SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2025-S1

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 28 de febrero de 2023, cursantes de fs. 60 a 71, el impetrante de tutela, por sí y en representación legal de Ana Isabel Arauz Pedraza -hermana-, expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que en su condición de trabajador administrativo de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM), el 4 de enero de 2021, solicitó la afiliación de su hermana con discapacidad, ante la Secretaría de Afiliación del Seguro Social Universitario (SSU), que ante la falta y demora en su contestación, reiteró dicha petición en tres oportunidades; sin embargo, el 13 de agosto de ese año, le notificaron con la “Resolución Afiliaciones 017/2021” de 3 de agosto, emitida por la Comisión de Prestaciones del SSU, negando la afiliación de su hermana como beneficiaria.

En esas circunstancias, el 20 de agosto de 2021, presentó recurso de impugnación, argumentando el incumplimiento de la norma y la violación de sus derechos constitucionales, pidiendo la revocatoria de la indicada Resolución y pidiendo, acepten la afiliación de Ana Isabel Arauz Pedraza -hermana del demandante de tutela- al SSU; empero, el mismo no fue resuelto, razón por la cual, el 14 de febrero de 2022, presentó recurso jerárquico alegando nuevamente la vulneración de sus derechos y solicitando la afiliación.

El 29 de agosto el mismo año, le notificaron con la Resolución de Directorio 12/2022 de 6 de julio, a través de la cual confirmaron la Resolución cuestionada, argumentado que el art. 14 del Código de Seguridad Social (CSS) -Ley de 14 de diciembre de 1956- se encontraría vigente; no obstante que, el Decreto Supremo (DS) 20989 de 1 de agosto de 1985, modificó dicho precepto. Posteriormente fue promulgado el Decreto Presidencial (DP) 0268 de 26 de agosto de 2009, abrogando el antedicho DS 20989; vale decir, que la norma en vigencia sería el DP 0268, siendo de cumplimiento preferente y obligatorio para la afiliación de los beneficiarios hermanos, normativa que la Comisión de Prestaciones y el Directorio del SSU se negaron a cumplir.

I.1.2. Derechos y principio supuestamente vulnerados

El solicitante de tutela, por sí y en representación legal de su hermana, señala como lesionados: el derecho laboral de afiliación la precitada, así como el derecho a la “seguridad jurídica”, al debido proceso en sus componentes de falta de fundamentación y motivación; a la seguridad social, el derecho de las personas con discapacidad a ser protegidas; y, el principio de legalidad; citando al efecto los arts. 18.I, 48.I.II y III; 79, 71, 115.I, 178.I, 256.I y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 14.1 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 9, 10, 15 y 18 del Protocolo de San Salvador (PSS).

