SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0564/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 28 de marzo y 4 de abril, ambos de 2023, cursantes de fs. 189 a 199; y, 417, respectivamente, la parte accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Se han visto afectados por la decisión asumida por la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina mediante la Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 14/2022 de 9 de marzo y Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 16/2022 de 18 de marzo que aclara y complementa la primera; contra dichas Resoluciones presentaron recurso de revocatoria que fue resuelto por Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 21/2022 de 28 de abril que confirmó las señaladas Resoluciones, ello ameritó el planteamiento del recurso jerárquico, el cual el Ministerio de Salud y Deportes resolvió mediante Resolución de Recurso Jerárquico 0007/2022 de 21 de septiembre, que confirmó la Resolución Administrativa impugnada.

Sin embargo, se vulneró su derecho al debido proceso, ya que la referida Escuela ni el Ministerio de Educación y Deportes hicieron un análisis correcto de la norma legal vigente para otorgar el reconocimiento de nuevos procesos formativos de las carreras de laboratorio clínico, dental y nutrición, siendo que el Instituto Tecnológico del Sur tiene todas las facultades y normativa a su favor para que se le conceda el reconocimiento a nuevos procesos formativos, ya que se demostró ese aspecto a través de cartas y documentos de respaldo.

Por Resolución Administrativa 683/01 de 24 de diciembre de 2001 el entonces Viceministerio de Educación Superior y Tecnología en uso de sus específicas atribuciones resolvió autorizar la apertura y funcionamiento del Instituto Tecnológico del Sur con las carreras de Secretariado Ejecutivo y Programación de Sistemas a nivel técnico medio, auxiliar de Contabilidad, Análisis de Sistemas Contabilidad General y Mercadotecnia a nivel de Técnico Superior y Curso de capacitación de operador de computadoras, diseño gráfico, Windows, Word, Excel, Power Point, Access, Auto Cad, Internet, Mantenimiento y Reparación de Computadoras, con una vigencia de cinco años; posteriormente, a través de la Resolución Administrativa 224/2005 de 4 de abril el Viceministerio de Educación Superior y Tecnología en uso de sus específicas atribuciones resolvió autorizar la ampliación de carreras de Enfermería y Fisioterapia a nivel técnico operativo.

Asimismo, por Resolución Ministerial (RM) 955/08 de 7 de noviembre de 2008, a la Ministra de Educación y Culturas en uso de sus atribuciones conferidas por la Ley de Organización del Poder Ejecutivo -Ley 3351 de 21 de febrero de 2006-, autorizó al Instituto Tecnológico del Sur la ampliación de oferta curricular correspondiente a Parvulario, Capacidades Diferenciadas a nivel técnico superior, Laboratorio Clínico, Fisioterapia, Prótesis Dental, Auxiliar de Nutrición, Asistente Gerontológico a nivel técnico medio e Instrumentación Quirúrgica a nivel capacitación; también a través de la RM 1025/2014 de 26 de diciembre, el Ministerio de Educación en uso de sus atribuciones conferidas por Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009 ratificó la autorización de apertura y legal funcionamiento del señalado Instituto y dispuso el cierre de carreras y cursos de capacitación de las siguientes carreras: programador de sistemas, auxiliar de contabilidad, mercadotecnia y los cursos de capacitación en operación PC, siendo el objetivo del referido Instituto ofertar las carreras a los alumnos; el 22 de mayo de 2015, presentó las solicitudes de ratificaciones de la RM 955/08 de 7 de noviembre de 2008, que amplía el plazo hasta diciembre de 2015.

En ese marco, a partir de la gestión 2019 hasta la gestión 2022, dicho Instituto acogiéndose a todas las resoluciones emitidas por el ente rector y con pleno conocimiento, procedió a la apertura del libro de inscripciones para dichas gestiones en las carreras legalmente autorizadas. Como respuesta, se emitió la nota CITE MS/ETSBJCA/URGL/N.INST/159/2022 de 22 de febrero, en la que se indicó que las RRMM 1025/2014 y 955/08 se encontrarían fuera del plazo de vigencia y segundo que debía adjuntarse documentación de autorización de funcionamiento emitido por la instancia correspondiente del Ministerio de Educación, de lo contrario la Escuela señalada no procederá al reconocimiento de nuevos procesos formativos de la gestión 2022. En ese mérito, se solicitó la reconsideración de la Nota CITE MS/ETSBJCA/URGL/N.INST/159/2022 de 22 de febrero, porque vulneró el debido proceso en sus vertientes seguridad jurídica, certeza, principio de legalidad, ya que pretende desconocer la vigencia de las RRMM 1025/2014 y 955/08 e ilegalmente no reconoció nuevos procesos formativos para la gestión 2022.

La Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina, sin hacer un análisis minucioso, emitió la Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 14/2022, que ratificó en parte la nota                   CITE MS/ETSBJCA/URGL/N.INST/159/2022 de 22 de febrero “…en cuanto refiere a la Resolución Ministerial 955/98 que autoriza la ampliación de la oferta curricular del nivel técnico medio, laboratorio clínico, prótesis dental (actualmente laboratorio dental), auxiliar de nutrición, toda vez que las carreras del área salud establecida en dicha resolución no contaría con autorización vigente para su legal funcionamiento…” (sic), de ese modo la referida Escuela no procederá a reconocer nuevos procesos formativos de las carreras que se encuentran señaladas en la RM 955/08, ofertadas por el Instituto Técnico del Sur. Ante la falta de claridad de dicha Resolución Administrativa, se solicitó aclaración y complementación; en consecuencia, la Escuela emitió la infundada Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 16/2022 que declaró procedente la solicitud de aclaración y complementación, dejando sin efecto “…donde se señala en la nota MS/ETSBJCA/URGL/N.INST/159/2022 de 22 de febrero de 2022 sobre la Resolución Ministerial 1025/2014, toda vez que la referida resolución se acoge a lo establecido en la Resolución Ministerial 0860/2021 de 29 de diciembre…” (sic), quedando de esa forma ampliada la Resolución Ministerial de funcionamiento hasta el 29 de julio de 2022, empero en lo que respecta a la RM 955/08, no procederá a reconocer nuevos procesos formativos de las carreras señaladas en la referida resolución.

De ello se evidencia que pese a existir una autorización para la apertura del libro de inscripciones para la gestión 1/2022 por parte de la Dirección Departamental de Educación, la Escuela Técnica demandada no reconoció nuevos procesos formativos de las carreras señaladas en la RM 955/08, al no encontrarse dentro de los alcances de la RM 0860/2021 de 29 de diciembre, lo que afecta al instituto accionante y a sus alumnos, ya que vulneran el debido proceso en sus vertientes seguridad jurídica, y derechos vinculados al principio de legalidad, así como a la educación superior y derecho al trabajo.

La Escuela Técnica respondió a su recurso de alzada a través de la MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 21/2022, contra ella se planteó recurso jerárquico; ante ello el Ministerio de Salud y Departes procedió a darles una respuesta sin efectuar una valoración correcta de las pruebas, a través de la Resolución de Recurso Jerárquico 0007/2022 que confirmó la Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 21/2022. En etapa administrativa, el Instituto Técnico denunció que la indicada Resolución en lo que respecta a la afirmación de que la RM 0860/2021 no acoge a la RM 955/08 del Instituto Técnico del Sur, porque la vigencia de aquella era hasta noviembre de 2013 y que la referida Escuela Técnica interpretaba que la RM 0860/2021 solo era aplicable a los Institutos Técnicos y Tecnológicos de carácter privado en sedes centrales y subsedes, cuyo vencimiento se encuentre comprendido entre el 1 de enero de 2019 a 31 de diciembre de ese 2021, incluso en su párrafo dos del art. 1 se amplía de manera excepcional hasta el 29 de julio de 2022 la vigencia de las Resoluciones Ministeriales que autorizan la apertura y legal funcionamiento de los institutos técnicos tecnológicos de carácter privado con sedes centrales o subsedes que no presentaron la solicitud de ratificación en el plazo previsto por el art. 62 del Reglamento General de Institutos Técnicos Tecnológicos de carácter fiscal, de convenio y privados aprobados por RM 350/2015 de 2 de junio modificado por las RRMM 787/2015 de 20 de octubre y 2600/2014 de 19 de septiembre. Dicha excepción no es aplicable al referido Instituto accionante por cuanto la solicitud de ratificación concerniente a la RM 955/08 ya fue presentada en la gestión 2015 empero, se demuestra la excepcionalidad prevista incluso para esos casos.

