferencia la aplicación del Informe Técnico DDSC-SAN-INF 106/2021 de 22 de febrero, que señaló que dicho predio se encuentra dentro de la indicada reforma forestal, lo que implica que se desconoció lo establecido por la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 124/2017, sin que señale en que normativa se le atribuye a la Dirección Nacional del INRA que pueda aplicar con prioridad informes técnicos elaborados por esta misma Dirección sobre lo determinado por una Sentencia Agroambiental Nacional.

El Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 218/2024, determina que el predio “San Antonio” está sobrepuesto dentro de la Reserva Forestal Guarayos; por lo que, en aplicación del art. 2 del DS 08660 que prohíbe asentamientos se sugirió el ilegal recorte de la superficie de 1848.9966 ha (un mil ochocientos cuarenta y ocho hectáreas con nueve mil novecientos sesenta y seis metros cuadrados), que sería declarada tierra fiscal no disponible; determinación que afecta su derecho propietario en la indicada superficie, vulnerándose de esa manera su derecho a la defensa en el componente de valoración de la prueba, como el derecho de acceso a la tierra y el derecho a la propiedad privada y el principio de la legalidad.

Aclara que el INRA no le notificó con la Resolución Administrativa (RA), providencia o decreto, asimismo no se presentó recurso de revocatoria ni jerárquico, que se encuentre pendiente de resolución, como tampoco existe recurso judicial pendiente a ser resuelto; además, que por mandato del art. 76.II del DS 29215, se establece que no son recurribles los actos de mero trámite, medidas precautorias o resoluciones administrativas, informes o dictámenes, por lo que se acredita el cumplimiento del principio de la subsidiariedad.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron la lesión de sus derechos a la propiedad privada, al debido proceso en sus componentes de fundamentación, congruencia y valoración de la prueba, a la defensa y del principio de legalidad, citando al efecto los arts. 56. de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 17. 1 y 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela y, en consecuencia, se disponga; a) Dejar sin efecto y valor legal el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 218/2024 de 23 de enero y los actuados emitidos de forma posterior y en resolución; y, b) En resolución se ordene al Director del INRA; la emisión de la Resolución Suprema, de acuerdo a los informes en conclusiones e informes complementarios que establecen que el predio “San Antonio” está afuera de la Reserva Forestal Guarayos emitidos por la Dirección Departamental de Santa Cruz en virtud a sus atribuciones y competencias establecidas por la normativa agraria vigente y su remisión para la firma a Presidencia.  

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 15 de julio de 2024, según consta en acta cursante de fs. 106 a 113, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogada en audiencia ratificaron inextenso los argumentos expuestos en su acción tutelar y ampliándola señalaron que: 1) Después que han pasado más de cinco años de la emisión de la indicada Sentencia Agroambiental Nacional, el INRA cambia la situación jurídica del predio “San Antonio”, cosa que es absolutamente ilegal, considerando que el INRA departamental de Santa Cruz, en cumplimiento de la indicada Sentencia ya emitió varios informes que confirmaron que el indicado predio se encuentra fuera de la Reserva Forestal Guarayos y que cumple con la FES; 2) El Informe Técnico Legal ahora impugnado no tiene sustento legal que le permita cambiar mediante un informe administrativo la situación jurídica del predio determinado por la autoridad jurisdiccional competente; además, que continuando con sus ilegalidades argumenta que se trata de una omisión para modificar a través de una omisión de error de forma, la superficie a ser consolidada al administrado, cuando se ha demostrado que cumple la FES en la totalidad del predio y de acuerdo a la Sentencia del Tribunal Agroambiental, el predio se encuentra fuera de la Reserva Forestal Guarayos; y, 3) La autoridad demandada no ha utilizado los mecanismos legales idóneos para proceder a cercenar el derecho a la defensa, porque para emitir el informe que ahora se impugna, no se realizó una valoración de la prueba documental cursante en la carpeta, que es la Sentencia del Tribunal Agroambiental, ya que dicha resolución simplemente se la mencionó como una referencia; motivo por el cual, es preciso dejar sin efecto el merituado informe y que se emita la correspondiente resolución valorando precisamente la referida Sentencia como los informes emitidos por el INRA departamental de Santa Cruz.