I.1.3. Petitorio

La parte impetrante de tutela solicita se le conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene al Seguro Social Universitario proceda a la afiliación de Ana Isabel Arauz Pedraza, en cumplimiento del DP 0268.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Efectuada la audiencia pública de manera virtual de la presente acción de amparo constitucional el 15 de marzo de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 192 a 199, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El peticionante de tutela, por sí y en representación legal de su hermana, se ratificó de manera íntegra en los términos de su acción tutelar y ampliando los mismos, en audiencia, señaló que: a) Como trabajador de la UAGRM y titular del SSU, acreditó la representación legal de su hermana Ana Isabel Arauz Pedraza, adjuntando la Sentencia dictada por el Juez Decimosexto de Familia de la Capital del departamento de Santa Cruz, de 17 de mayo de 2018, de declaración de interdicción de la prenombrada, siendo su tutor legal definitivo el ahora impetrante de tutela; b) Presentó acción de amparo constitucional por los actos y omisiones ilegales e indebidas de las autoridades demandadas, quienes infirieron sus derechos y los de su hermana discapacitada, por incumplimiento del DP 0268 en vigencia, puesto que el art. 14 del CSS, disponía quienes eran los beneficiarios de los trabajadores a ser asegurados, comprendiendo a los hijos (naturales y adoptivos) quienes podrían ser asegurados hasta sus diecinueve años, como máximo; posteriormente, por              DS 20989, modificó dicho precepto, indicando que los hijos beneficiarios podrían ser afiliados hasta los veinticinco años de edad si demuestran estar estudiando, normativa aplicable a los hermanos en la misma condición de los hijos; sin embargo, mediante DP 0268, dicho DS 20989 fue abrogado, así como todas las disposiciones contrarias a éste; vale decir que, este decreto es el que norma la afiliación de los hermanos en calidad de beneficiarios, en su art. 2 inc. d); remitiéndose al inc. b) de igual norma, relativa a los hijos, dando cobertura al seguro sin límite de edad sí son declarados inválidos por los servicios médicos de la caja a cualquier edad; c) Su hermana a quien pretendió afiliar, tiene una capacidad intelectual del 72%, cuya discapacidad era de nacimiento y cuando cumplió la mayoría de edad pasó bajo su dependencia, contando también con carnet de discapacidad, siendo contradictoria la resolución emitida ya que deviene de informes de la trabajadora social y de la médico del SSU, entre otros, que acreditaron los extremos señalados; y, d) En ese sentido, como hermano y tutor legal, estaría obligado a brindarle mejor calidad de vida a su hermana, por lo que solicitó que ordenen al SSU, proceda a la afiliación inmediata de Ana Isabel Arauz Pedraza en calidad de beneficiaria, pues desde la pandemia viene peregrinando en busca de este beneficio, trasladando a su hermana para los exámenes médicos, llevando a la trabajadora social a su hogar, con una madre de la tercera edad expuesta al COVID-19, cuando todos los informes fueron positivos, hicieron caso omiso a los mismos y decidieron negarle la afiliación.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Ramón Amado Zirpolo Carbajal, Presidente del Directorio y Rolando Pérez Sokolov, Gerente General y Presidente de la Comisión de Prestaciones, ambos del SSU, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 15 de marzo de 2023, cursante de fs. 183 a 191 vta., solicitaron se deniegue la tutela impetrada, en mérito a los siguientes argumentos: 1) El peticionante de tutela no agotó la vía administrativa previo a la interposición de la acción de amparo constitucional, puesto que el Reglamento Único de Prestaciones de la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social a Corto Plazo (ASUSS),            -aprobado por Resolución Administrativa (RA) 064-2018 de 20 de noviembre- en su art. 69 inc. e) establece que la ASUSS es la última instancia administrativa para resolver un recurso en materia de la seguridad social de corto plazo, entonces el impetrante de tutela debió interponer el recurso respectivo ante esa instancia antes de interponer la acción de amparo constitucional, resultando la indicada acción tutelar en improcedente, en el marco de lo dispuesto por el art. 53.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo) incumplió con el principio de subsidiariedad, ya que no se dirigió a la autoridad de Control Social del SSU, para impugnar la resolución del Directorio, la cual negó el derecho de afiliación, existiendo actos consentidos conforme los arts. 30.I y 53.2 del citado Código; 2) El demandante de tutela realizó una incorrecta interpretación del ordenamiento jurídico con relación a las normas aplicables a la seguridad social de corto plazo, cuando sostiene que el art. 14 del CSS fue modificado por el  DS 20989, empero un decreto supremo no podía modificar una ley, pues transgrede el principio de jerarquía normativa, además el referido DS 20989 en ninguna de sus partes contravino al art. 14 del señalado código, el cual regula quienes son beneficiarios del trabajador, la esposa o esposo, la o el conviviente, los hijos y los hermanos en la mismas condiciones de edad que los hijos (entre dieciocho y veinticinco años de edad), es así que la calificación de derechos seria antes que el hermano (a) del trabajador titular, cumpla los veinticinco años de edad, aclarando que dicho precepto (art. 14 CSS) sigue vigente, no obstante las modificaciones introducidas mediante la SCP 0458/2014 de 25 de febrero y la SCP 0062/2003 de 3 de junio, y no fue derogado como el peticionante de tutela arguyó, quedando vigente el art. 14 incs. b) y d) de la mencionada norma, que establece que los hijos son beneficiarios sin límite de edad, si son declarados inválidos por los servicios médicos de la Caja, antes de cumplir las edades anteriormente mencionadas; 3) De igual forma, hizo una equivocada interpretación del “DS 0268”, el cual también constituye una norma reglamentaria, que no podía modificar el Código de Seguridad Social, por rango normativo, de ahí que el solicitante de tutela, no cumplía con lo requerido por el art. 14 inc. b) del referido Código, ni con lo señalado por el “DS 0268”, puesto que la hermana del ahora impetrante de tutela tenía más de veinticinco años, y para el caso de una afiliación sin límite, su invalidez debió declararla la caja de salud del SSU, antes de cumplir las edades indicadas (art. 2 inc. b) del “DS 0268” y 14 del CSS), lo que no ocurrió en el caso, en el que la invalidez fue declarada por los servicios médicos del Seguro Social Universal; 4) No es evidente que la no afiliación de la hermana del ahora impetrante de tutela vulneró el art. 48 de la CPE, precepto referido al derecho al trabajo del demandante de tutela, aplicable al derecho a la estabilidad del trabajador;             5) Las Resoluciones 17/2021 y 12/2022, no vulneran las normas constitucionales ni el bloque de constitucionalidad, tampoco el debido proceso en sus elementos fundamentación y motivación, puesto que por aplicación del art. 12 de la Ley 223 de 2 de marzo de 2012 -Ley General para Personas con Discapacidad-, las personas con discapacidad tienen derecho de acceder a los servicios de salud en los tres niveles de salud; vale decir, en la salud pública, en la seguridad social de corto plazo y en la salud privada, por lo que no podían alegar la lesión del derecho a la seguridad social a través de las normas bloque de constitucionalidad, cuando el legislador reguló que las personas con discapacidad pueden acceder a la salud pública, mediante el sistema único de salud concordante con la Ley 1152 de 20 de febrero de 2019 -Ley modificatoria a la Ley 475 de 30 de diciembre de 2013 de Prestaciones de Servicios de Salud Integral del Estado Plurinacional de Bolivia, modificada por la Ley 1069 de 20 de mayo de 2018 “Hacia el Sistema Único de Salud Universal y Gratuita”; 6) El solicitante         de tutela busca que realicen la revisión de la actividad interpretativa y valorativa de otras jurisdicciones, sin cumplir los requisitos para ello; y, 7) Finalmente, informaron que Katiuska Pérez Yuma y María del Carmen Castro Márquez, ya no trabajan en el SSU.

