SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0728/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 18 de abril y 11 de mayo, ambos de 2023, cursantes de fs. 78 a 85; y 88, el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de trabajador “DISCAPACITADO”, una vez materializado su injusto e ilegal despido, pidió de manera verbal al Rector de turno de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM) y posteriormente al nuevo Rector electo se le restituya su derecho al trabajo, sin que se hubiese atendido su pedido; en tal sentido y considerando la intemporalidad para la petición de reincorporación, se apersonó el 6 de abril de 2022 a la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social a objeto de denunciar su despido y solicitar su reincorporación por estabilidad laboral; llevándose a cabo la audiencia el 9 de mayo de igual año, ante Pablo Ernesto Quintanilla Sánchez, Inspector de la referida Jefatura quien luego de escuchar los argumentos y fundamentos de ambas partes, elaboró su informe para que pase a consideración del Jefe Departamental de Trabajo de Santa Cruz, quien emitió el Auto de 19 de mayo de 2022 de declinatoria de competencia, alegando que: a) La solicitud de conminatoria de reincorporación estaría pasada los tres meses; b) No se determinó mediante documentación idónea la condición, grado y tipo de discapacidad del denunciante; y, c) Los hechos son controvertidos; sin valorar los fundamentos expuestos, ya que, durante la substanciación del proceso, presentó una serie de impugnaciones que no fueron consideradas y por ende no se pronunció sobre ellas.

En virtud a la declinatoria de competencia descrita interpuso recurso de revocatoria y posteriormente recurso jerárquico; emitiéndose la Resolución Administrativa (RA) JDTSC/JCCHS/R.R. 169/22 de 6 de julio de 2022 y la Resolución Ministerial (RM) 1359/22 de 31 de octubre de ese mismo año, que en su conjunto también declinan competencia alegando los mismos extremos que el Auto de 19 de mayo de 2022. Sin embargo, durante la substanciación del proceso, presentó una serie de impugnaciones de manera detallada en el recurso jerárquico presentado el 2 de agosto de 2022; pero, la RM 1359/22 fue emitida por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora demandada-, sin valorar los fundamentos expuestos relativos a los últimos tres contratos ni la jurisprudencia de la: 1) SCP 0468/2016-S1 de 4 de mayo, que modula la intemporalidad para acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en caso de solicitud de reincorporación; 2) SCP 0463/2019-S2 de 09 de julio, que modula la flexibilización de la exigencia de certificado de discapacidad en casos en que la situación de discapacidad sea notoria, evidente y pueda ser verificable a través de otros medios de prueba; y, 3) SCP 0580/2019-S2 de 22 de julio, que modula la garantía de la inamovilidad laboral de personas con discapacidad frente a los casos controvertidos. En suma, la ahora impugnada Resolución Ministerial incurrió en incumplimiento del deber de pronunciarse de manera expresa, sobre todas y cada una de las peticiones y solicitudes, simulando resolver su solicitud de reincorporación sin compulsar los fundamentos en los cuales sustentó su recurso, que principalmente fueron los tres últimos contratos de trabajo.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes fundamentación y congruencia, a la estabilidad y continuidad e inamovilidad laboral; citando al efecto los arts. 46.I.2, 48.VI, 49.III, 109 y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia, se deje sin efecto o se declare la nulidad de la RM 1359/22, ordenando al Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social emita una nueva resolución, debiendo resolver en sometimiento a los fundamentos de hecho y de derecho expresamente alegados en el recurso jerárquico de forma completa y pertinente; y, que se fundamente en las pruebas y fundamentos del proceso administrativo, observando el requisito exigido para los contratos a plazo fijo, previsto en la RM 283/62 de 13 de junio de 1962.