I.2.2. Informe del demandado

Eulogio Núñez Aramayo Director Nacional a.i. del INRA, por memorial presentado el 15 de julio de 2024, cursante de fs. 101 a 105 vta., manifestó que: i) Se emitió el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 218/2024 de 23 de enero, que concluyó modificar el Informe de Conclusiones de 23 de febrero de 2021, sugiriendo entre otros puntos adjudicar el predio San Antonio en la superficie de 500.000 ha (quinientas hectáreas) a favor de Mirtha Nacif Landívar y Hugo Nieme Nacif, y declarar tierra fiscal  no disponible 1848.9966 ha, por encontrarse sobrepuesto a la Reserva Forestal Guarayos, mismo que fue notificado el 12 de marzo de 2024, para que tomen conocimiento los ahora accionantes, quienes en ningún momento hicieron conocer la observación, tampoco se interpuso recurso administrativo, sea revocatorio o jerárquico, por lo que se incumplió el principio de subsidiariedad -SCP 0314/2018-S2 de 28 de junio-; motivo por el cual, solicita se declare su improcedencia; ii) En cuanto a las observaciones de los accionantes respecto al Informe Técnico Legal que impugnan, se advierte que este no es un acto que vulnere derechos, sino que se trata de un informe que emite sugerencias que no se han consolidado en una resolución firmada por autoridad competente que defina derechos; corresponde referirse al art. 27 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, en aplicación de supletoriedad conforme al art. 78 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-, se tiene que acto administrativo es toda declaración, disposición o decisión de la administración pública, de alcance general o particular, emitida en el ejercicio de la potestad administrativa que cumpla con los requisitos y formalidades establecidos en la precitada ley que produzca efectos jurídicos sobre el administrado, en ese entendido, el precitado informe no causa agravio alguno a los derechos de los accionantes, ya que lo sugerido no ha sido consolidado en una resolución emitida por autoridad competente; iii) El 26 de julio de 2022, el Ministro de Medio Ambiente y Agua puso en conocimiento la cobertura digital el formato Sistema de Gestión de la Información Agroambiental (shape) de la Reserva Forestal Guarayos y el Informe Técnico Legal Interinstitucional 01/2023 de 4 de julio, elaborado por tres instituciones especializadas (ABT, INRA y VT) con competencia sobre la indicada área forestal, conforme a lo establecido por el art. 267 del DS 29215, que el predio San Antonio se encuentra sobrepuesto sobre dicha área forestal; a consecuencia de ello se elaboró el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 218/2024; por el cual, se sugirió modificar el Informe de Conclusiones de 23 de febrero de 2021, que a criterio de los accionantes el INRA no tiene atribuciones de modificar lo determinado por la Dirección Departamental, sin considerar que en aplicación del art. 267 del DS 29215, modificado por el DS 3467, la Dirección Nacional del INRA, puede subsanar errores y omisiones de fondo y de forma, demostrando efectivamente con ello sus atribuciones; y, iv) En ese contexto, se enfatiza que el informe impugnado por la parte accionante, no causa agravio, al ser una sugerencia, careciendo de relevancia constitucional, no son susceptibles de corrección por la vía del amparo constitucional; por lo que se solicitó que se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 173/2024 de 15 de julio, cursante de fs. 114 a 117, determinó CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 218/2024 de 23 de enero y los actuados que se hayan emitido de forma posterior; y ordenar que el Director Nacional del INRA, emita los actos que legalmente corresponden y que han sido suspendidos arbitrariamente desde el año 2017, hasta la fecha; tal determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos: a) El primer hito argumentativo debe recaer por fuerza en el valor de las sentencias y la calidad de la cosa juzgada, siendo esta un acto procesal que pone fin al litigio, al determinar la situación jurídica que haya sido puesta a consideración de las autoridades de juicio; al adquirir la calidad de cosa juzgada, dicha sentencia es inmodificable, invariable e inmutable, porque la tutela del Estado implica la prohibición del “non bis in ídem”, lo ya resuelto no puede volver a ser debatido, lo que garantiza al ciudadano que esas circunstancias que han envuelto el debate procesal han generado una situación jurídica denominada seguridad jurídica; b) La Sentencia conseguida por los accionantes (SAN S2ª 124/2017) es una norma particular que ata a los sujetos procesales que intervinieron en el proceso ante el Tribunal Agroambiental, lo que genera una norma ex vinculante para ambos sujetos procesales; c) La autoridad demandada ha postulado un argumento carente de todo sustento legal, que si bien sostiene que no desconoce la existencia de la merituada sentencia agroambiental, esta no debate la validez y vigencia de la misma; en consecuencia, dicha sentencia ha adquirido el estatus de una decisión con  calidad de cosa juzgada, formal y material; sin embargo, se hizo referencia a la existencia de un informe interinstitucional, del sector de Guarayos; por lo que se habría emitido el informe que ahora se impugna, que debate el objeto del proceso que concluyó con la emisión de la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 124/2017, en razón de determinar si el predio San Antonio se encuentra o no dentro de la Reserva Forestal Guarayos; al respecto, cualquier manifestación de la voluntad de la Administración debe ser postulada a través de un acto administrativo; y, d) Cabe preguntarse si ¿Un informe puede controvertir una sentencia retroactivamente?, no existe un precedente en ese sentido, la sentencia es la manifestación de la autoridad jurisdiccional envuelta de imperio, el informe frente a una sentencia es un criterio técnico de un servidor público que no se encuentra investido de imperio; ambos actos jerárquicamente son abismalmente diferentes; lo ya definido no puede volver a debatirse bajo el argumento que exista una nueva circunstancia que genere una nueva situación jurídica; se considera que el informe impugnado amenaza con suprimir o restringir los derechos consolidados a favor de la parte accionante, y en ese mérito corresponde conceder la tutela impetrada.

Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, por memorial presentado el 17 de julio de 2024, cursante  a fs. 118 y vta., solicitó complementación y enmienda respecto a los siguientes puntos: 1) Si es posible el desconocer mediante una sentencia la existencia de la Reserva Forestal Guarayos, con el argumento que no se tienen datos precisos, cuando la norma de creación, como es el DS 8660 se evidencian coordenadas geodésicas, tomando en cuenta que conforme al art. 124 de la CPE, comete delito de traición a la patria quien viole el régimen constitucional de recursos naturales; y, 2) Cual es el motivo  para admitir una acción de amparo constitucional contra el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN 218/2024 de 23 de enero, no siendo un acto vulneratorio porque no determina ni define nada, y por ende no vulneró derecho y si así fuera, no se observó el principio de la subsidiariedad, ya que la parte accionante no interpuso recurso alguno, por lo que consintió el mismo.

Por Auto de 18 de julio de 2024, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, determinó declarar NO HA LUGAR a la solicitud realizada por el Director Nacional a.i. del INRA; ello en mérito a que la aclaración, complementación y enmienda tiene por objeto la aclaración de algún concepto, la corrección de errores formales o la subsanación de omisiones, lo que no implica de ninguna manera que se pueda efectuar cambios que afecten o desvirtúen el fondo del fallo, ya que lo contrario implicaría desconocer el efecto de los fallos constitucionales.

I.2.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por memorial presentado el 14 de octubre de 2024 (fs. 127 a 128 vta.) ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, la representante solicitó priorización de sorteo de causa, por ser una persona adulta mayor y encontrarse con una enfermedad de base; a lo cual, la Comisión de Admisión de este Tribunal a través del AC 317/2024-CA/S de 17 de octubre, cursante de fs. 129 a 132, dispuso ha lugar la misma, procediéndose al efecto con el sorteo respectivo de la causa.