Con el uso de la palabra en audiencia, expresaron lo siguiente: i) En ese sentido el “DS 0268” interpretado a partir del Código de Seguridad Social mantuvo la misma redacción, aclarando que el art. 2 inc. b) de dicho precepto está dedicado exclusivamente a los hijos, conforme la hipótesis planteada por el peticionante de tutela, entonces para una afiliación vitalicia, la caja de salud deberá declarar la invalidez de la persona; es decir, que la hermana del impetrante de tutela tuvo que haber sido declarada inválida por los servicios médicos de la Caja de Salud, situación que no sucedió porque no se encontraba asegurada, porque ello implicaría que debió afiliarse antes de los veinticinco años de edad; y, ii) En cuanto a la aplicación del art. 48.I.II y III de la CPE, aclaró que el derecho a la seguridad jurídica, no es un derecho autónomo, de igual forma los principios previstos en el art. 178 de igual Norma Suprema, no son tutelables de manera directa, salvo su relación con un derecho fundamental, consiguientemente cuando el demandante de tutela se refirió a los principios y derechos laborales de protección al trabajador, si bien es cierto que la seguridad social y el trabajo son derechos sociales, no significan lo mismo, pues no estaría en tela de juicio su estabilidad o relación laboral con el empleador, entonces no son aplicables; sin embargo, el derecho a la salud y a la seguridad social, se aplican bajo los principios de universalidad, integridad y solidaridad; iii) Tampoco era evidente que la Resolución de Afiliación 17/2022 vulneró el derecho al debido proceso en su vertiente de motivación y fundamentación, puesto que la indicada resolución explicó porque se le negó la afiliación solicitada; iv) Por otra parte, el solicitante de tutela, conforme el           art. 69 del Reglamento de Prestaciones, debió interponer el recurso de revisión y reclamación, y por último ante la ASUSS el recurso jerárquico, situación que no sucedió; de igual forma, en cuanto a las normas del bloque de constitucionalidad y los tratados internacionales de Derechos Humanos, el legislador previó la protección de las personas con discapacidad, mediante la Ley General para Personas con Discapacidad (LGPD) -Ley 223 de 2 de marzo de 2012- en su art. 12 que garantiza el acceso de la persona con discapacidad a los servicios integrales de promoción, prevención, rehabilitación y habilitación, con carácter gratuito, en la red de servicios públicos y en los tres niveles de atención, ello significa que la hermana del ahora accionante, pudo acceder a la salud pública, que va más allá del derecho al trabajo; es decir, que en la última resolución administrativa notificada al demandante de tutela, señaló que a través de la Ley 1152 -14 de mayo de 1990-  en su art. 5 inc. a) estableció el seguro único de salud, en virtud al cual, todos los bolivianos que no estén protegidos por la seguridad social de corto plazo, cómo sucede en el presente caso, la hermana del solicitante de tutela podía acceder a la seguridad social no contributiva, mediante la salud pública, concordante con lo señalado por la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su art. 30; y, v) Aclaró que no tendrían otro caso similar, pues para que proceda este tipo de afiliación, debían declarar la invalidez por los servicios médicos de la Caja de Salud del SSU, requisito plasmado en el art. 19 del Reglamento de Afiliación, y como ente gestor, debe respetar aquella situación, en varios casos en los que se rechazó ello, por qué no correspondía.