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 22 de mayo de 2023, según consta en acta cursante a fs. 121 a 129; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El peticionante de tutela, reiteró íntegramente los argumentos contenidos en su demanda tutelar, y a través de su abogado en audiencia de garantías alegó que: i) Constituyó una relación laboral con la UAGRM, en virtud a la firma de varios contratos a plazo fijo y contratos verbales de trabajo por la subsistencia de actividades; ii) Su necesidad de acudir ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se fundó en los tres últimos contratos de trabajo; el quinto contrato verbal de trabajo vigente de 1 al 26 de febrero, el contrato a plazo fijo firmado con la UAGRM del 1 de marzo al 30 de junio y finalmente el contrato verbal que sería el séptimo contrato, del 1 al 30 de julio, todos de 2021; iii) Terminada la relación laboral de 30 de julio de 2021, antes de acudir ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, las autoridades administrativas de la mencionada Universidad, prometieron la firma de nuevos contratos o de un nuevo contrato escrito, promesas que no fueron cumplidas, hasta que decidió acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social el 6 de abril del 2022; iv) El aludido Ministerio luego del trámite de las audiencias correspondientes, entendió de que se habría vencido el plazo de tres meses para acudir a la instancia administrativa en procura de su reincorporación y entre otros fundamentos señaló que tampoco se habría cumplido con el requisito de adjuntar el carnet de discapacidad y finalmente otra de sus razones para rechazar la reincorporación solicitada, sería que existían hechos controvertidos dentro de la cuestión planteada; puesto que, se trataba de contratos verbales entre contratos a plazo fijo firmados; v) Es así que habiéndose pronunciado en Santa Cruz las respectivas Resoluciones Administrativas, interpuso un recurso jerárquico atacando e impugnando esas tres cuestiones principales, en ese sentido uno de los primeros agravios expresados, es que existiría una Sentencia Constitucional que no se estaría observando, en la que claramente se establecen y reconducen los criterios para habilitar que todo trabajador pueda acudir inclusive más allá de los tres meses de este plazo indicado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; también se impugnó un segundo agravio, señalando jurisprudencia constitucional que prevé que no debería someterse a un trámite de reincorporación, el requisito de certificado de discapacidad, por cuanto, si bien el “Decreto Supremo” indica que debe presentarse este certificado, la jurisprudencia determina que en realidad este certificado solo es una garantía para viabilizar el trámite, pero que no debería ser un requisito que imposibilite la protección del trabajador; y el tercer agravio de ese recurso jerárquico, señala que existe otra jurisprudencia que exime la posibilidad de que la autoridad administrativa del trabajo se escude en la existencia del supuesto hecho controvertido para no ver el fondo del caso; es decir, cuando no existen pruebas que refuten en toda forma las cuestiones planteadas y concurra la probabilidad de hechos controvertidos ante el trámite administrativo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que en caso que se esté debatiendo la garantía de la inamovilidad laboral dentro de este trámite, no debería de rechazarse o declinarse la competencia por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, sino que debería entrar al fondo; vi) La RM 1359/22 incurrió en la arbitrariedad de no pronunciarse principalmente contra estos tres primeros agravios expuestos en el recurso jerárquico; es decir, que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de manera directa se remitió a los fundamentos del Jefe Departamental de Trabajo de Santa Cruz, y simplemente continuó con la misma línea y criterio de que por no adjuntarse el certificado único de discapacidad no correspondería velar por sus derechos en materia laboral; vii) Las instancias administrativas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social se abstuvieron de ver el fondo de la reincorporación solicitada, adhiriéndose a estos tres fundamentos, pero del análisis de la lectura minuciosa de esa Resolución Ministerial, en realidad solamente están copiando o reiterando los fundamentos del inferior, pero no resolvieron los agravios expuestos en el recurso jerárquico; vale decir, que el referido Ministro de Trabajo está incumpliendo con el principio de congruencia que hace al derecho al debido proceso; viii) La normativa legal ha previsto a la parte afectada interponer recursos, no como un mecanismo formal y automático o mecánico para continuar con el trámite gestionado, sino que es un acto procesal que habilita a la parte accionada para cuestionar las resoluciones que le afectan y de esta manera la autoridad superior está obligada a responder esas cuestiones planteadas e impugnadas para llenar las dudas y revocar en caso de error del inferior, para procurar justicia; y, ix) Ante la pregunta de cuando fue cesado y cuando recurrió a la jurisdicción laboral desde el momento en el que lo cesaron en sus funciones respondió “…lo cesan el 30 de julio de 2021 y acude al Ministerio de Trabajo el 02 de abril del 2022…” (sic).