Ese argumento no ha sido considerado por la Escuela Técnica ahora accionada y mucho menos por el Ministerio de Salud y Deportes y es precisamente el que da la validez y vigencia de todas las resoluciones ministeriales que autorizan la apertura y legal funcionamiento de los institutos técnicos y tecnológicos que no presentaron sus solicitudes de ratificación sin exclusión alguna; por consiguiente, mal se podría afirmar que existe vigencia de las Resoluciones Ministeriales de los institutos que no presentaron sus solicitudes de ratificación y se excluya en perjuicio a los que las presentaron como es el caso del Instituto Técnico del Sur. Existen veintiséis documentos detallados que no fueron valorados, pues de lo contrario se hubiera podido advertir que desde la gestión 2014 hasta el 2021 el referido Instituto inició nuevos procesos formativos en todas las carreras previstas en la primera RM 955/08, extremo que se contrapone a la ilegal afirmación de que esta tendría una vigencia ampliada solo hasta el 31 de diciembre de 2015.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron la vulneración de sus derechos a la educación -en el caso de Bladimir Alejandro León Valencia- y al trabajo y al debido proceso -en el caso del Instituto Técnico del Sur- en sus vertientes de seguridad jurídica y  legalidad, a cuyo efecto citaron el art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela y se deje sin efecto las Resoluciones Administrativas Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 14/2022 y Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 16/2022, “…ambas confirmadas y ratificadas por la Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/RA Nro. 21/2022 de fecha 28 de abril de 2022 y Resolución de Recurso Jerárquico Nro. 0007/2022 de 21 de septiembre de 2022, mismo que niegan la vigencia de la RESOLUCIÓN MINISTERIAL 955/2008…” (sic) y consiguientemente, se disponga la vigencia de la RM 955/08.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 17 de abril de 2023, según consta en acta cursante de fs. 529 a 531, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, a través de su abogado, ratificó íntegramente los términos de su acción tutelar.

I.2.2. Informe de los demandados

Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de sus representantes legales Heber Luis Lamas Cuarita, Yamil Pericón Vidovic y César Lalo Márquez Paredes, por informe escrito presentado el 14 de abril de 2023, cursante de fs. 449 a 455, solicitó se deniegue la tutela impetrada, en mérito a los siguientes argumentos: a) De acuerdo al petitorio de los accionantes, lo que se pretende es que se efectúe una revisión extraordinaria del presente caso; b) Los accionantes debieron haber planteado demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Supremo de Justicia; c) Las resoluciones ahora cuestionadas fueron emitidas conforme al ordenamiento jurídico vigente en lo que concierne a la verificación del cumplimiento de las normas relativas a la apertura y funcionamiento de “LOS MISMOS”, tarea que no comprende la labor de emisión de resoluciones de vigencia de ofertas curriculares, en ese entendido solo se examinó la vigencia de la RM 955/08; d) No existe relación entre los elementos fácticos narrados por los accionantes, los derechos y principios presuntamente lesionados y su petitorio, pues dicha narración se encuentra enfocada a las resoluciones emitidas por el Ministerio de Educación que no demuestran la vigencia de la RM 955/08, señalando que los derechos que habrían sido vulnerados serían el de educación, trabajo y debido proceso y su petitorio se relacionaría con la anulación de las resoluciones emitidas por la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina y por la Resolución de Recurso Jerárquico, además de solicitar que se determine la vigencia de una Resolución Ministerial del Ministerio de Salud y Deportes; e) Por nota DDE/SESFP/NE 0207/2022 de 10 de marzo, dispuso que el Instituto Técnico del Sur en lo que concierne a la RM 955/08, no inicia ciclos formativos en las carreras autorizadas por la mencionada Resolución Ministerial, documento que es prueba suficiente de que la mencionada resolución no se encuentra en vigencia, elemento que determina de forma clara y específica que la Resolución de Recurso Jerárquico 0007/2022 se ha abocado a la normativa aplicable y a las pruebas que han sido aportadas; f) El fondo del asunto es la presunta vigencia de la RM 955/08 que no ha sido acreditada, entonces al no contarse con acervo probatorio que determine dicha vigencia, cualquier aseveración que determine que no se habría efectuado una correcta valoración probatoria es una expresión subjetiva porque no se realizó el análisis pertinente del acervo probatorio presentado; g) La vigencia de la RM 955/08 no es una tarea que corresponda desarrollar a la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina o al Ministerio de Salud y Deporte, sino al Ministerio de Educación; en ese marco, la determinación asumida por la Resolución del Recurso Jerárquico 0007/2022 encuentra su fundamento en las regulaciones de la Dirección Departamental de Educación que dispone que la RM 955/08 no se encuentra en vigencia; además, no es responsabilidad del Ministerio de Salud y Deporte la emisión de resoluciones de vigencia de ciclos formativos; h) El Instituto accionante no realizó la tramitación pertinente para la vigencia de la RM 955/08, situación que vulnera el derecho a la educación de su alumnado, siendo función de dicho Instituto revisar la legalidad de la documentación presentada para el inicio de ciclos formativos, que no ha sido acreditada por el mencionado Instituto; entonces, el Ministerio de Salud y Deportes protege la legalidad de los cursos a ser impartidos; i) La Dirección del referido Instituto Técnico del Sur, intenta forzar una vigencia que no fue acreditada, es decir, que ante su desidia intenta activar esta acción de amparo, entonces no ha sido el referido Ministerio el que afectó el derecho al trabajo, sino el Instituto accionante; j) El hecho de que no se encuentre vigente la mencionada Resolución Ministerial impide que se continúe con la tramitación solicitada por la parte accionante, ello obstaculiza que se autorice un nuevo ciclo formativo para la gestión 2022; es decir, que se actuó precautelando la seguridad jurídica y se ha respetado el debido proceso, de lo contrario, se daría lugar a un vicio de nulidad; y, k) Fue la Dirección Departamental de Educación de Cochabamba la que determinó que la RM 955/08 no estaba vigente, por lo que se impide la continuidad del ciclo educativo de la gestión 2022.