Asimismo, por representación de la Oficial de Diligencias de la Sala Constitucional Primera de ese departamento, informó respecto a la imposibilidad de citación del resto de los ahora demandados, por las circunstancias que describe, cursante a fs. 83 a 84.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución S-22 de 15 de marzo de 2023, cursante de fs. 200 a 203 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo: a) Que la autoridad demandada proceda a la afiliación de la hermana del peticionante de tutela, quien goza de protección reforzada al ser declarada judicialmente interdicta y teniendo su apoderado la calidad de tutor; y, b) Con la finalidad de no generar una disfuncionalidad procesal, el Directorio emitirá una resolución dejando sin efecto la Resolución de Directorio 12/2022 debidamente fundamentada, motivada, que resguarde la interpretación progresiva de los derechos fundamentales, considerando la protección reforzada de la cual goza la hermana del ahora accionante. Determinación asumida con base en los siguientes fundamentos:              1) Ingresaron al análisis de fondo de la problemática planteada, a partir del              art. 2 del DS 0268 inc. d) y el art. 14 del CSS, sobre quiénes serían los beneficiarios del trabajador, consideraron que el derecho a la salud y la seguridad social están íntimamente ligados a la vida; en consecuencia, son derechos humanos que deberán tutelarse con prioridad, en el marco de una interpretación progresiva de los mismos, que busque resguardar su cumplimiento pleno y efectivo, más allá de que ello implique, inaplicar normas literales, o que puedan dar lugar a confusión en el goce de esos derechos, no debiendo anteponerse una interpretación literal sobre la progresiva, que debió primar;             2) Un segundo elemento que tomaron en cuenta, es la intención del impetrante de tutela de precautelar el derecho a la salud de su apoderada, quien goza de protección reforzada por la discapacidad intelectual que tiene; a partir de lo cual, toda autoridad, sea esta administrativa o judicial, estaría obligada a realizar una interpretación progresiva de los mismos, ampliamente desarrollados tanto por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, así como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (IDH); 3) Las autoridades demandadas,  fundamentaron sus resoluciones, efectuando una interpretación literal de la norma, no así una interpretación progresiva de la misma, pese a tratarse de una persona que goza de protección reforzada, invocando además derechos a priorizar, como la salud y la vida de la persona declarada interdicta judicialmente -ahora también solicitante de tutela-, pues su apoderado sería quien es el titular del SSU, no encontrando fundamento sólido para la restricción a ese derecho de la prenombrada para estar asegurada, pues conforme manda el art. 70 de la CPE, se trata de una persona con capacidades especiales, con registro ante las instancias pertinentes y con resolución judicial que la declaró como tal, bajo ese entendimiento, aplicaron el principio a la excepcionalidad de la subsidiariedad, tal y cual manda el art. 54.II del CPCo, es así que, con base en los principios de progresividad de los derechos fundamentales establecidos en el art. 13 de la CPE, que en su parágrafo primero estableció que "Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos el Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos”, asimismo el parágrafo II de dicha norma, señaló que: "Los derechos que proclama esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos no enunciados”; 4) En el caso, Pedro Enrrique Arauz Pedraza              -ahora accionante-, trabajador de la UAGRM del cual deriva el derecho a ser asegurada en el SSU, como familiar del trabajador, máxime si éste tiene la condición de tutor por resolución judicial que la declaró interdicta, el Estado tiene la obligación de proteger a los grupos vulnerables, en la búsqueda del principio del valor justicia, entendimiento bajo el cual, el Seguro Social Universitario, más allá de lo que signifique en su norma interna y de conformidad a lo previsto en el citado art. 70.I, relativo al principio de progresividad de los derechos, el Tribunal de garantías estaría obligado a su aplicación por mandato del art. 13.1 de la Norma Suprema, consecuentemente, al ser evidente la vulneración del derecho a la afiliación de su hermana, negado por el Seguro Social Universitario del ahora impetrante de tutela, es que le asiste el mismo; 5) En el marco a lo modulado por la jurisprudencia constitucional y lo establecido por la Corte IDH, así como a la interpretación progresiva de los derechos, concierne la aplicación de la excepción al principio de subsidiariedad, en caso de que el demandante de tutela no hubiera promovido los recursos que le franqueaba la norma en materia administrativa, lo que no constituye un óbice para que el Tribunal de garantías ingrese al análisis de fondo de la problemática planteada por los derechos invocados; toda vez que, el Seguro Social Obligatorio es un beneficio que brinda protección a aquellas personas bajo una relación laboral, en  contingencias de maternidad, vejez, sobrevivencia, enfermedad, accidentes, invalidez, muerte, retiro y cesantía o paro forzoso, no solo del beneficiario, sino de sus familiares dependientes, con la finalidad de resguardar la salud y la vida de esa familia; en consecuencia, al evidenciarse el grado de dependencia por la interdicción declarada de la hermana del beneficiario asegurado, corresponde conceder la tutela solicitada.