I.2.2. Informe de la demandada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, apersonándose mediante memorial, cursante a fs. 115, y en audiencia de garantías, a través de sus representantes, manifestó lo siguiente: a) El accionante cuestiona que la RM 1359/22 hubiese aplicado incorrectamente la SCP 0135/2013-L ratificada por la SCP 0176/2018-S1, referida al plazo otorgado a los trabajadores para acudir en resguardo de sus derechos ante las Jefaturas Departamentales y Regionales del Trabajo, que conforme a los citados fallos, se constituye en el plazo de tres meses y que se hubiese reconducido ese entendimiento; al respecto, se debe considerar que el accionante efectúa su análisis para alegar la referida reconducción jurisprudencial, realizando una cita incompleta e imprecisa de la SCP 0468/2016-S1; sin embargo, lo que omite el accionante es que el citado fallo, tuvo la pertinencia de aclarar cuál fue el ámbito de aplicación de su desarrollo jurisprudencial y fue el mismo Tribunal emisor que condicionó la aplicabilidad de dicha Sentencia Constitucional Plurinacional al caso concreto en análisis, no siendo evidente que se haya efectuado una reconducción de línea jurisprudencial que puede ser aplicable y vinculante a todos los demás casos que se encuentren en igualdad de situación; b) El accionante pretende que la razón de la decisión asumida por la SCP 0468/2016-S1 sea aplicada al presente caso; sin embargo, no concurrieron los presupuestos de aplicabilidad para ello, concluyendo que la pretendida reconducción de línea que alega el accionante, se encuentra en la parte denominada análisis del caso concreto; en consecuencia, al estar consignada la presunta reconducción de línea jurisprudencial únicamente en el análisis del caso, la lógica consecuencia de ello es que su aplicabilidad sólo opera y vincula a los elementos de hecho que fueron analizados en esa Sentencia Constitucional Plurinacional, más no pueden ser obligatorios para la acción de amparo constitucional postulada por el hoy accionante; c) En cuanto a la excepcional flexibilización que hubiese realizado la SCP 0463/2019-S2, misma que se constituiría en un desarrollo jurisprudencial que no exige la presentación del certificado de discapacidad; al respecto, conforme se tiene del contenido de la demanda tutelar, el accionante no ha identificado qué pruebas objetivas y materiales debían ser consideradas y/o analizadas para que en su favor se pueda concluir que ciertamente presenta un cuadro de discapacidad, empero el único respaldo que presenta para acceder al beneficio de la inamovilidad laboral, radica en el certificado de trámite en curso de junio de 2022, por lo que, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no cuenta con la atribución de valorar o precisar a sola vista, que un determinado usuario, se encuentra o no en situación de discapacidad, pues en los hechos es lo que solicita el accionante cuando señala en su demanda que su defectuosa capacidad motora era muy notoria y que por consiguiente tendría que haberse determinado su reincorporación laboral; d) Si bien ahora el accionante presenta el Carnet de Discapacidad 19405, el mismo no fue objeto de análisis por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, menos por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por consiguiente el mismo no puede ser analizado por la justicia constitucional por existir un incumplimiento del presupuesto que habilita excepcionalmente la flexibilización de presentación del certificado de discapacidad; e) Respecto al hecho de no poder concurrir hechos controvertidos, al tratarse de hechos de naturaleza social; al respecto, independientemente de la aplicación normativa más favorable, se debe tomar en cuenta por parte de sus autoridades que la relación advertida por la MAE del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, pasó por el hecho de evidenciar que: 1) Entre uno y otro contrato existieron diversos lapsos de tiempo que superaban los tres meses; 2) A la conclusión de cada contrato de trabajo a plazo fijo, el empleador efectuó de manera pronta el pago de los beneficios sociales; y, 3) La vía administrativa laboral no cuenta con las facultades ni competencias para establecer la verosimilitud de los dos contratos verbales a los que hace referencia el accionante y fue precisamente ello una de las mayores razones por las que se dispuso confirmar la RA JDTSC/JCCHS/R.R. 169/22, así como el Auto de 19 de mayo de 2022; y, f) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no generó ninguna incorrecta aplicación de normativa que regula derechos de los trabajadores, mucho menos en el caso del accionante, al contrario, con base en la escasa información con la que se contaba, se ha evidenciado que el hecho de pronunciarse sobre la vigencia y certeza de los dos contratos verbales suscritos entre la accionante y el empleador, involucraba la realización de mayores actos probatorios como ser una declaración