En audiencia, a través de su abogado apoderado, César Lalo Márquez Paredes, se ratificó en el tenor de su informe escrito.

Ana María Salguero Rojas, Directora General Ejecutiva de la Escuela Técnica de Salud Boliviano Japonesa de Cooperación Andina, por informe escrito presentado el 14 de abril de 2023, cursante de fs. 474 a 490 solicitó que deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) La Resolución Administrativa MSyD/ETSBJCA/DIR/R.A./ 21/2022 se enmarcó en los arts. 64 y 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- y su Reglamento, posteriormente se planteó recurso jerárquico, por lo que se garantiza un proceso justo, con seguridad jurídica y precautelando el derecho a la defensa; 2) La Escuela referida es una entidad desconcentrada del Ministerio de Salud y Deportes que realiza acciones relativas a la supervisión a institutos privados, fiscales y de convenio que forman recursos humanos en el área de salud, de acuerdo a RM 0686 de 28 de septiembre de 2004, velando porque se cumpla lo establecido en los diseños curriculares base para las carreras de salud, aprobadas mediante Resolución Bi-Ministerial 0001/12 de 20 de enero de 2012 y Resolución Bi-Ministerial 0001/2021 de 27 de junio; 3) El Instituto Técnico del Sur presentó la RM 955/08 que si bien autoriza la ampliación de oferta curricular a nivel Técnico medio de Laboratorio Clínico, Prótesis Dental, Auxiliar de Nutrición cuya vigencia es de cinco años, la misma se encontraba fuera del plazo de vigencia y dicho Instituto no contaba con una Resolución expresa que autorizara su funcionamiento durante la gestión 2022 y se procedió a solicitar que se presente documentación de autorización de funcionamiento emitido por la instancia correspondiente del Ministerio de Educación, de lo contrario no se procedería al reconocimiento de nuevos procesos formativos desde la gestión 2022; 4) La solicitud de documentación de autorización de funcionamiento emitida por la Escuela Técnica de Salud Boliviano-Japonesa de Cooperación Andina al Instituto accionante fue de forma previa al inicio del avance curricular establecido en el art. 3 de las Normas Generales para la Gestión institucional, Académica y Administrativa de la Formación Superior Técnica, Tecnológica, Lingüística y Artística de la gestión 2022, aprobada por la RM 0001/2022 del Ministerio de Educación, con lo que se demuestra que el accionar de la referida Escuela fue de manera oportuna; consiguientemente, no se ha vulnerado el derecho a la educación; 5) Con relación a la denuncia de vulneración del derecho al trabajo, se señala que no se ha cerrado el Instituto Técnico del Sur, solo se solicitó que realice sus actividades en el marco de la normativa legal vigente, cumpliendo con los requisitos formales y debiendo contar con la Resolución expresa que autorice su legal funcionamiento, por lo que se evidencia que no se ha vulnerado dicho derecho; 6) La RM 955/08 autorizó la ampliación de oferta curricular del Instituto Técnico del Sur de varias carreras; asimismo, estableció que la Resolución señalada tendría una vigencia de cinco años, debiendo tramitarse la respectiva renovación al término de dicho plazo, en ese sentido la RM 0062/2018 amplió excepcionalmente ese término hasta el 31 de diciembre de ese año de los institutos cuyo vencimiento se daba entre enero de 2012 y agosto de 2016, la nota con CITE DDE/SES/NE 139/2019 -no precisa fecha- informó que los Institutos cuyos trámites se