testifical o una inspección ocular, medios de prueba que no pueden ser aplicados ni desplegados por esa cartera de Estado y fue precisamente la base para concluir en la concurrencia de hechos en controversia o hechos controvertidos, por consiguiente, pide se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Vicente Remberto Cuellar Téllez, Rector de la UAGRM, a través de su abogado, en audiencia de garantías, refirió lo siguiente: i) En el presente caso, existen hechos controvertidos, los cuales no corresponden ser dilucidados ante la justicia constitucional, y son los siguientes: a) La existencia de contratos a plazo fijo y pago de beneficios sociales, hecho que imposibilita disponer una reincorporación laboral porque el hecho de aceptar los beneficios sociales acredita que el trabajador estuvo de acuerdo con la finalización de la relación laboral; b) La existencia de supuestos contratos verbales los cuales no han sido probados; además que esta aseveración es inverosímil porque la UAGRM es una entidad pública que no está autorizada a la realización de dicho contrato; c) Pretende justificar dicho contrato verbal con planillas de asistencia que no están refrendadas por ninguna autoridad pública, son planillas elaboradas por él mismo; y, d) Refiere ser una persona con discapacidad; sin embargo, no acreditó ese extremo con el carnet de discapacidad o credencial otorgado por autoridad competente; ii) Los hechos formulados en el trámite de reincorporación requieren ser probados, por ese motivo la autoridad administrativa declinó competencia para que sea el Juez Laboral quien conozca la problemática de este caso, porque son hechos controvertidos; iii) No existe relevancia constitucional en la problemática planteada en el presente caso; toda vez que, no todo vicio procesal es susceptible de tutela ante la justicia constitucional, para lo cual el accionante debe demostrar a la justicia constitucional, que, al margen de la vulneración de derechos y garantías constitucionales, existe relevancia constitucional, es decir, que la infracción procedimental dé lugar a que la decisión impugnada tenga diferente resultado al que se hubiera dado, de no haberse incurrido en defecto denunciado; iv) La problemática planteada por el accionante requiere la necesidad de probanza, la autoridad administrativa declinó competencia para que el Juez ordinario en materia laboral, dilucide los hechos y reciba pruebas sobre estos hechos alegados por las partes, esto no significa que se haya rechazado por no tener derechos, sino que se ha declinado competencia para que esos hechos se discutan y se prueben en la instancia ordinaria a cargo del Juez laboral; y, v) En caso de conceder la tutela y ordenar al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que emitan nueva resolución, la decisión que asuman, necesariamente va a ser de declinatoria de competencia, porque la autoridad administrativa no tiene competencia ni atribución para valorar prueba y dirimir hechos; ya que en este caso existen hechos que requieren ser probados y esa materia no es de competencia de la autoridad administrativa, por tal razón esta problemática carece de relevancia constitucional. Por lo que solicita se deniegue la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de
Santa Cruz, por Resolución 90 de 22 de mayo de 2023, cursante de fs. 129 a 130 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) Si estamos frente a un hecho en el cual se reclama la protección de derechos y garantías y esa protección de derechos y garantías que se reclaman, tienen un plazo que la jurisprudencia consideró que se debe interponer en un plazo razonable de seis meses, porqué para una cuestión que habilitaría poder acudir a la jurisdicción constitucional, se toma más de este periodo, en este caso son nueve meses; y luego, por qué una persona que dice necesitar la fuente de trabajo para su subsistencia, acude nueve meses después con su reclamo;
2) No se niega el derecho del accionante de que merece o no ser reincorporado, sino que, esa es una cuestión que debió haberse reclamado oportunamente ante la jurisdicción ordinaria; 3) El hecho de que el accionante, que dice estar necesitado en su fuente de labor, plantee su reclamo nueve meses después, no solo invalida la protección inmediata de la jurisdicción constitucional que no puede sin duda alguna estar abierta en forma irrestricta, sino más bien dentro de ciertos límites y parámetros que permitan a las personas acudir en un tiempo razonable; y, 4) Se desnaturalizó por el transcurso del tiempo, la posibilidad de acudir no sólo a la jurisdicción administrativa laboral, sino también a la jurisdicción constitucional que no puede estar sujeta a la voluntad de las partes, sino más bien en pro de la protección de derechos y garantías constitucionales; eso inhabilita un pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto, dado de que corresponderá a la jurisdicción ordinaria resolver su situación jurídica.