encontraban en proceso de ratificación podían acogerse al calendario académico 001/2019, siendo el caso del referido Instituto; asimismo, la Circular CI/VESFP/DGESTTLA 005/2021 -no indica fecha- estableció la autorización para continuar la gestión académica del periodo 2021 a la que se acoge al Instituto señalado; consiguientemente, la precitada Escuela Técnica procedió con el reconocimiento de las carreras técnicas en salud, ofertadas por el Instituto Técnico del Sur, que se encuentran establecidas en la RM 955/08 durante los periodos señaladas reconociendo la vigencia y ampliación de dicha Resolución hasta diciembre de 2021; 7) Los accionantes alegaron que la RM 0860/2021 amplía la vigencia de la RM 955/08 hasta el 29 de julio de 2022, empero esa ampliación corresponde a los Institutos Técnicos y Tecnológicos de carácter privado que no presentaron la solicitud de ratificación en el plazo previsto en el art. 62 del Reglamento General de Institutos Técnicos y Tecnológicos de Carácter Fiscal, de Convenio y Privado, mientras que el Instituto accionante presentó su solicitud de ratificación dentro de los plazos establecidos, es decir, el 22 de mayo de 2015; por lo tanto, la parte accionante, intenta forzar una interpretación en beneficio de sus intereses; 8) La entidad accionante realizó la petición de información documental que acredite la vigencia de la RM 955/08, responsabilidad que cayó en la ahora accionante, quien a la fecha no presentó alguna Resolución de mayor jerarquía que determine efectivamente la vigencia o ampliación de dicha Resolución Ministerial; y, 9) Bladimir Alejandro León Valencia -ahora accionante- no fue parte del proceso administrativo, por lo que este no habría agotado las vías previas, consistentes en recursos y procedimientos previstos por ley, por lo que se advierte que no cumplió con el principio de subsidiariedad.

En audiencia de garantías añadió que el Instituto accionante continúa ejerciendo su trabajo, aunque respecto a otras carreras y áreas del sector salud.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución SC2-CBB-AAC-034/2023 de 17 de abril, cursante de fs. 532 a 538 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: i) Bladimir Alejandro León Valencia -ahora accionante-debió haber agotado la vía administrativa, al no haberlo hecho no dio la oportunidad a las autoridades demandadas de pronunciarse sobre sus propios cuestionamientos; ii) La Resolución de Recurso Jerárquico 0007/2022 se pronunció sobre los elementos de agravio expuestos en el recurso jerárquico y valoró los elementos probatorios presentados, habiendo considerado los principios de legalidad, buena fe, legitimidad, respondiendo de manera precisa que no tenía sustento lo alegado con relación a la vigencia de la RM 955/08; en ese marco, se advierte que está debidamente fundamentada y motivada en función al recurso resuelto, pues están claras las razones que la llevaron a confirmar la Resolución impugnada, respondiendo a los cuestionamientos sobre la Resolución Ministerial señalada; y, iv) La vía constitucional no es otro recurso superior al jerárquico, a efecto de poder dejar sin efecto básicamente una Resolución Ministerial que resulta ser atribución del ente rector que la emitió, además de su control de cumplimiento en el ámbito de salud, por cuanto tuviera relación con profesionales que tenga que emerger de la educación a nivel técnico en salud, que es impartido por la parte ahora accionante.